석유사업법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○○(○○동)에서 ㈜◎◎주유소(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)를 운영하는 법인이다. 한국석유관리원 수도권남부본부(이하 ‘석유관리원’이라 한다)에서 2018. 11. 26.~27. 실시한 석유 제품 품질 및 유통 검사 결과 이동판매차량을 이용하여 경유에 등유를 혼합한 가짜석유제품을 건설기계의 연료로 공급(판매)한 것이 적발되었다. 피청구인은 2019. 2. 20. 사전 통지를 거쳐 2019. 3. 25. 청구인에게 「석유 및 석유대체연료사업법」(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 제29조제1항제1호 위반을 이유로 사업정지 3개월을 1/2 감경한 후 과징금으로 갈음하여 5천만원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 당사자의 주유소의 윤리적인 경영 청구인 ㈜◎◎주유소는 대표자인 서○○가 1998. 4. 1. ○○시 ○○동 ○○○-3 소재지에 ㈜◈◈◈◈라는 법인으로 주유소를 운영하다가 법인을 ㈜◎◎주유소로 설립하여 같은 장소에서 현재까지 주유소를 운영하고 있다. 청구인의 대표자는 ㈜◈◈◈◈를 설립하여 위 장소에서 주유소를 운영하기 전에도 개인사업자로서 1994. 2. ○○시 ○○동 ○○○-3 개발제한구역에 준공된 주유소를 인수하여 운영하였으며, 이 사건 사고가 발생하기 전까지 약 24년간 석유사업법과 관련하여 단 한 번의 법규 위반 사실도 없었고, 불미스러운 사건에 휘말리거나 불이익한 처분을 받은 적도 없었으며, 누구보다 성실하고 모범적으로 주유소를 운영하여 왔다. 또한 이 사건 주유소의 대표자로서 가족들과 함께 주유소를 운영하고 있으며 소규모 주유소이지만 고정 거래처가 많은 탓에 누구보다 주유소 관리에 주의를 기울여 영업하였다. 청구인의 대표자는 어린 시절 소아마비를 앓아 지체 장애를 가지고 있는 어려운 개인사업자로서 1994. 2. ○○시 ○○동 ○○○-3 개발제한구역에 준공된 주유소를 인수하여 운영하다가 2004년 도로확장공사로 주유소 부지 일부가 편입되는 바람에 주유소를 완전히 철거하고 이전해야했고 그 과정에서 보상금으로 겨우 1,200만원을 받고 인접부지인 현재 위치에 주유소를 재건축하게 되었다. 신규 주유소의 허가 과정에서 ○○시의 담당 부서로부터 제대로 협조를 받지 못하여 건설교통부에 계속 민원을 넣고 확인 받아가며 주유소를 재건축할 수 있게 되었고 그 과정은 2년이 넘는 시간이 걸렸다. 이련 어려운 과정 속에서 대표자는 금23억원이 넘는 부채를 지게 되었고 건강도 많이 악화되었다. 그럼에도 불구하고 대표자는 성실하고 책임감을 가지고 주유소 영업을 하여 24년간 단 한 번의 석유사업법 위반 사실도 없이 주유소를 운영하였다. 나) 이 사건 주유소의 가장 큰 자산은 거래처의 믿음이다. 청구인은 전체 매출의 50% 정도를 고정거래처를 통하여 올리기 때문에 누구보다도 유류 품질을 중요하게 관리하여 영업을 하였다. 청구인의 2019. 1. 거래처와의 매출 현황을 보면, 거래 건수는 119건에 이르고 거래처 매출의 합계는 3억원으로서 2019. 1. 매출 합계 6억원의 절반에 이른다. 청구인의 대표자는 지역사회의 신뢰를 바탕으로 24년간 모범적으로 주유소를 운영하여 왔고, 이 사건 주유소를 대를 이어 평생사업으로 운영하려는 목표와 지역사회 기여라는 사명을 가지고 주유소를 운영하고 있다. 따라서 당사자에게 있어 이 사건 주유소의 영업에 관하여 사업체인 주변 중소기업 거래처의 신뢰는 무엇보다 중요한 자산이라는 사실을 충분히 알 수 있을 것이다. 다) 이 사건 처분의 근거가 된 시료채취 경위 등 청구인의 직원인 서◇◇(이하 ‘이 사건 직원’이라 한다)은 2018. 11. 26. 13시경 거래처인 중앙환경으로부터 난방용 등유와 건설장비에 넣을 경유에 대한 주문을 받고 격실이 두 개로 나누어져 있는 경기 ○○도○○○○ 이동식 판매차량에 경유 약 500리터 및 등유 200리터를 싣고 배달을 갔다. 이 사건 직원은 먼저 난방용 등유 약 137리터 가량을 보관탱크에 주유하였다. 이 사건 직원은 평소 이동식 판매차량을 이용하여 배달을 가는 경우에는 비록 이동식 판매차량에 격실이 두 개로 나누어져 있기는 하지만 혼유가 되는 사고를 막기 위하여 단일 유종을 싣고 가는 것을 원칙으로 했다. 중앙환경은 청구인의 오랜 거래처이기 때문에 주문에 빨리 대웅을 해줄 요량으로 이 사건 당일 2가지 유종을 함께 싣고 배달을 갔다. 이 사건 직원은 위에서 본 바와 같이 등유를 주입한 후에 중앙환경에 있던 대형 건설장비와 소형 건설장비에 경유를 주유를 해야 했는데, 아직 건설장비의 작업이 끝나지 않아서 잠시 대기해야 하는 상황이었다. 