석유사업법위반 사업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 9. 30. ○○시 ○○면 ○○리 ○-○에 소재한 △△△주유소(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)를 경매로 소유권을 취득한 자로, 청구인이 이 사건 주유소의 소유권을 취득하기 이전 소유자인 청구외 ○○○이 이 사건 주유소를 운영하던 중 한국석유관리원에서 2014. 8. 19.과 2014. 9. 3. 피청구인에게 2014. 7. 24.과 2014. 8. 22. 이 사건 주유소에서 채취한 시료(자동차용 경유)에 다른 성분이 혼합되어 있는 가짜석유제품이라는 사실을 통보하자, 이에 피청구인은 2014. 9. 5. 청구외 ○○○에게 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 제29조를 위반을 이유로, 같은 법 제13조제3항제8호 및 같은 법 시행규칙 제16조[별표1]에 따른 행정처분사전통지를 하고, 2014. 9. 19. 의견제출절차를 거쳐 2014. 10. 17. 행정처분통지를 한 후 이 사건 주유소가 2014. 10. 27. 청구인에게 승계되자 2014. 10. 30. 청구인에게 행정처분변경통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 (주)○○○○○○○라는 상호로 부동산 및 근저당권을 매입하는 회사로 2013. 12. 26. 이 사건 주유소 토지 및 건물에 설정된 근저당권을 양수하여 2014. 6. 20. 1,950,000,000원에 낙찰 받고 2014. 9. 30. 경락대금을 완납하여 이 사건 주유소를 취득하였고, 청구외 ○○○은 이 사건 주유소 전소유주 청구외 ○○○로부터 전대하여 운영하던 중 2014. 6. 20. 이 사건 주유소가 낙찰되자 주유소를 제3자에게 위탁하여 운영하던 중 2013. 7. 24.과 2014. 8. 22. 두 차례 가짜석유제품을 판매하다가 적발되어, 피청구인으로부터 2013. 10. 30. 이 사건 처분을 받은 것이다. 2) 이 사건 주유소는 △△ 가맹주유소로 청구인이 이 사건 주유소에 설정된 근저당을 매입한 후 △△남부지사 청구외 최○○에게 유사석유가 판매되지 않도록 특별단속을 부탁하고, 청구인도 여러 번 이 사건 주유소를 찾아가 주유를 하기도 하면서 소유자가 아닌 채권자로서 최선의 관리를 다해왔다. 이 사건 주유소에 대한 행정처분은 청구인이 이 사건 주유소를 경락받은 2014. 6. 30.까지는 어떠한 위법행위도 없었다. 뿐만 아니라 청구인이 2014. 9. 30. 경락대금을 완납하여 소유권을 취득할 때 까지도 이 사건 주유소에서 가짜석유를 판매한 위반사실이나 행정처분전 사전통지가 있었다는 사실을 알 수 없었고, 그러한 사실을 공지 받은 바도 없었다. 청구인은 이러한 사실을 알지 못한 채 2014. 10. 6. 제3자에게 보증금 1억에 월 1000만원에 임대차계약을 체결하고, 같은 날 청구외 ○○○으로부터 이 사건 주유소를 명도 받아 피청구인에게 석유판매업양도관련 절차를 문의하던 중 이 사건 주유소에 행정처분이 예고되었다는 사실을 알게 되었다. 3) 피청구인은 석유사업법 제8조 단서에서 새로운 석유정제업자(상속으로 승계 받은 자는 제외)가 석유정제업을 승계할 때에 그 처분이나 위반의 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 행정처분을 면할 수 있으므로 청구인이 선의 및 처분이나 위반사실을 알지 못하였음을 증명하면 구제를 받을 수 있다고 하여 서류를 제출하여 임차인이 아닌 청구인의 명의로 2014. 10. 27. 지위승계를 받았던 것이다. 4) 청구인은 2014. 10. 6. 이 사건 주유소를 명도 받은 후 즉시 임차할 수 있었으나 2014. 10. 6.부터 2014. 10. 31.현재까지도 영업을 하지 못해 임대료를 지급받지 못하고, 주유소를 직접 운영할 수도 없어 손해가 막대하다. 청구인은 이 사건 주유소 경락대금을 위해 17억 원이나 대출받았다. 만일 그 이자를 지급하지 못하면 이 사건 주유소는 또다시 경매로 넘어갈 처지가 되었고, 새로운 임차인에게 지불받은 계약금의 배액을 배상할 위기에 처해 청구인은 파산할 위기에 처해 있다. 청구인은 이 사건 주유소의 가짜석유판매 사실과 전혀 무관하고, 청구외 ○○○과도 전혀 무관하다. 