석유사업법 위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로○○○에서 ‘◎◎에너지 ◈◈◈◈주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)를 운영하는 자로, 한국석유관리원 수도권북부본부(이하 ‘석유관리원’이라 한다)는 청구인에 대하여 영업범위·방법 위반 여부를 점검한 결과 부적합 판정 받은 것을 피청구인에게 알렸다. 피청구인은 2019. 5. 22. 청구인에게 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 제39조제1항제10호 위반을 이유로 사업정지 1개월 또는 과징금 1,500만원 처분을 사전 통지하였고, 2019. 6. 20. 당초 처분에서 2분의 1 감경하여 과징금 750만원 부과 처분하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 2019. 5. 7. 주유소에서 판매용으로 보관중이던 유류를 일반판매소인 "▣▣석유"에 판매한 것이 석유사업법 제39조(행위의 금지) 위반이라고 석유관리원에서 피청구인에게 통보하였다는 이유로 피청구인은 2019. 6. 20. 청구인에게 석유사업법 위반 과징금 부과 처분을 하였다. 2) 사건의 경위 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○○(○○동)에서 ‘◎◎에너지 ◈◈◈◈주유소’를 운영하고 있으며, 다수의 불특정 일반인을 상대로 ‘차량연료유 판매업’을 하고 있는 자로, 영업을 하는 방법은, 불특정 다수의 일반인이 주유소를 방문하여 주유를 요청하여 주유를 하는 경우와, 일정한 기간 동안 지속거래를 위해 선입금 또는 외상거래를 하는 고정거래처의 차량에 주유를 하는 경우 등이 있다. 청구인은 2019. 5. 7. 주유소와 거래 중인 ▣▣석유의 차량에 차량용 연료유를 판매(차량 주입구에 직접 주유)하였으나, 석유관리원은 차량에 연료용으로 공급되어 석유사업법상 청구인의 잘못이나 과실이 없음에도 불구하고, 세금계산서 발행 내역을 검토한 결과 ‘주유소와 일반판매소 간 세금계산서 발행 및 거래가 있었다는 이유로 행위의 위반에 해당된다’며 피청구인에게 석유사업법 위반으로 통보하였다. 청구인은 석유제품을 판매하거나, 거래함에 있어 정상적인 업체(사업자등록증 발행이 가능한지)인지에 대한 확인 점검만 할 뿐 그 거래처의 지위가 석유사업법에서 정한 일반판매소인지, 아닌지 등에 대한 판단을 할 수 있는 방법은 없고, 다만, 일반판매소의 탱크로리 등이 거래하고자 하는 경우에만 식별이 가능할 뿐이다. 이에 피청구인은 2019. 6. 14. 청구인에게 ‘석유사업법 위반에 따른 행정처분 사전통지’를 하였고, 청구인이 의견제출서(의견 및 증빙자료 첨부)를 성실하게 작성, 제출하였음에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 석유사업법 위반에 따른 과징금 750만원 부과 처분하였다. 3) 처분의 위법부당성 청구인은 주유소를 운영하는 자로, 주유소라 함은, 차량이 방문하여 연료용 주유를 요청할 경우에는 차량 연료주입구에 주유를 한 후 대금을 결제(현금, 상품권 또는 신용카드, 포인트 등)받는 것이 당연한 의무이다. 이러한 고유한 영업 범위 내에서 2019. 5. 7. 거래처인 ▣▣석유 차량에 차량 연료용 석유류제품을 직접 주입구에 주유하는 방법으로 공급하였고, 거래한 내용에 따라 월말에 세금계산서를 발행, 대금을 회수하였다. 이러한 영업 및 거래 행위는 지극히 정상적이고 투명한 상거래행위이다. 그럼에도 불구하고, 석유관리원은 제품이 주유된 과정이나, 거래된 행위 등을 확인하지 않고, 주유소와 ▣▣석유(일반판매소 지위)간의 세금계산서 발행 사실만으로 석유사업법 제39조에서 금지하고 있는 ‘행위의 금지(흔히 수평거래라고 표현함)’를 위반했다고 단정하여 피청구인에게 통보하였다. ※ 참고 : 법에서 정한 행위의 금지는, 주유소가 일반판매소의 탱크로리 등 위험물 운반 장비(탱크로리)에 적재하여 판매, 거래하는 것을 금지하는 것으로, 법상 어떤 지위의 차량이라도 차량용 연료유를 구입, 주유하는데 제한이 있는 제도는 없다. 따라서 청구인의 주유소 영업행위 차량에 연료용 제품을 직접 주유(공급)하는 행위가 석유사업법 제39조의 위반이라는 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 4) 결론: 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2018. 1.부터 현재까지 ▣▣석유(일반판매소)에 유류(휘발유 및 경유)를 공급·판매하였으며, 2019. 5. 7. 청구인의 주유소에서 판매용으로 보관 중이던 자동차용휘발유 및 경유를 일반판매소인 ▣▣석유에게 판매(수평거래)하고 유류대금은 건설회사에서 ▣▣석유 상호로 세금계산서를 요청하여 발급하고 지급받았다. 이와 관련 피청구인은 석유관리원과 □□민생사법경찰단에서 합동단속한 ‘석유제품 유통검사 결과(행위의 금지 준수 여부 점검표 포함)’를 2019. 5. 20. 통보 받았다. 