이 사건 직원은 평소라면 등유를 주유한 후 이동판매차량의 호스(약 50m)에 남아있는 등유를 다시 등유통에 넣는 방법으로 플러싱 작업을 했을 텐데, 당일에는 배달 때문에 걸려온 전화를 받다가, 건설장비 작업이 끝났으니 어서 경유를 주유해달라는 지시를 받고, 급하게 주유를 하다 보니 미처 플러싱 작업을 하지 못하여 경유를 3대 중 처음 주유한 장비에만 등유 약 40리터(호스 약50m에 남아있던 등유량)를 주유하여 혼유한 질실수를 저지른 것 같다고 한다(2, 3번째 경유를 주유한 장비는 정상임). 한국석유관리원에서는 이 사건 직원이 중앙환경에 주유한 후 약 1시간 후인 2018. 11. 26. 14시경 중앙환경에 보유중인 3대의 건설장비에서 시료를 채취하여 품질검사를 하였는데, 그 중에서 1대에서만(이 사건 직원이 플러싱 작업을 하지 않고 최초로 주유한 건설장비)에서 전체 유류 약 300리터 중에서 경유 약 85% 및 등유 약 15%(약 45리터)의 비율로 혼합된 것으로 보인다고 확인되었다. 라) ○○시장의 처분 및 송달 피청구인은 위의 기재 처분 사유를 근거로 하여 2019. 5. 8. 청구인에 대하여 과징금 5,000만원의 처분을 하였다. 청구인은 2019. 5. 13. 위 명령서를 송달받았다. 그래서 행정심판의 적법한 청구기간 내에 있다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 처분 사유의 부존재 (1) 관계 법리의 해석 (가) 석유 및 석유대체연료사업법 규정 석유사업법 제2조제10호에서는 ‘석유제품에 다른 석유제품을 혼합하는 방법으로 제조된 것으로서 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것’을 가짜석유제품이라고 규정하고 있고, 제29조제l항제1호는 ‘누구든지 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제13조제4항제8호, 제1항제12호에서 ‘시장 등은 석유판매업자가 제29조제l항제l호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우에는 석유판매업 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. (나) 가짜석유제품 제조에 필요한 목적성과 인식 가짜석유제품은 “차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것” 으로 규정하여 위반자의 목적성을 구성요건으로 정하고 있으며 위와 같이 정한 경우에는 위반자에게 초과주관적 불법요소로서 가짜석유제품을 연료로 사용하게 할 목적이 요구된다고 할 것이다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 대법원 1980. 5. 20. 선고 80도306 판결 등 참조). 또한 대법원은 유사석유제품의 판매에 있어서 행위자에게 유사석유제품인 점에 대한 인식이 있음을 요한다고 판시한 바 있다(대법원 1989. 7. 25., 선고, 88누461, 판결 참조) (다) 가짜석유제품의 판단 기준 대법원은 석유사업법 제29조의 입법 취지는 품질이 낮은 유사석유제품이 자동차 등의 연료로 유통되는 것을 방지하여 석유제품의 유통질서를 확보함으로써 궁극적으로는 소비자를 보호하고, 품질이 낮은 유사석유제품에서 인체와 환경에 유해한 배기가스가 배출되는 것을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것이라 할 것이다. 따라서 어떠한 행위가 법 제29조에서 금지하고 있는 유사석유제품의 제조나 판매에 해당하는지 여부는 위와 같은 법 제29조의 입법 취지를 비롯하여 그 제품의 제조 또는 판매 방식, 제조 또는 판매 당시의 제품의 완성상태, 제조 또는 판매의 목적 및 경위, 제조 또는 판매 이후의 사용실태 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다고 보고 있다(대법원 2008. 7. 24., 선고, 2008도3424, 판결 참조). (라) 소결 이와 같이 석유 및 석유대체 연료사업법의 가짜석유제품에 대한 법규정, 입법 취지 및 관련 대법원의 판결을 고려해 보면, 가짜석유제품이란 입법 취지를 비롯하여 그 제품의 제조 또는 판매 방식, 제조 또는 판매 당시의 제품의 완성상태, 제조 또는 판매의 목적 및 경위, 제조 또는 판매 이후의 사용실태 등 여러 사정을 종합적으로 고려할 때, 석유제품의 유통질서를 해치고 국민의 건강과 환경을 해치는 것으로서 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말한다고 할 것이다. (2) 청구인이 판매한 석유제품을 가짜석유 제품이라고 말할 수 없다. (가) 실수로 호스에 남아있던 등유를 주입하였는데 그것이 나중에 주입한 경유와 섞였다고 해도 그것을 가짜석유제품이라고 말할 수 없다. 