석유사업법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○○○로 ○○○에 위치한 ㈜○○○ 주유소 (이하 ‘이 사건 주유소’라고 한다)에서 석유판매업을 운영하는 자로, 한국석유관리원 석유제품 품질 및 유통검사 결과 적재용량 5킬로리터 이상의 차량을 이용하여 주유소 간 이동판매하여 석유 및 석유대체연료 사업법(이하 ‘석유사업법’이라 한다)상 영업방법 위반사실이 적발되었다는 사실이 2018. 10. 19. 피청구인에게 통보되었다. 이에 피청구인은 2018. 12. 27. 청구인에게 석유사업법 제39조 제1항 제10호 위반을 이유로 과징금 7,500,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 석유관리원이 피청구인에게 한 이 사건 주유소 위반사실 통보는 석유사업법 제39조 제1항 제10호, 같은 법 시행령 제2조 제3호, 같은 법 시행규칙 제2조의2 규정을 근거로 삼고 있는데 이는 주유소 간 이동판매시 영업방법은 적재용량 5킬로리터 이하의 차량을 이용하여야 한다는 내용이다. 그러나 석유사업법 시행규칙 제2조의2 제1항 제1호에 따르면 경유와 등유를 판매할 경우만 5킬로리터 이하의 차량으로 규정하고 있을 뿐 휘발유는 이동판매 및 배달 판매방법 제한 내용이 없으므로 휘발유를 판매한 청구인은 석유관리원이 든 근거규정에 적용대상이 아니며 유사한 조항을 적용하여 한 통보는 유추해석금지원칙을 위반한 것으로 판단된다. 따라서 당해 위반행위 통보는 법률에 근거가 없는 위법한 통보이며, 이러한 위법한 통보를 근거로 한 피청구인의 과태료 부과처분은 법적근거 없이 내려진 처분으로 위법하다. 2) 청구인은 5년 이상 이 사건 주유소를 운영하면서 한 번도 법을 위반한 사실이 없으며 품질에 문제 있는 유류도 취급한 적이 없다. 휘발유를 거래할 당시에도 거래마다 세금계산서를 발행하고 유류공급전문운송업체인‘○○물류’와 계약을 체결하여 당해 법률을 준수하고 필요한 안전장치를 충분히 갖춘 상태에서 거래를 진행하였다. 또한 소비자에게 최대한 혜택을 주기 위해 ○○지역 최저가격 수준으로 유류를 공급·판매하고 있다. 만일 이 사건 처분을 받을 경우, 소비자에게 유류를 최저가에 공급하기 위하여 청구인이 석유공사와 체결한 계약은 해지되며 이로 인해 주유소 운영이 어려운 상황에 처해 생계가 불가능해지는 치명적인 결과가 초래된다. 3) 또한 청구인은 이러한 영업방법이 법 위반이 되는 것으로 생각하지 않았으며 실제로 관련 법률 전문가에게 의뢰하였을 당시에도 법 위반이 되지 않는다는 의견을 받았다. 법 규정의 모호성으로 인하여 전문가도 해석하기 어려운 사항을 주유소를 경영하는 청구인이 알기는 더욱 어려웠다. 4) 따라서 청구인은 이 사건 관련 고의성이 없었고, 항상 법규를 준수하며 주유소를 운영하여 왔고, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받게 될 경제적 어려움을 모두 고려하였을 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 석유관리원이 위반사실 통보시 근거로 든 규정은 청구인의 위반사실에 적용되지 않는 규정으로 유추해석금지원칙을 위반한 위법한 처분이라는 청구인 주장에 대하여 석유사업법 시행령 제2조 제3호에 따르면‘주유소란 석유정제업자 등으로부터 휘발유·등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유 판매업자를 말하며, 이 경우 등유 또는 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 또는 실소비자에게 직접 판매하면서 산업통상자원부령으로 정하는 이동판매의 방법으로 판매하는 경우를 포함한다.’라고 표기되어 있는바, 이는 원고의 주장처럼 휘발유는 제한대상에 해당되지 않는 것이 아니고 휘발유는 등유 또는 경유와 달리 인화점이 낮아 사고의 위험성이 매우 높으므로 이동판매차량을 이용한 판매를 금지하고 있는 것이며, 등유 및 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 직접 판매하여야 하고, 또한 적재용량 5킬로리터 이하의 이동판매차량을 이용하여 판매할 수 있음을 말하는 것이다. 즉 휘발유는 그 위험성 때문에 주유소에서 차량을 이용한 이동판매를 금지하고 있음을 의미하는 것으로 청구인의 주장처럼 휘발유를 구매하면서 자신의 주유소가 아닌 다른 주유소에 공급(착지변경)한 행위가 영업방법 위반이 아니라는 주장은 석유사업법 해석의 오류에서 나오는 주장이라고 판단된다. 따라서 원고가 정유사로부터 휘발유를 구매하여 5킬로리터를 초과하는 정유사 차량을 이용하여 자신의 주유소가 아닌 다른 주유소에 공급(착지변경)한 것은 석유사업법 제39조 제1항 제10호 및 같은 법 시행령 제43조 제1항에 의한 석유 및 석유대체연료의 유통질서를 해치는 행위로서 석유판매업별 영업범위 및 영업방법 위반이 명백하므로 과징금 부과처분은 타당한 처분이라고 판단된다. 2) 재량권을 일탈한 위법한 처분이라는 청구인 주장에 대하여 석유사업법을 관장하고 있는 산업통상자원부의 질의회신내용을 보면“석유사업법상의‘공급’은 유상 판매행위와 그 밖의 공급행위로 구분하고 있을 뿐 공급행위 중 유상 판매행위 이외의 다른 공급행위 유형을 구체적으로 규정하고 있지 않고 있고, 개별 주유소 사이의 공급행위가 반드시 별개의 개인사업자 또는 법인 간의 계약관계가 있어야함을 전제하고 있지 않다.”