이에 따라 피청구인은 통보 받은 내용이 석유사업법 제39조제1항제10호 규정에 위반된다고 판단하여, 청구인에게 같은 법 시행규칙 제17조제1항 규정에 의하여 행정처분 사전통지를 하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 청구인은 거래처가 석유사업법상의 일반판매소인지 여부에 대해 알 수 없었다(이하 ‘지위부지’라 한다). 나) 탱크로리가 아닌 일반차량주입구에 직접 주유를 하였으므로 수평거래행위가 아니다. 다) 세금계산서 발행만으로 위반행위라고 판단하여 과징금을 부과한 것은 부당하다. 3) 청구인 주장에 대한 반박 가) 청구인이 지적한 거래처의 지위부지는 청구인이 청구서에서 스스로 언급한 ‘거래 중인 ▣▣석유’라고 밝힌 바와 같이, 이미 예전부터 거래를 해왔다는 사실을 스스로 인정하고 있다. 이는 이미 ▣▣석유가 일반판매소라는 지위를 알고 있었다는 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 청구인은 탱크로리가 아닌 일반 차량에 직접 주유를 한 것뿐이므로 수평거래에 해당하지 않는다고 주장하지만, ▣▣석유는 □□시 □□구 □□동에 소재한 일반판매소로서 청구인이 운영하는 주유소에서 매월 약 2백만원에 상당하는 금액의 주유를 해오고 있다. 그런데 단순히 일반차량의 운행을 위한 주유를 하기 위해 경기도 ○○시로 이동한다는 것은 소요되는 시간과 거리, 경비 등의 측면에서 상식적으로 도저히 납득할 수 없는 행위이다. 즉, 청구인은 비록 일반차량에만 주유를 해왔다고 하더라도 이는 단순 주유차량의 운행 목적을 위한 것이 아니라, 일반차량을 이용한 거래행위를 한 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 세금계산서 발행만으로 위반행위라고 판단하여 과징금을 부과한 것은 부당하다고 주장하고 있는 것은, 오히려 청구인이 위법한 행위를 한 사실에 대한 증거자료가 될 수 있으며, 상기 진술한 내용 등 여러 정황을 감안하면 오히려 그러한 위법한 행위의 결정적인 증거라 사료된다. 4) 처분의 적법성 청구인은 관련 법을 정면으로 위반하였기에 석유사업법 제39조제1항제10호 및 같은 법 시행규칙 제17조제1항 규정에 의하여 사전 통지한 사업정지 1개월 처분에서 2분의 1을 감경한 15일 처분에 갈음한 과징금 750만원 처분한 것은 적법하다. 5) 결어 청구인이 일판판매소와 거래를 한 영업행위는 석유사업법 제39조제1항제10호 규정을 위반한 사항으로서 이는 공정한 상거래를 위반한 사항으로 청구인의 경제적 상황을 고려하고, 비례원칙 및 관련 법에 의거 최소한의 행정처분(규정된 1개월 처분의 1/2인 15일 처분에 갈음되는 과징금 750만원)을 한 사항으로서 이 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 6) 청구인이 ▣▣석유 상호로 발행한 세금계산서 내역서 제출 청구인의 주유소가 2018. 1.부터 현재까지 ▣▣석유(일반판매소)에 유류(휘발유 및 경유)를 공급·판매하였으며, 이중 2018. 1.부터 2019. 1.까지 청구인의 주유소에서 일반판매소인 ▣▣석유 상호로 발행한 세금계산서 내역(25건)을 한국석유관리원으로부터 제공받아 관련 증빙서류로 제출한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료사업법】 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. 15. 제39조에 따른 행위의 금지를 위반한 경우 ④ 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호부터 제6호까지 및 제9호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. 8. 제1항제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우 ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 산업통상자원부령으로 정한다. 제14조(과징금) ① 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 영업시설 개조나 착색제(着色劑)ㆍ식별제(識別劑) 제거 등을 통하여 가짜석유제품을 제조ㆍ판매한 경우 등 산업통상자원부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 11. 14., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 4. 18.> 3. 석유판매업자가 제13조제4항제2호ㆍ제3호 또는 제8호에 해당하는 경우 제39조(행위의 금지) ①석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자ㆍ석유판매업자ㆍ석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제4호에 따른 영업시설의 종류 및 설치ㆍ개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 1. 26., 2014. 1. 21., 2015. 1. 28., 2017. 4. 18.> 10. 그 밖에 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 【석유 및 석유대체연료사업법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2010. 