앞서 본 바와 같이 가짜석유제품은 “차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것”을 말한다. “목적”이라는 것은 초과주관적 불법요소로서 미필적이나마 인식을 하고 있어야 인정될 수 있다(대법원 1980. 5. 20. 선고 80도306 판결 등 참조). 이 사건과 관련하여 보면, 이 사건 직원은 등유를 먼저 난방용 연료통에 주입하고 대기하고 있다가 건설기계장비에 경유를 주입하였는데, 그 과정에서 플러싱 작업을 실수로 빼먹고 하지 못하여 호스에 남아있던 등유를 건설기계장비에 먼저 주입하게 되어 그 이후에 주입한 경유와 먼저 주입한 등유가 섞이게 되는 “혼유”사고가 일으킨 것으로 볼 수 있다. 이 사건 직원은 이 사건 홈로리 차량의 주유기 호스에 남아있던 등유를 주입하고 이어서 경유를 주입할 당시에는 앞서 들어가는 유류가 등유였다는 사실조차 인식하지 못하고 있었다. 다시 말하면 이 사건 직원은 등유를 자동차용 연료로 사용하게 한다는 인식조차 없었다고 말할 수 있다. 물론 이 사건 직원은 처음에 호스에 남아있던 유류인 등유를 주입하였다는 사실을 인지하고 있지 못하였으므로 그 후 주입한 경유와 섞어서 가짜석유제품을 제조한다는 인식조차도 없었다. 이 사건 직원이 당일 주유한 다른 소형 건설장비 및 그 이전에 청구인이 주유한 다른 대형 건설장비의 품질 검사 결과도 아무런 이상이 발견되지 않았다. 물론 한국석유관리원에서 청구인의 저장탱크에서 채취한 경유 및 등유 시료에서도 아무런 이상이 발견되지 않았다. 검찰 수사를 통해서도 이런 점이 밝혀져 피의자가 사전에 판매를 목적으로 등유와 경유를 미리 혼합제조해 놓은 것은 아닌 것으로 보인다고 하면서 이 사건 청구인의 대표자에 대하여 혐의없음 처분을 하였다. 따라서 이 사건 직원은 가짜석유제품을 제조한다는 인식조차 없었다고 말할 수 있으며, 그렇다면 가짜석유제품을 자동차용 연료로 사용하게 하려는 목적도 가지고 있었다고 말할 수 없다. 만일 이 사건 직원이 가짜석유제품을 판매하여 자동차용 연료로 사용하게 하려하였다면 이 사건 직원이 주입한 다른 건설기계장비에서도 가짜석유제품이 발견되었어야 할 것인데, 다른 건설기계장비에서는 모두 품질에 적합한 경유제품이 발견되었을 뿐이다. 그렇다면 비록 이 사건 직원이 주유한 이 사건 건설장비에서 등유와 경유가 혼합된 제품이 검출되었다고 하더라도 그 제품을 가짜석유제품이라고 말할 수 없다고 할 것이다. (나) 이 사건 직원의 행위는 등유를 자동차용 연료로 주입한 것으로 볼 수 있을지 모르지만 이 또한 고의가 없으므로 행정처분을 할 수는 없다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 직원은 등유를 경유와 혼합하여 가짜석유제품을 제조하여 판매하려고 한 것이 아니라 실수로 호스에 남아있던 등유를 건설기계장비에 주유하게 된 것이고 그 결과로서 나중에 주입한 경유와 섞여 “혼유”사고가 일어난 것이므로 이 사건 직원의 행위는 행위 자체만으로 보면 등유를 자동차용 연료로 판매한 것으로 볼 수 있다. 이 사건 직원은 실수로 호스에 남아있던 등유를 주입하게 된 것에 불과하여 이 사건 등유를 주입할 당시에 등유를 자동차용 연료로 판매한다는 인식조차 없었다. 따라서 이 사건 직원이 실수로 등유를 주입했다고 하더라도 이를 이유로 행정처분을 할 수는 없다. 왜냐하면 등유를 자동차용 연료로 판매했다는 이유로 행정처분을 하기 위해서는 고의가 있어야 하는데, 이 사건 직원에게는 이와 같은 고의도 없기 때문이다. (3) 이 사건 직원 또는 청구인에게는 가짜석유제품을 제조한다는 인식 및 고의가 없었다. (가) 이 사건 직원에게는 가짜석유제품을 판매할 동기가 없다. 이 사건 직원은 청구인의 대표인 서○○의 자녀인 자로서 청구인에게 있어서 거래처의 믿음과 신뢰가 무엇보다 중요한 자산임을 잘 알고 있는 자이다. 청구인의 대표자는 거래처의 신뢰를 배신하는 일이 없도록 이 사건 직원에게 항상 주의하여 업무를 할 것을 지시하여 왔다. 이 사건 직원은 부친인 대표자와 함께 누구보다도 이 사건 주유소의 유류 품질관리를 위하여 힘써 왔다. (나) 청구인은 가짜석유제품을 판매할 동기가 없다. 청구인이 만일 가짜석유제품을 판매하는 경우에 얻는 경제적 이득은 극히 미미하나 적발 시 잃을 것이 너무 많아서 그와 같은 행동을 할 동기를 찾기 어렵다. 이 사건 당시 이 사건 주유소의 1리터당 판매가를 보면, 등유와 경유(배달가격 기준)는 각각 1,020원과 1,399원으로 379원의 단가 차이를 보이고 있었다. 