라고 해석하고 있다. 또한 석유사업법 시행령 제2조 제3항에 따라 각각의 주유소는 별개의 독립적인 주유소이기 때문에 다른 주유소 간 석유제품을 공급·판매할 경우에는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소에 직접 판매하거나 적재용량 5킬로리터 이하의 차량을 이용하여 다른 주유소에 직접 이동판매 하여야 한다. 가령 A주유소가 정유사로 하여금 자신이 주문한 석유제품의 전부 또는 일부를 B주유소로 운송하도록 하여 B주유소에서 석유제품을 판매하도록 한 행위는 자신이 주문한 석유제품을 다른 주유소에서 판매하게 한 것이므로 석유사업법 제39조 제1항 제10호에서 정하는 주유소의 영업방법에 위배된다.”고 유권해석 하였다. 따라서 청구인 본인이 정유사에서 구매한 석유제품을 남편이 운영하는 주유소에 운송하도록 하여 소비자 등에게 판매하게 한 것은 경제적 이득과는 관계없이 석유사업법 시행령 제2조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제2조의2를 위반한 것이 명백하므로 피청구인이 청구인에게 한 과징금 부과처분은 타당하다. 3) 결론 청구인이 남편이 운영하는 주유소에 석유제품을 공급한 행위가 비록 경제적 이득 없이 행한 일이라 할지라도 산업통상자원부 유권해석에 따르면 석유제품 구매시 주유소 간의 착지를 변경하여 공급하는 행위는 석유시장의 유통 질서를 해치는 위반 행위로 판단된다. 또한 이러한 위반행위가 법에 의해 엄격히 처벌되지 않으면 석유제품 유통시장은 더욱 문란해질 것으로 엄정한 법집행을 통하여 차단되어져야 한다. 따라서 이 사건 처분은 석유사업법에 따른 적법한 처분인 동시에 공익성에 부합한 처분으로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료 사업법】 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010.6.8., 2011.7.25., 2012.1.26., 2013.3.23., 2014.1.21., 2017. 12. 12.> 12. 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우 ④ 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유판매업자가 다음 각 호 의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호부터 제6호까지 및 제9호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010. 6. 8., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 4. 18., 2017. 12. 12.> 8. 제1항제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호까지의 규정 중 어느 하나 에 해당하는 경우 제14조(과징금) ① 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유정제업자 ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 영업시설 개조나 착색제(着色劑)ㆍ식별제(識別劑) 제거 등을 통하여 가짜석유제 품을 제조ㆍ판매한 경우 등 산업통상자원부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 11. 14., 2012. 1. 26., 2013. 3. 23., 2014. 1. 21., 2017. 4. 18.> 3. 석유판매업자가 제13조제4항제2호ㆍ제3호 또는 제8호에 해당하는 경우 ④ 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 금액, 제2항과 제3항에 따른 과징금의 산출방법, 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정 한다. <개정 2013. 3. 23.> 제39조(행위의 금지) ① 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자ㆍ석유판매업자ㆍ석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제4호에 따른 영업시설의 종류 및 설치ㆍ개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 1. 26., 2014. 1. 21., 2015. 1. 28., 2017. 4. 18.> 10. 그 밖에 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2010. 12. 9., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 9. 18., 2016. 12. 5.> 3. "주유소"란 석유정제업자, 석유수출입업자, 일반대리점, 다른 주유소 또는 일반판매소(산업통상자원부령으로 정하는 일반판매소로 한정한다. 이하 이 호에서 같다)로부터 휘발유ㆍ등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포(「위험물안전관리법」 제9조에 따라 완공검사를 받은 제조소등의 설치장소를 말한다. 