석유사업법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 8. 6.부터 ○○시 ○○면 ○○리 5○○번지 8호에서 ‘○○주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)라는 상호로 석유판매업을 등록하여 영위하는 자이다. 한국석유관리원북부본부는 2018. 8. 14. 청구인의 이동판매차량(XX부XXXX)에 대해 석유제품 품질검사를 실시한 결과 자동차용경유에 다른 석유제품(등유 등)이 약 70% 및 75% 혼합된 가짜석유제품을 주유·판매한 사실을 적발하여 2018. 8. 23. 피청구인에게 이를 통보하였다. 위 위반사실을 통보받은 피청구인은 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2018. 10. 1. 청구인에게 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 제29조제1항제1호 위반을 이유로 같은 법 제14조제1항제3호 규정에 따라 과징금 50,000,000원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 운영하는 이 사건 주유소의 이동판매차량(XX부XXXX호)의 유류탱크내 경유에 등유성분이 70%와 75%가 혼합되어 있는 가짜석유제품이라 하여 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 2) 이동판매차량의 유류탱크에는 3개의 격실과 각 격실에 유류를 공급받을 수 있는 덮개가 상부에 있으며, 각 격실간 격벽을 개방하고 차단하는 조절밸브가 있다. 경유보다는 등유의 배달량이 많기 때문에 1번 격실에는 경유, 2, 3번 격실에는 등유를 적재하여 운용하고 있으며, 배달할 때에는 주문량보다는 여유 있게 적재하기 때문에 2018. 8. 10. 등유배달을 마친 상태였기에 경유보다는 등유의 잔유량이 많은 것이다. 시료채취 당시 탱크내에는 200리터 정도의 등ㆍ경유가 잔유되어 있었다. 작업자는 작업을 마치면 탱크상부의 덮개를 닫아야 함에도 이를 확인하지 못하고 하차함으로서 덮개가 열려있는 상태에서 시료채취 전 일(2018. 8. 13.)에 소나기가 내려 빗물이 1번 경유탱크로 유입된 것이며 비가 그친 후 빗물이 유입된 것을 확인하고 1번 격실내 빗물과 섞인 경유를 제거하기 위해 1번 밸브만 열고 배출하여야 하는데 작업자가 지시를 잘못 듣고 2, 3번 밸브를 같이 열어 등ㆍ경유가 혼유된 것으로 등유 성분이 70%와 75%로 높게 검출된 것이다. 당시 격실밸브를 연 것을 확인하고 즉시 탱크내 잔유를 배출시키는 작업을 하여야 함에도 이를 담을 용기도 준비되어 있지 않았고 8월에는 배달주문이 자주 없어 이동판매차량을 운행할 일이 없기 때문에 다음날 용기를 준비한 후 배출시킬 생각에 그 상태 그대로 보관하고 있던 중에 석유관리원 직원이 시료를 채취한 것이다. 3) 석유사업법 제2조 제10호에 의하면 “가짜석유제품이란 석유제품에 다른 석유제품을 혼합하는 방법 등으로 제조된 것으로서 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량ㆍ기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것”으로 규정하고 있으며, 대법원 판례(2000도6088)에서도 가짜석유제조 등의 금지 위반으로 처분하기 위해서는 자동차 등의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적이 있는 경우에만 적용되어야 할 것이다. 이 사건의 경우 등ㆍ경유가 혼유되어 있기는 하나 빗물과 섞여 있어 디젤엔진의 경우 시동이 걸리지 않기 때문에 차량ㆍ기계의 연료로 사용 또는 판매할 수 있는 제품이 아니므로 가짜석유를 제조한 행위로 볼 수 없으며 굳이 위반사항에 따른 규정을 적용한다면 수분함량이 기준치 이상으로 품질기준에 맞지 않은 석유제품의 판매금지 등을 위반한 경우로 보아야 할 것이다. 4) 시료채취 당시 석유관리원 직원에게 빗물이 유입된 것과 이를 제거하기 위한 과정에서 격실의 밸브를 잘못 열어 등ㆍ경유가 혼유되었다는 것을 설명하였고, 석유관리원 직원도 탱크에 들어있는 석유류를 빼내어 상당량의 빗물이 들어있어 제품이 사용할 수 없다는 것과 각 격실의 밸브가 열려있는 것을 확인하여 가짜석유제조가 아닌 것을 충분히 알 수 있었음에도 굳이 시료를 채취하여 위반을 적시하고자 함에 이에 항의하자 경찰관 입회하에 시료를 채취한 것으로 석유관리원의 이러한 단속행태는 단속시 정황등을 고려하지 않은 과잉단속으로 이 처분은 부당하다. 5) 등유가 75%나 혼유된 가짜석유제품을 경유로 속여 판매하였다면 이미 공급처에서 건설기계 등에 하자가 발생하였을 것이다. 청구인이 가짜석유를 제조하여 판매한 것이 아닌 이동판매차량의 관리를 소홀히 하여 혼유된 것에 불과하다. 6) 청구인은 2010년 개업이후 현재까지 8년간 동종의 위반전력 없이 관련규정을 준수하며 운영하여 왔으며, 그 동안의 점검에서도 단 한 차례 지적받은 바 없다. 