그래서 이 사건 직원이 주유기 호스에 남아있던 등유 40리터를 경유로 속여서 판매할 경우 생기는 잠정적 부당이득은 15,160원[(1,399원-1,020원)×40리터]에 지나지 않았다. 이러한 이익규모는 이 사건 처분과 같이 심대한 제재를 받을 위험을 무릅쓰고 저지르기에는 지나치게 작다고 보인다. 이 사건 주유소는 비교적 소규모의 주유소로서, 통행하는 차량에 대한 유류판매보다는 인근 고정 거래처에의 매출이 큰 비중을 차지하고 있다. 장기간 판매가 지속적으로 이루어지는 이러한 형태의 거래 특성상 수요자들과 면식 정도가 높을 수밖에 없어서 가짜석유제품을 판매하는 경우 즉각적인 평판의 저하와 주유소 경영위기에 직면할 위험이 크다. 경유에 등유를 혼합할 경우 폭발점 자체는 오히려 낮아지기 때문에 엔진이 구동은 되지만 출력 자체는 낮게 형성되고 특히나 경유에 비하여 휘발성이 강하고 점성이 낮은 등유의 특성으로 인하여 혼합된 연료 자체의 윤활성이 감소하기 때문에 엔진소음이 급격히 중가하면서 덜덜거리는 증상을 보이는 까닭에, 구매자가 경험적으로 의심을 하게 되는 경우가 많고, 기계고장을 야기할 수 있다. 따라서 구매자와 판매자가 공모하지 않는 한 등유를 경유로 판매하는 것은 생각하기 어려운 방법이다. 이 사건에서 청구인이 유류를 공급한 중앙환경은 이 사건 주유소의 고정 거래처로서 만일 가짜석유제품으로 인하여 기계가 고장이 나면 이 사건 주유소의 잘못임을 쉽게 알 수가 있다. 이 사건 중앙환경에서 사용하는 건설장비는 고가의 특수차량으로서 당사자가 가짜석유제품을 판매하여 고장을 일으키면 당사자가 그 손해를 전부 배상해야 한다. 검찰에서도 이와 같이 청구인에게 고의가 없다는 점을 인정하여 청구인의 대표자인 서○○에 대하여 사전에 판매를 목적으로 등유와 경유를 미리 혼합제조해 놓은 것은 아닌 것으로 보인다고 하면서 혐의없음의 처분을 하였다 이상에서 본 바와 같이 청구인이 등유를 자동차용 경유로 판매하여 얻을 수 있는 잠재적 이익은 15,160원에 불과할 정도로 매우 작은 반면, 청구인의 대표자는 약 24년간 주유소를 운영하면서 석유사업법 위반 행위를 한 사실이 없는 점, 이 사건 주유소의 매출은 주변 중소기업 등 거래처를 통하여 발생하므로 이 사건 주유소에 있어 고객의 신뢰는 가장 중요한 자산인 점, 영업정지 사실 등이 공표되면 당사자는 수십년간 쌓은 거래처의 신망을 완전히 잃게 될 것이므로 영업을 할 수 있다고 하더라도 매출이 급락할 것임은 충분히 예상할 수 있는 점, 만일 가짜석유 제품을 판매하는 경우에 영업정지 3개월 또는 과징금 l억원에 처해질 것이므로 당사자에게 심대한 불이익을 발생시키는 점, 가짜석유 제품을 판매하는 경우 적발이 용이하다는 점, 그 외에 자동차에 고장이 발생할 가능성이 크고 이를 당사자가 모두 배상해야 하는 점, 특히 이 사건 거래처인 중앙환경의 경우 이 사건 주유소만을 이용하므로 당사자가 책임을 지게 될 것임은 명확하다는 점 등을 고려하면, 당사자가 등유를 자동차용 연료로 판매하거나 가짜석유제품을 판매할 동기가 없다고 할 것이다. (다) 이 사건 직원에게 고의가 있었다면 중앙환경에서 동시에 주유한 3대의 건설장비 중 다른 2대의 건설기계장비에서도 등유가 발견되었어야 한다. 청구인이 경제적 이득을 얻을 목적으로 가짜 석유제품을 만들어서 판매를 하려고 하였다면 이 사건 직원이 경유를 주입한 중앙환경의 다른 건설기계장비나 청구인이 보관중인 주유소 저장탱크의 경유에서도 가짜 석유제품이 발견되었을 것이다. 그러나 이 사건 직원이 실수로 호스의 등유를 주입한 첫 번째 건설기계장비 한 대를 제외하고는 나머지 장비 2대에서는 품질에 아무 이상이 없었다. (라) 소결 이와 같이, 청구인이 주변 주유소에 비해 높은 가격으로 경유를 판매하고 있었던 점, 이 사건 혼유 사고로 인하여 청구인이 얻었을 이익 규모가 매우 작다는 점, 청구인이 가짜 석유를 판매하여 적발되는 경우 영업에 심대한 지장을 받을 것이라는 점, 청구인이 24년 동안 한 번도 가짜석유제품을 제조한 전력 등이 존재하는 않는 점 등을 고려해 볼 때, 청구인이 고의로 가짜석유제품을 제조할 이유가 없어 보인다고 할 것이다. (4) 소결 따라서 이 사건 처분은 청구인의 직원의 실수에 불과한 혼유사고에 대하여 석유사업법 제29조를 적용한 것으로서 위법하므로 모두 취소되어야 할 것이다. 나) 재량의 일탈·남용 (1) 청구인의 위반정도가 경미하다. 가사, 위와 견해를 달리하여 청구인이 석유사업법 소정의 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 것으로 보는 경우라도 이 사건 경유 300리터에 혼합된 등유는 약 15%에 불과하여 그 위반정도가 경미하고, 그로 인하여 얻는 청구인의 이익도 15,160원에 불과하여 극히 경미하다. (2) 이 사건 제재로 인하여 청구인이 받을 타격이 너무 크다. 