이하 같다)에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자를 말한다. 이 경우 등유 또는 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하면서 산업통상자원부령으로 정하는 이동판매의 방법으로 판매하는 경우를 포함한다. 제43조(석유 및 석유대체연료의 유통질서를 해치는 행위) ① 법 제39조제1항제10호에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2012. 5. 14., 2014. 6. 30., 2015. 7. 24.> 1. 제2조 각 호에 따른 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 제2조의2(이동판매 및 배달판매) ① 영 제2조제3호 후단, 제4호 후단 및 제9호 후단에 따른 이동판매의 방법은 적재용량 5킬로리터 이하의 차량에 주유기를 부착하여 실소비자[「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차와 「건설기계관리법」 제2조제1항제1호에 따른 건설기계 중 덤프트럭 및 콘크리트믹서트럭(「도로법 시행령」 제79조제2항제1호 또는 제2호에 해당하는 자동차와 덤프트럭 및 콘크리트믹서트럭은 제외한다)의 연료유로 사용하는 소비자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다] 또는 다음 각 호의 구분에 따른 석유판매업자에게 직접 판매하는 것을 말한다. <개정 2012. 5. 14., 2014. 9. 22., 2016. 12. 26.> 1. 영 제2조제3호 후단에 따른 이동판매: 주유소 2. 영 제2조제4호 후단에 따른 이동판매: 일반판매소 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제5항에 따른 행정처분기준은 별표 1 과 같다. <개정 2017. 10. 19.> [별표 1] <개정 2018. 4. 20.> 행정처분기준 (제16조 및 제42조제1항 관련) 1. 일반기준 라. 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2) 위반의 내용, 정도가 경미하여 위반행위로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우 3) 위반행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 석유정제업, 석유수출입업, 석유판매업, 석유대체연료 제조ㆍ수출입업 또는 석유대체연료 판매업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027197"></img> 제17조(석유정제업자 등에 대한 과징금의 부과기준 및 산정기준) ① 법 제14조에 따라 부과하는 과징금의 부과기준 및 산정기준은 별표 2와 같다. ② 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업 규모, 위반 정도 및 위반횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 과징금을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 법 제14조제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하는 금액을 초과할 수 없다. <개정 2013. 3. 23.> [별표 2] <개정 2017. 10. 19.> 과징금의 부과기준 및 산정기준(제17조제1항 및 제42조제2항 관련) 1. 법 제14조제1항 및 제35조제1항에 따른 과징금의 산정 방법 가. 일반기준 1) 사업정지 1개월은 30일을 기준으로 한다. 2) 사업정지 처분을 갈음하는 과징금 부과금액은 다음의 계산식에 따라 산정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027195"></img> 3) 2)의 사업정지 일수는 별표 1에 따라 처분된 일수(가중 또는 감경을 한 경우에는 그에 따라 가중 또는 감경된 기간을 말한다)를 말한다. 4) 1일 평균매출액은 처분일이 속한 연도의 3년간 총 매출액의 1일 평균매출액을 기준으로 산정한다. 다만, 신규사업ㆍ휴업 등으로 3년간의 총매출액을 산출할 수 없는 경우에는 분기별ㆍ월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 하여 1일 평균매출액을 환산한다. 5) 2)에도 불구하고 위반행위별 과징금 산정금액이 나목 및 다목의 기준금액을 넘는 경우에는 해당 기준금액으로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027199"></img> 나. 법 제14조제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위별 과징금의 기준금액 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 한국석유관리원통보서, 의견제출서, 이의검사 결과서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○○로 ○○○번지에서‘(주)○○○ 주유소’라는 상호로 석유판매업을 운영하는 자이다. 