청구인에게 이 사건 주유소는 유일한 생계수단으로 과징금 5천만원은 청구인이 감당하기에는 너무나 과도한 처분이다. 현재의 매출상황으로는 사업정지를 하여야 하나 임대매장으로 사업정지를 할 경우 손해배상은 물론 계약해지 등의 더 큰 불이익이 발생하여 과징금으로 선택할 수밖에 없었다. 【보충서면】 7) 적발당시 제품은 상당량의 수분과 등유가 75%나 혼유되어 있어 정상적인 경유제품으로는 판매할 수 있는 것이 아니므로 차량ㆍ기계의 연료로 판매할 목적으로 제조한 것이라고 추정하는 것은 합리적이지 않다. 또한 적발당시 1, 2, 3번 격실의 중간밸브는 모두 개방된 상태였다는 것은 석유관리원도 확인한 것으로 피청구인의 주장과 같이 청구인이 등유를 혼유하여 적재하고 있었다면 1, 2, 3번 칸 모두는 혼합률이 동일하게 검출되어야 할 것이다. 그러나 품질검사 결과 격실 간 혼유량은 상이하다. 수분은 석유류보다 비중이 높아 탱크하부에는 수분이 있고 상부에는 석유류가 있기 때문에 시료채취 당시 상부에서 채취하였다면 분석결과 수분이 검출되지 않을 수 있으며 성분분석자료의 분석항목란에는 수분에 대한 검사항목이 없다. 나. 피청구인 주장 1) 석유판매업자의 점유·관리하에 있던 유류는 일단 판매를 위하여 점유·관리하고 있는 것으로써 석유판매업자인 청구인이 점유·관리하고 있는 이동판매차량에서 가짜석유제품이 검출된 사실은 청구인이 가짜석유제품을 소비자에게 판매하여 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조한 것으로 추정될 수 있다(대법원 1991. 8. 13. 선고 91누3710 판결 참조). 또한, 청구인은 빗물이 유입된 경유를 제거하기 위한 과정에서 직원의 과실로 인해 혼유가 발생한 것이라고 주장하고 있으나 석유관리원의 석유제품 품질검사 결과 통보에 따르면 청구인의 이동판매차량에서 채취한 시료번호 10, 11, 12호에서 통상 물이 섞였을 경우 검출되는 물과 침전물 성분이 전혀 검출되지 않았으므로 청구인이 상기 사유로 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적이 없었다고 인정하기에 어려울 것이다. 2) 석유관리원은 청구인이 이동판매차량에 적재되어 있던 유류가 가짜석유제품임을 인식하지 못한 특별한 사정이 없는 한 법 제25조의2제2항제1호에 의거 석유 및 석유대체연료의 품질검사를 위해 시료채취를 하여야 할 것이다. 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으며(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 청구인의 주장과 같이 가짜석유제품을 제조하게 된 것이 단순히 실수에 의한 것이라고 하더라도 청구인은 석유판매업자로서 부주의 등으로 말미암아 가짜석유제품을 제조하는 일이 없도록 각별한 주의를 기울였어야 하므로 이 처분은 적법하다 할 것이다. 3) 석유사업법은 석유 수급과 가격 안정을 도모하고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하고 있고, 그 일환으로 가짜석유제품을 판매하거나 법 또는 그 시행령이 정한 영업범위나 영업방법을 위반하여 건전한 유통질서를 해치는 행위 등을 금지하고 있으며, 특히 가짜석유제품의 제조·저장·보관 등은 석유제품의 유통질서를 어지럽히고 불특정 다수의 국민들에게 단순히 부당한 대가의 지급을 넘어 차량의 성능이나 안전을 해치는 피해를 입게 함은 물론, 환경오염으로 인한 사회적 비용의 증가까지 유발하므로 청구인의 위반행위에는 엄격히 행정의 제재가 필요하다고 생각한다. 청구인은 법 제29조제1항제1호를 위반한 경우로 사업정지 3개월에 갈음하여 청구인의 2015. 7. 1. ~ 2018. 6. 30. 총 매출액의 1일 평균매출액을 환산하여 [45일(3개월의 1/2 감경) × (9,731,553,684원 ÷ 1,096일) × 0.18]의 계산식으로 산정한 과징금 71,921,150원의 2분의 1을 감경한 과징금 35,960,570원의 부과처분은 정당한 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료 사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. “가짜석유제품”이란 조연제(助燃劑), 첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다), 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 「자동차관리법」 제2조 제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것만을 말한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것(제11호의 석유대체연료는 제외한다)을 말한다. 