청구인은 이 사건 제제로 과징금 5,000만원의 처분을 받았다. 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 극심한 재산적 타격을 입을 것임은 물론이고, 이 사건 주유소를 경영하면서 쌓아온 신뢰와 명성도 모두 잃게 될 것이다. 그리고 청구인은 이 사건 수협중앙회로부터 2,145,000,000원을 대출받고 매달 원금 15,000,000원 및 대출이자 약 5,000,000원을 변제하고 있어 경제적으로 상당히 어려운 사정에 있다. (3) 공익적 이익도 크지 않다. 한편 청구인이 이 사건 결과에 이르게 된 경위를 고려해 볼 때, 청구인에게는 이 사건 혼유사고를 겪은 것만으로도 심대한 충격이 있을 것임은 어렵지 않게 추측할 수 있을 것이며, 청구인은 앞으로 만전을 기하여 혼유사고가 발생하지 않도록 주유소 영업을 관리할 것을 다짐하고 있다. 주유소에서 혼유사고는 실수로 일어날 수도 있다. 그럼에도 불구하고 만일 이를 고의로 가짜석유를 제조하는 것과 같은 행위와 동일하게 계속 처벌할 경우 주유소 사업자를 올바로 계도해 나가는 것에도 어려움이 있게 될 것이며, 오히려 자포자기하는 주유소 사업자들이 속출하지 않을까 우려가 된다. (4) 평등원칙에도 위반된다. 합리적 이유 없이 동일한 사항을 다르게 취급하는 것은 자의적인 것으로서 평등원칙에 위반된다. 이 사건과 유사하게 직원 등의 실수로 혼유사고가 발생한 사안에서 관할 행정심판원이 과징금을 1,000만원 이하로 변경하거나 법원이 처분을 취소한 사례가 충분히 있다. 이 사건 혼유사고와 유사한 사건으로서 주유소의 대표자가 이동판매차량을 이용하여 경유를 배달하다가 실수로 등유를 일부주입하는 혼유사고로서 행정청이 과징금 5천만원을 처분한 사안에서 울산행정심판위원회는 재량일탈을 이유로 과징금을 1천만원으로 변경하는 재결을 하였다. □□남도 행정심판위원회는 주유소 직원이 등유를 경유로 착각하여 실수로 덤프트럭에 38리터 주입한 사안에 관하여 최초에 행정청이 처분한 5천만원의 과징금 처분을 500만원으로 변경하였다(□□행정심판위원회 2015-XXX 재결문 참조). ◇◇지방법원은 2014구합XXXXXX 과징금부과처분취소 사건은 주유소 판매업자의 배우자가 실수로 탱크로리에 등유를 일부 주유하여 가짜석유제품이 제조된 사건에 관하여 행정청이 5,000만원의 과징금을 부과한 사건에 관하여 실수로 빚어진 사고임을 인정하여 위 과징금 처분을 취소하였다(◇◇지방법원 2014구합XXXXXX 판결문 참조). 위에서 본 바와 같이 행정심판위원회 또는 법원은 실수로 빚어진 혼유사고에 관하여 과징금 처분을 취소하거나 1,000만원 이하로 감경하는 재결 또는 판결을 한 사례들이 있다. 이 사건 직원이 이 사건 홈로리 차량을 가지고 주유하던 중 실수로 호스에 남아있던 등유를 먼저 주입하고 나중에 경유를 주입하여 혼유가 발생된 것은 “실수” 에 불과하다는 점을 고려할 때, 앞에서 본 사건들과의 형평을 고려하면 5,000만원의 과징금 처분은 평등원칙을 위반한 것으로서 지나치게 과하다고 할 것이다. 이와 같은 점을 고려해 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 청구인에게 과중하여 피청구인에게 부여된 재량권의 범위를 일탈·남용한 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않고, 처분의 내용이 과도하여 피청구인의 재량을 남용하였으므로 취소되어야 하다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 1998. 4. 1.부터 ○○시 ○○로○○○(○○동)에서 이 사건 주유소를 운영하고 있는 법인이고, 피청구인은 2019. 5. 8. 청구인에 대하여 가짜석유제품 제조 등의 금지 위반으로 과징금 5천만원 처분을 한 처분청이다. 나) 이 사건 직원은 2018. 11. 26. 13시경 이동판매차량(경기○○도○○○○)을 이용하여 중앙환경에 등유를 공급한 후 굴삭기 2대(경기■■로■■■■, 경기▲▲로▲▲▲▲)에 경유를 공급하였다. 한국석유관리원 수도권남부본부는 2018. 11. 26. 15시경 불시점검 중 청구인으로부터 경유를 공급받은 중앙환경 굴삭기 2대에 대해 석유시료를 채취, 검사한 결과 1대의 굴삭기 차량(경기■■로■■■■)에서 자동차용 경유에 등유가 15% 혼합된 가짜석유제품이 공급된 사실이 확인되었다. 다) 피청구인은 2018. 12. 5. 한국석유관리원 수도권남부본부로부터 석유사업법 위반사실에 대한 통보를 받았고, 피청구인은 청구인에게 「행정절차법」 제21조의 규정에 따라 2019. 3. 7.까지 석유사업법 위반사항에 대한 의견을 제출하도록 행정처분 전 사전통지를 하였다. 