따라서 석유사업법 제8조 단서에 따라 이 사건 처분이 청구인에게 승계되어서는 안 되는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 석유사업법 제7조 및 제10조에 따라 「민사집행법」에 따른 경매에 따라 석유판매시설을 전부 인수한 자는 그 석유판매업자의 지위를 승계하므로, 승계인은 석유판매업을 적법하게 영위할 수 있는 등록의 효과와 법령상 각종의 금지의무ㆍ보고의무는 물론 이 사건 사업정지처분 등의 행정처분은 대물적 처분의 성질도 가지고 있으므로 행정제재처분의 효과도 승계되는 것이다. 즉 석유사업법상 승계는 양도인의 행정법상 권리와 의무를 모두 양수인에게 이전시키고, 따라서 양수인은 자신의 행위가 아님에도 책임을 부담함을 의미하는 것이다. 석유판매업(주유소)허가는 소위 대물적 허가의 성질을 갖는 것이어서 그 사업의 양도도 가능하고 이 경우 양수인은 양도인의 지위를 승계하게 됨에 따라 양도인의 위 허가에 따른 권리의무가 양수인에게 이전되는 것이므로 만약 양도인에게 그 허가를 취소할 위법사유가 있다면 허가관청은 이를 이유로 양수인에게 응분의 제재조치를 취할 수 있다할 것이므로(대법원 1986. 7. 22. 선고 86누203 판결), 이 사건 청구인이 경매로 석유판매업을 양도 받았다고 하더라도 양도인의 귀책사유로 청구인에게 제재를 가하여도 무리가 없다고 할 것이다. 2) 행정행위는 공정력을 갖는 것이므로 행정행위에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효로 되기 이전에는 적법ㆍ유효한 것으로 보아야 하며, 단순히 경매라는 사실만으로 지위승계과정에서 밝혀졌다고 하더라도 지위를 승계받은 자가 종전의 석유판매업자의 위반사실을 알지 못하였다 단정할 수 없는 것이다. 가짜석유판매는 사회적ㆍ경제적으로 해악을 끼치는 것이므로 석유사업법의 입법취지 및 행정목적을 달성하기 위해 행정제재의 실효성을 확보하여야 함을 고려할 때 석유판매업의 지위승계인에 대한 제재는 당연한 것이고, 선의의 피해를 당하지 아니하도록 석유판매업의 지위승계 시 석유판매업자의 권리의무가 모두 승계됨을 고지하였으며, 특히 경매는 석유판매시설에 대하여만 이루어질 뿐이고, 석유판매업자의 지위를 승계한 자는 종전의 석유판매업자의 위반행위에 대하여 책임을 추궁할 수 있는 여지도 있다 할 것이다. 3) 이 사건 기초사실발생 및 처분관련 절차진행은 경매와 이에 대한 즉시항고로 인해 매각허가결정이 확정되지 않은 기간 동안 이 사건 주유소를 방치하였을 것으로 보기는 어려워 보이므로 처분이나 위반사실을 몰랐다고 단정할 수 없는바, 청구인은 경락대금을 완납한 때인 2014. 9. 30. 승계사유가 발생한 것이고, 석유판매업의 지위승계는 권리뿐만 아니라 의무도 이전하는 것이므로 이전 석유판매업자의 귀책사유는 경락인인 청구인에게 그 효력이 있다할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 정당하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료 사업법】 제7조(석유정제업자의 지위 승계) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 석유정제업자의 지위를 승계한다. 1. 석유정제업자가 그 사업의 전부를 양도한 경우 그 양수인 2. 석유정제업자가 사망한 경우 그 상속인 3. 법인인 석유정제업자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 석유정제시설의 전부를 인수한 자는 종전의 석유정제업자의 지위를 승계한다. <개정 2010.3.31.> 1. 「민사집행법」에 따른 경매 2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 환가(換價) 3. 「국세징수법」, 「관세법」 또는 「지방세기본법」에 따른 압류재산의 매각 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차 제8조(처분 효과의 승계) 제7조에 따라 석유정제업자의 지위가 승계되면 종전의 석유정제업자에 대한 제13조제1항에 따른 사업정지처분(제14조에 따라 사업정지를 갈음하여 부과하는 과징금부과처분을 포함한다)의 효과는 새로운 석유정제업자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 새로운 석유정제업자에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 새로운 석유정제업자(상속으로 승계받은 자는 제외한다)가 석유정제업을 승계할 때에 그 처분이나 위반의 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.21.