가. 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합하는 방법 나. 석유제품에 석유화학제품(석유로부터 물리·화학적 공정을 거쳐 제조되는 제품 중 석유제품을 제외한 유기화학제품으로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 말한다. 이하 같다)을 혼합하는 방법 다. 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 방법 라. 석유제품이나 석유화학제품에 탄소와 수소가 들어 있는 물질을 혼합하는 방법 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. 12. 제29조 제1항 제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매한 경우 ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 산업통상자원부령으로 정한다. 제14조(과징금) ① 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 석유정제업자·석유수출입업자·국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 영업시설 개조나 착색제(着色劑)·식별제(識別劑) 제거 등을 통하여 가짜석유제품을 제조·판매한 경우 등 산업통상자원부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 석유정제업자가 제13조 제1항 제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우 3. 석유판매업자가 제13조 제4항 제2호·제3호 또는 제8호에 해당하는 경우 ④ 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 금액, 제2항과 제3항에 따른 과징금의 산출방법, 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다. 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 가짜석유제품 제조 등의 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2011. 7. 25., 2012. 1. 26.> 1. 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조 제5항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. 제17조(석유정제업자 등에 대한 과징금의 부과기준 및 산정기준) ① 법 제14조에 따라 부과하는 과징금의 부과기준 및 산정기준은 별표 2와 같다. ② 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사업 규모, 위반 정도 및 위반횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 과징금을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 법 제14조 제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하는 금액을 초과할 수 없다. [별표 1] <개정 2018. 4. 20.> 행정처분기준(제16조 및 제42조제1항 관련) 1. 일반기준 다. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 인하여 행정처분을 받은 경우에 적용하되, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최근 3년간으로 한다. 이 경우 나목을 제외한 경우의 기준 적용일은 위반행위에 대한 행정처분일과 그 처분 후의 위반행위가 다시 적발된 날을 기준으로 한다. 4) 법 제39조제1항제8호를 위반하여 등유, 부생연료유, 바이오디젤, 바이오에탄올, 용제, 윤활유, 윤활기유, 선박용 경유 및 석유중간제품을 휘발유 또는 경유를 사용하는 자동차 및 차량ㆍ기계의 연료로 판매한 경우 라. 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2) 위반의 내용, 정도가 경미하여 위반행위로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우 3) 위반행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 석유정제업, 석유수출입업, 석유판매업, 석유대체연료 제조ㆍ수출입업 또는 석유대체연료 판매업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우 2. 개별기준 라. 