라) 이에 대하여 청구인은 피청구인에게 직원이 이동판매차량으로 2종(경유, 등유)의 유류를 배달 가서 주입하는 과정에 주유기 호스에 남아있는 유종을 빼내는 플러싱 작업을 하지 않은 실수를 하였다고 의견서를 제출하였다. 마) 이에 청구인은 한국석유관리원 수도권남부본부의 점검결과 및 피청구인이 제출한 의견서 내용에 따라 피청구인이 석유사업법 제29조제1항제1호를 위반하였음이 명백히 확인되므로 행정처분 전 청문절차를 거쳐 석유사업법 제13조제4항제8호 및 같은 법 시행규칙 [별표1] 2.개별기준 라.12)나)(2)에 따라 청구인에게 사업정지 3개월의 행정처분을 하여야 하나, 같은 법 제14조, 같은 법 시행규칙 [별표 1] 1.라.를 고려하여 사업정지 3개월의 행정처분을 1/2감경하고, 사업정지에 갈음하는 과징금 처분을 하여 2019. 5. 8. 청구인에게 과징금 5천만원의 행정처분을 하였다. 바) 이에 대하여 청구인은 2019. 5. 27. 과징금(5천만원)을 납부한 후 동 처분을 불복하고 2019. 7. 26. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구한 것이다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 관련법령에 따른 적법한 처분 한국석유관리원의 석유제품품질검사 결과, 청구인이 중앙환경 굴삭기 차량(경기■■로■■■■)에 주입한 경우는 자동차용경유에 다른 석유제품(등유 등)이 약 15% 혼합된 제품으로 석유사업법 제2조제10호에서 규정한 가짜석유제품에 해당하다. 석유관리법 제13조 및 시행규칙 [별표 1] 2.개별기준 라.12)나)(2)에 따르면 석유사업법 가짜석유제품 제조 등의 금지의 위반하여 석유제품을 공급할 경우 사업정지 3개월의 행정처분을 하게끔 규정되어 있으며, 같은 법 제14조 따르면 영업정지에 갈음하는 과징금 처분을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 피청구인의 청구인에 대한 과징금 처분은 적법 타당하다 할 것이다. 나) 재량권의 일탈·남용 존재하지 않음. 피청구인은 이 사건 관련 법령에 의거하여 사전통지 시 이 사건 처분의 원인행위가 인정될 경우, 영업정지 3개월 또는 과징금 1억원 처분이 있을 것이라는 점을 신청인에게 통지하였으며 청문 등 의견청취 과정에서 이루어진 직원의 실수로 인한 것이므로 선처를 구한다는 취지의 신청인의 의견을 반영하여, 사업정지 3개월의 행정처분 1/2감경하고, 사업정지 대신 이에 갈음하는 과징금 5천만원의 행정처분을 하였는데 이러한 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용이 존재하지 않는다. 4) 결론 이 사건 직원은 이동판매차량으로 2종(경유, 등유)의 유류를 배달 가서 주입하는 과정에 등유를 주유 후 주유기 호스에 남아있는 등유를 플러싱 작업(배관세척)을 하지 않고 경유를 주유하였다. 청구인이 공급한 석유가 한국석유관리원의 품질검사결과 가짜석유제품으로 판정, 석유사업법 제29조제1항 위반에 해당한다는 점이 인정되어 행정절차법 및 관련 법, 청구인 의견 등을 검토하여 적법한 절차를 거쳐 피청구인이 행정처분을 1/2감경하여 과징금 5천만원의 처분을 하였고, 이미 청구인은 과징금을 납부하였다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 적법하고 타당한 처분인바, 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없어 기각되어야 마땅할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. “가짜석유제품”이란 조연제(助燃劑), 첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다), 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량ㆍ기계(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것만을 말한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것(제11호의 석유대체연료는 제외한다)을 말한다. 가. 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합하는 방법 나. 석유제품에 석유화학제품(석유로부터 물리ㆍ화학적 공정을 거쳐 제조되는 제품 중 석유제품을 제외한 유기화학제품으로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 말한다. 이하 같다)을 혼합하는 방법 다. 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 방법 라. 석유제품이나 석유화학제품에 탄소와 수소가 들어 있는 물질을 혼합하는 방법 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010. 