12. 9., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 9. 18., 2016. 12. 5.> 3. “주유소”란 석유정제업자, 석유수출입업자, 일반대리점, 다른 주유소 또는 일반판매소(산업통상자원부령으로 정하는 일반판매소로 한정한다. 이하 이 호에서 같다)로부터 휘발유ㆍ등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포(「위험물안전관리법」 제9조에 따라 완공검사를 받은 제조소등의 설치장소를 말한다. 이하 같다)에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자를 말한다. 이 경우 등유 또는 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하면서 산업통상자원부령으로 정하는 이동판매의 방법으로 판매하는 경우를 포함한다. 4. “일반판매소”란 석유정제업자, 석유수출입업자, 일반대리점, 주유소 또는 다른 일반판매소로부터 등유 또는 경유(농업협동조합중앙회 또는 지역농업협동조합이 일반판매소를 경영하는 경우와 주유소가 설치되어 있지 아니한 면 지역에서 일반판매소를 경영하는 자의 경우에는 휘발유를 포함한다)를 공급받아 이를 점포에서 주유소, 다른 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자를 말한다. 이 경우 점포에서 주유소, 다른 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하면서 산업통상자원부령으로 정하는 이동판매 또는 배달판매의 방법으로 판매하는 경우를 포함하며, 등유 또는 경유를 주유소로부터 공급받거나 주유소에 직접 판매하는 일반판매소의 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 일반판매소로 한정한다. 제43조(석유 및 석유대체연료의 유통질서를 해치는 행위) ① 법 제39조제1항제10호에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2012. 5. 14., 2014. 6. 30., 2015. 7. 24.> 1. 제2조 각 호에 따른 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 제2조(일반판매소) 「석유 및 석유대체연료 사업법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조제3호 전단 및 제4호 후단에서 “산업통상자원부령으로 정하는 일반판매소”란 면(面) 지역에 있는 일반판매소 중 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 전산보고의 방법으로 거래상황을 주(週) 단위로 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 “법”이라 한다) 제25조의2에 따라 설립된 한국석유관리원(이하 “한국석유관리원”이라 한다)에 보고하는 일반판매소를 말한다. 제2조의2(이동판매 및 배달판매) ① 영 제2조제3호 후단, 제4호 후단 및 제9호 후단에 따른 이동판매의 방법은 적재용량 5킬로리터 이하의 차량에 주유기를 부착하여 실소비자[「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차와 「건설기계관리법」 제2조제1항제1호에 따른 건설기계 중 덤프트럭 및 콘크리트믹서트럭(「도로법 시행령」 제79조제2항제1호 또는 제2호에 해당하는 자동차와 덤프트럭 및 콘크리트믹서트럭은 제외한다)의 연료유로 사용하는 소비자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다] 또는 다음 각 호의 구분에 따른 석유판매업자에게 직접 판매하는 것을 말한다. <개정 2012. 5. 14., 2014. 9. 22., 2016. 12. 26.> 1. 영 제2조제3호 후단에 따른 이동판매: 주유소 2. 영 제2조제4호 후단에 따른 이동판매: 일반판매소 ② 영 제2조제4호 후단에 따른 배달판매의 방법은 계량용기(「계량에 관한 법률 시행령」 별표 7 제10호에 따른 눈새김 탱크를 말한다)를 이용하여 실소비자에게 배달판매하는 것을 말한다. 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제5항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. <개정 2017. 10. 19.> [전문개정 2009. 5. 1.