> 제10조(석유판매업의 등록 등) ①~④ 생략 ⑤ 석유판매업자의 결격사유, 지위 승계 및 처분 효과의 승계에 관하여는 제6조부터 제8조까지의 규정을 준용한다. 이 경우 제6조 각 호 외의 부분 중 "석유정제업"은 "석유판매업"으로 보고, 같은 조 제6호 중 "제13조제1항"은 "제13조제3항"으로, "석유정제업"은 "석유판매업"으로 보며, 제7조 중 "석유정제업자"는 "석유판매업자"로, "석유정제시설"은 "석유판매시설"로 보고, 제8조 중 "석유정제업자"는 "석유판매업자"로, "제13조제1항"은 "제13조제3항"으로 본다. 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010.6.8., 2011.7.25., 2012.1.26., 2013.3.23., 2014.1.21.> 1.~11. 생략 12. 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우 12의2.~15. 생략 ② 생략 ③ 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호부터 제6호까지 및 제9호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010.6.8., 2012.1.26., 2013.3.23., 2014.1.21.> 1.~7. 생략 8. 제1항제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우 9. 생략 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 사업의 정지명령을 받은 자가 그 정지기간 중 사업을 계속하는 경우에는 그 석유정제업·석유수출입업 또는 석유판매업의 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2010.6.8., 2013.3.23.> [전문개정 2009.1.30.] 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 가짜석유제품 제조 등의 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2011.7.25., 2012.1.26.> 1. 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매하는 행위 2. 가짜석유제품임을 알면서 사용하거나 제10조 및 제33조에 따라 등록·신고하지 아니한 자가 판매하는 가짜석유제품을 사용하는 행위 3. 가짜석유제품으로 제조·사용하게 할 목적으로 석유제품·석유화학제품·석유대체연료 또는 탄소와 수소가 들어 있는 물질을 공급·판매·저장·운송 또는 보관하는 행위 ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 경우는 제1항에 따른 가짜석유제품의 제조 등의 행위로 보지 아니한다. <개정 2010.6.8., 2012.1.26., 2013.3.23., 2014.1.21.> 1. 석유정제업자가 제5조제1항에 따라 등록한 석유정제시설을 이용하여 석유제품을 제조하는 경우 2. 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 품질보정행위를 하는 경우 3. 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 제26조의2에 따라 석유대체연료를 혼합하는 경우 4. 시험·연구 목적으로 제2조제10호 각 목의 어느 하나의 방법을 사용하여 연료를 제조하거나 그 제조 연료를 저장·운송 또는 보관하는 경우 5. 경주용자동차 등 산업통상자원부령으로 정하는 특수용도의 연료로 제조 또는 판매하는 경우 5의2. 「관세법」 제197조에 따라 관세청장이 지정한 종합보세구역에서 외국으로 수출할 목적만으로 제2조제10호 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조하거나 그 제조물을 저장·운송 또는 보관하는 경우 6. 