6. 8., 2011. 7. 25., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 12. 12.> 12. 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매한 경우 ④ 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호부터 제6호까지 및 제9호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010. 6. 8., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 4. 18., 2017. 12. 12.> 8. 제1항제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우 ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.> 제14조(과징금) ① 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 영업시설 개조나 착색제(着色劑)ㆍ식별제(識別劑) 제거 등을 통하여 가짜석유제품을 제조ㆍ판매한 경우 등 산업통상자원부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 11. 14., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 4. 18.> 3. 석유판매업자가 제13조제4항제2호ㆍ제3호 또는 제8호에 해당하는 경우 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 가짜석유제품 제조 등의 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2011. 7. 25., 2012. 1. 26.> 1. 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위 【석유 및 석유대체연료사업법 시행규칙】 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제5항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028453"></img> 제17조(석유정제업자 등에 대한 과징금의 부과기준 및 산정기준) ① 법 제14조에 따라 부과하는 과징금의 부과기준 및 산정기준은 별표 2와 같다. ② 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업 규모, 위반 정도 및 위반횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 과징금을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 법 제14조제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하는 금액을 초과할 수 없다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제14조제1항 단서에 따라 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사업정지처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 없다. <신설 2012. 5. 14., 2013. 3. 23., 2015. 7. 29., 2017. 10. 19.> 1. 법 제29조제1항제1호를 위반하여 착색제(着色劑)를 제거ㆍ첨가하거나 식별제(識別劑)를 제거할 수 있는 시설ㆍ장치 등을 설치ㆍ개조하여 가짜석유제품을 제조ㆍ판매한 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028455"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업자등록증, 등기사항전부증명서, 시료채취 확인서, 석유제품 품질 및 석유유통검사 결과 알림, 사전 통지, 의견제출서, 피의사건 처분결과 통지서, 이 사건 처분서, 청문조서, 청문주재자 의견서, 수납내역서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로 ○○○(○○동)에서 ㈜◎◎주유소를 운영하는 법인이다. 나) 한국석유관리원 수도권남부본부가 중앙환경 대표 서○○에게 징구한 확인서 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028461"></img> 다) 한국석유관리원 수도권남부본부는 2018. 11. 26.과 27. 석유 제품 품질 및 유통 검사를 실시하여 2018. 12. 5. 