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028507"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028509"></img> 제17조(석유정제업자 등에 대한 과징금의 부과기준 및 산정기준) ① 법 제14조에 따라 부과하는 과징금의 부과기준 및 산정기준은 별표 2와 같다. ② 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업 규모, 위반 정도 및 위반횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 과징금을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 법 제14조제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하는 금액을 초과할 수 없다. <개정 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028515"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028517"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 석유제품 유통검사 결과 알림, 행위의 금지 준수 여부 점검표, 이 사건 처분서, 사전 통지, 의견제출서, 현장 사진, 전자세금계산서 및 거래명세서, 세금계산서 내역 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로○○○에서 ‘◎◎에너지 ◈◈◈◈주유소’를 운영하는 자이다. 나) 한국석유관리원 수도권북부본부와 □□시 민생사업경찰단은 2019. 5. 7. 이 사건 주유소에 대하여 영업범위·방법 위반 여부를 점검한 결과를 2019. 5. 20. 다음과 같이 피청구인에게 알렸다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028513"></img> 다) 피청구인은 2019. 5. 22. 청구인에게 다음과 같이 사전 통지 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028511"></img> 라) 청구인은 2019. 6. 11. 피청구인에게 다음과 같은 취지로 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028503"></img> 마) 피청구인은 2019. 6. 20. 청구인에게 당초 처분에서 2분의 1 감경하여 과징금 750만원 부과 처분하였다. 바) 한편, 청구인의 주유소가 ▣▣석유를 상대로 2018. 1.부터 2019. 1.까지 발급한 세금계산서 목록은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028505"></img> 2) 석유사업법 제13조, 제39조제1항제10호, 같은 법 시행령 제43조제1항제1호에 따르면 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위를 하여서는 아니 된다. 이를 위반한 경우 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 1]에 따르면 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유판매업자에게 사업정지 1개월을 명할 수 있고, 같은 법 제14조제1항 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 2]에 따르면, 이를 과징금으로 갈음할 경우 1천5백만원이다. 한편, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 2]에 따르면, 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 3) 청구인은 ㈜▣▣석유 차량에 차량 연료용 석유류제품을 직접 주입구에 주유하는 방법으로 공급하였고, 거래한 내용에 따라 월말에 세금계산서를 발행하고 그 대금을 회수하였다(①수평거래행위 부정). 이는 영업 및 거래에서 지극히 정상적이고 투명한 상거래행위에 해당한다. 그런데 석유관리원이 거래행위의 성질, 과정 등(②청구인의 ㈜▣▣석유의 지위에 대한 부지(不知))을 고려하지 않은 채 청구인과 ㈜▣▣석유 간 세금계산서의 발행이 존재한다는 사유만으로 이 사건 처분을 한 것은 부당하므로, 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 과징금부과처분은 행정청의 재량행위로서, 그 부당성·위법성을 판단할 때에는 재량권의 일탈·남용의 여부를 중심으로 판단하여야 한다. 그런데 청구인과 ㈜▣▣석유 간 거래 규모가 2018. 1. 20.부터 2019. 1. 20.까지 평균 매월 2,000,000원에 이른 점, 1년이라는 거래기간 동안 청구인이 ㈜▣▣석유가 일반판매점이 아니라는 사실을 몰랐을 것이라고 보기 어려운 점, 전자세금계산서 등에 ㈜▣▣석유의 업태 도소매·운송 종목 석유류·유류운송이라고 기재되어 있는 점, 2019. 7. 13. 작성 거래명세서에 동일 차량이 빈번하게 주유를 위해 청구인의 사업장을 들어오고 나가고 있는 점 등을 고려할 때, 청구인의 ㈜▣▣석유의 지위에 대한 부지 주장은 그 이유가 없다. 그리고 위와 같은 사정들과 피청구인이 근거 법령 및 관계 법령에서 정한 과징금의 감액을 이미 하여준 점을 종합하여 고려할 때, 피고인이 이 사건 처분으로 인해 입게 되는 불이익이 석유사업자의 ‘건전한 유통질서를 해치는 행위’를 방지함으로써 얻게 되는 공익보다 더 중하다고도 할 수 없다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 비례원칙 등 행정법의 일반원칙에 어긋나지 않는다. 그러므로 청구인의 청구를 뒷받침하는 각 주장은 그 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.