석유판매업자에 대한 처분기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026335"></img> [별표 2] <개정 2017. 10. 19.> 과징금의 부과기준 및 산정기준(제17조제1항 및 제42조제2항 관련) 나. 법 제14조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위별 과징금의 기준금액 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026333"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 석유판매업등록증, 석유제품품질검사결과통보서, 시료채취확인서, 이동판매차량의 탱크상부 사진 및 차량등록증, 등ㆍ경유배달내역, 빗물이 들어있는 석유류 사진, 품질검사결과서, 임대차계약서, 처분사전통지서, 의견제출서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 8. 6.부터 ○○시 ○○면 ○○리 5○○번지 8호에서 ‘○○주유소’라는 상호로 석유판매업을 등록하여 영위하는 자이다. 나) 한국석유관리원북부본부는 2018. 8. 14. 청구인의 이동판매차량(XX부XXXX)에 대해 석유제품 품질검사를 실시한 결과 자동차용경유에 다른 석유제품(등유 등)이 약 70% 및 75% 혼합된 가짜석유제품을 주유·판매한 사실을 적발하고 이를 2018. 8. 23. 피청구인에게 통보하였다. 다) 나)항 위반사실을 통보받은 피청구인은 2018. 8. 30. 청구인에게 석유사업법 제29조제1항제1호 위반을 이유로 사업정지 3개월 또는 과징금 1억원을 예정 처분으로 하는 처분사전통지를 하였고, 이에 청구인은 2018. 9. 12. 직원의 실수인 점 등을 들어 선처를 바라는 의견을 제출하였다. 라) 피청구인은 2018. 10. 1. 청구인에게 석유사업법 제29조제1항제1호 위반을 이유로 같은 법 제14조제1항제3호 규정에 따라 과징금 50,000,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 석유사업법 제2조제10호, 제13조제1항제12호, 제29조제1항제1호, 같은 법 시행규칙 제16조 [별표1]을 종합하면 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위를 하여서는 아니 되고, 이를 위반한 경우에는 사업 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있는데 1회 위반시 행정처분기준은 사업정지 3개월이지만 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 석유사업법 제14조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표2]를 종합하면 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있는데 이 사건 위반행위의 경우 과징금액은 1억원이다. 3) 살피건대, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결). 이 사건의 경우 청구인의 의도적 행위인지와 무관하게 경유에 다른 석유제품(등유)이 혼합된 상태로 이동판매차량에서 검출된 객관적 사실에 따라 이 사건 처분이 이루어진 점, 청구인 소유의 이동식판매차량과 같은 경우 혼유를 방지할 주의의무가 있음에도 불구하고 이러한 주의의무를 다하지 못하였으며 청구인이 주장하는 사정(종업원의 일시적 부주의)만으로는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점, 이러한 혼유로 인하여 자동차 등 기계류 수명 감소 및 인체와 환경에 유해한 배기가스 배출로 인한 사회적 비용 증가를 유발하는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받는 불이익 보다는 품질이 낮은 혼유 제품이 자동차 등의 연료로 유통되는 것을 방지하여 석유제품의 유통질서를 확보함으로써 궁극적으로는 소비자를 보호하고 품질이 낮은 혼유 제품에서 인체와 환경에 유해한 배기가스가 배출되는 것을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호하는 공익이 더 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당이 없다 할 것이다. 마지막으로, 청구인은 8년 이상 적발된 전력이 없는 점, 주유소가 유일한 생계수단으로 5천만 원의 과징금 처분은 과도하다는 점 등을 들어 이 사건 처분이 가혹하다는 취지로 주장하고 있으나, 청구인의 법위반행위에 따른 과징금이 1억 원임에도 청구인의 참작할 만한 사정 등을 모두 고려하여 이미 1/2 감경을 한 것이므로 피청구인의 처분은 적법하다고 할 것이고 재량의 일탈·남용의 위법은 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.