피청구인에게 다음과 같이 검사 결과를 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028463"></img> 라) 피청구인은 2019. 2. 8. 이 사건에 대하여 ○○경찰서에 고발하였다. 마) 피청구인은 2019. 2. 20. 행정처분 사전 통지하였고, 청구인은 2019. 3. 8. 이 사건 심판청구와 같은 취지로 이 사건 처분의 취소 또는 처분의 1/2 감경하는 내용으로 의견을 제출하였다. 바) 2019. 4. 16. 청문이 실시되었고, 청구인은 다음과 같이 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028459"></img> 사) 한편, △△지방검찰청 안산지청은 2019. 5. 1. 이 사건에 대하여 청구인에게 다음과 같이 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028457"></img> 아) 피청구인은 2019. 5. 8. 청구인에게 석유사업법 제29조제1항제1호 위반을 이유로 사전 통지한 처분에서 1/2 감경하여 과징금으로 갈음하여 5천만원을 부과 처분(납부기한: 2019. 5. 28.)하였다. 자) 한편, 청구인은 2019. 5. 27. 이 사건 과징금을 납부하였다. 2) 석유사업법 제29조제1항에 따르면 누구든지 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위를 하여서는 아니 되고, 이를 위반한 경우 같은 법 제13조제4항 및 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 1]에 따라 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있으며, 1회 위반 시 사업정지 3개월, 이를 같은 법 제14조 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 2]에 따라 과징금으로 변경하면 1억원에 해당한다. 또한, 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 1] 일반기준에 따르면 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 3) 청구인은 청구인이 판매한 경유에 등유가 일부 섞여 있었다는 점은 인정하나 이를 두고 가짜 석유라고 할 수 없고 등유가 섞이게 된 것은 직원의 실수였을 뿐 고의에 의한 것이 아니므로 피청구인이 한 과징금 5천만원의 부과 처분은 과중하거나 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 첫째, 등유와 경유의 혼합유가 가짜 석유인지를 살펴보면, 석유사업법 제2조제10호는 “가짜석유제품이란 조연제(助燃劑), 첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다), 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량ㆍ기계(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것만을 말한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것(제11호의 석유대체연료는 제외한다)을 말한다.”라고 하고 있고 같은 호 가목은 “석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합하는 방법”에 의해 제조한 것을 가짜 석유의 하나로 예시하고 있다. 청구인이 판매한 경유와 등유의 혼합유는 제2조제10호의 가목에 해당하며 판매차량에 혼합유를 주입하였다면 연료로 사용하게 할 목적이 있다고 보아야 한다. 따라서 가짜 석유가 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다. 둘째, 청구인은 직원의 단순 실수였을 뿐 고의가 아니었으므로 이 사건 처분은 위법하다고 하고 있으나 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012.06.28. 선고 2010두24371 판결 참조). 위반행위를 한 직원은 청구인의 피용자로서 청구인의 지시에 복종하는 자이며 청구인의 책임 영역 내에 있다고 할 것인바, 청구인에게 고의가 없다고 하더라도 과실이 있다고 보이며, 기타 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하지 아니한다. 셋째, 청구인은 직원의 단순 실수였을 뿐 고의가 아니었으므로 이 사건 처분은 과중하다고 하고 있으나 청구인의 사정을 들어 피청구인이 처분을 1/2 감경하였으므로 이 사건 처분이 과중하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.