나) 한국석유관리원 수도권남부본부는 2018. 10. 19. 청구인이 운영하는 이 사건 주유소에 대해 석유제품 품질 및 석유유통검사를 실시한 결과 청구인이 적재용량 5킬로리터 초과 차량을 이용하여 다른 석유사업자에게 석유제품을 공급하여 석유사업법 제39조 제1항 제10호를 위반한 사실을 적발하고 이를 2018. 10. 19. 피청구인에게 통보하였다. 다) 나)항의 청구인이 석유제품을 판매한 다른 석유업자는 ㈜○○○주유소로 청구인의 배우자가 운영하는 주유소이며, 위반사실 적발시 받은 확인서에는 청구인은 본인 판매방식이 위법인지 인지하지 못하였고 이런 판매방식으로 ㈜○○○주유소로 석유제품을 공급한 이유는 리터당 8원을 절감하기 위해서라고 표기되어 있다. 라) 청구인의 거래상황 기록부에 의하면 청구인은 2018. 6. 4.부터 11회에 걸쳐 ㈜○○○주유소로 정유사 차량을 이용하여 휘발유 약 25만 리터를 공급하였다. 마) 나)항의 위반사실을 통보받은 피청구인은 2018. 10. 25. 청구인에게 석유사업법 제39조 제1항 위반을 이유로 사업정지 1개월 또는 과징금 1,500만원 부과 내용의 처분 사전통지를 하였고, 이에 피청구인은 적법절차로 판매하여 위반사실이 없다는 의견서를 2018. 10. 29. 피청구인에게 제출하였다. 바) 피청구인은 석유사업법 제14조 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표2]에 따라 2분의1 감경을 적용하여 과징금 7,500,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 석유사업법 제39조 제1항은 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위를 금지하고 있으며, 같은 법 시행령 제43조 제1항에서는 금지되는 행위 중 하나로 제2조 각 호에 따른 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위를 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제2조 제3호에서 주유소란 일반대리점, 다른 주유소 또는 일반판매소로부터 휘발유ㆍ등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자를 말하며 이 경우 등유 또는 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 경우로 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제2조의2에서는 석유제품 이동판매의 방법은 적재용량 5킬로리터 이하의 차량에 주유기를 부착하여 실소비자 또는 석유 판매업자에게 직접 판매하는 것을 말한다고 규정한다. 또한 같은 법 시행규칙 제16조 [별표1]에 따르면 영업방법을 위반한 경우 사업 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄 또는 사업정지 1개월을 명할 수 있지만 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지 기간을 해당 행정처분 기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 석유사업법 제 14조 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표2]에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업정지처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다. 3) 청구인은 주유소 간 거래가 법 위반 사항인지 전혀 알지 못하였고 석유제품 이동판매시 적재용량 5킬로리터 이하의 차량을 이용하여 판매하여야 한다는 규정은 경유와 등유에만 해당되고 휘발유는 제외되는 것으로 법적 문제가 없다고 판단했으며 경제적 이득 없이 적법한 절차를 거친 판매행위여서 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 석유사업법은 석유제품의 적정한 품질을 확보하고 건전한 유통질서를 해치는 행위를 엄격히 금함으로써 궁극적으로는 소비자를 보호함을 목적으로 하는바 이 사건 주유소는 청구인이 정유사로부터 공급받기로 한 석유제품의 일부를 청구인 배우자의 주유소로 운송하도록 하여 판매하게 한 것으로 석유사업법 제39조 및 같은 법 시행규칙 제2조의2 제1항 규정에 의한 영업방식을 위반한 사실이 명백하다. 또한 대법원은 “행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 참조).”고 보고 있으므로, 청구인이 고의로 위반행위를 한 것이 아니라거나 법을 잘 모르고 행위를 하여 이 사건 처분을 취소하거나 감면하여야 한다는 주장은 이유가 없다 할 것이다. 또한 피청구인이 청구인이 주유소를 운영하는 5년간 위반 사실로 행정처분을 받은 이력이 없는 점, 주유소 운영이 어려워지면 청구인 생계가 곤란해지는 점 등 청구인의 사정을 고려하여 이미 1/2 감경하여 과징금을 부과하였으므로 청구인의 사정을 충분히 고려하였다고 볼 수 있어, 피청구인의 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.