그 밖에 석유제품을 대체하여 사용할 수 있는 연료로서 산업통상자원부장관이 그 이용·보급을 확대할 필요가 있다고 인정하여 기획재정부장관과의 협의를 거쳐 이용·보급의 방법, 대상 및 절차 등을 고시한 경우 제39조(행위의 금지) ① 석유정제업자·석유수출입업자·석유판매업자·석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제3호에 따른 영업시설의 종류 및 설치·개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다. <개정 2012.1.26., 2014.1.21.> 1. 제29조제1항제1호에 따른 가짜석유제품 제조 등을 목적으로 영업시설을 설치·개조하거나 그 설치·개조한 영업시설을 양수·임차하여 사용하는 행위 2.~8. 생략 ②~④ 생략 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제4항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270029"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270025"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270027"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 시료채취확인서, 석유제품 품질검사 통보서, 사실확인서, 부동산등기부등본, 기일입찰표, 매각대금완납증서, 행정처분사전 통지서 및 행정처분서, 주유소지위승계확인서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 주유소가 2013. 12. 3. 수원지방법원에서 경매(2013타경64839)에 붙여지자, 2014. 6. 20. 입찰하여 낙찰을 받고 2014. 9. 30. 경락대금을 완납하여 소유권을 취득하였다. 나) 청구인은 2014. 10. 7. 청구외 ○○○으로부터 명도 받아, 2014. 10. 27. 피청구인으로부터 변경등록신청수리(지위승계) 통지를 받았다. 다) 한국석유관리원남부본부는 청구외 ○○○이 이 사건 주유소를 운영하던 중이던 2014. 7. 24.과 2014. 8. 22. 이 사건 주유소에서 검사용 시료를 채취하여, 2014. 8. 19.과 2014. 9. 3. 피청구인에게 이 사건 주유소의 자동차용경유가 가짜석유라는 석유제품품질검사 결과를 통보하였다. 라) 피청구인은 한국석유관리원남부본부로부터 위 통지를 받은 후 청구외 ○○○에게 2014. 9. 5. 행정처분 사전통지를 하고, 2014. 9. 19. 의견제출을 받은 후 2014. 10. 17. 청구외 ○○○에게 과징금 1억5천만 원의 부과처분을 하였다. 마) 청구인이 2014. 10. 17. 피청구인에게 이 사건 주유소에 대한 지위승계신청을 하자, 피청구인은 이 사건 주유소의 행정처분사실과 지위승계로 행정처분승계를 고지와 더불어 2014. 10. 27. 청구인에게 석유판매업 변경등록수리처분을 하고, 2014. 10. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 석유사업법 제7조, 제8조 및 제10조에 따르면, 「민사집행법」에 따른 경매, 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 환가(換價), 「국세징수법」, 「관세법」 또는 「지방세기본법」에 따른 압류재산의 매각 등의 절차에 따라 석유판매시설의 전부를 인수한 자는 종전의 석유판매업자의 지위를 승계, 석유판매업자의 지위가 승계되면 종전의 석유판매업자에 대한 제13조제1항에 따른 사업정지처분(제14조에 따라 사업정지를 갈음하여 부과하는 과징금부과처분을 포함)의 효과는 새로운 석유판매업자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 새로운 석유판매업자에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 새로운 석유정제업자(상속으로 승계 받은 자는 제외)가 석유판매업을 승계할 때에 그 처분이나 위반의 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 예외로 하고 있다. 한편, 석유사업법 제13조제1항제12호 및 제3항제8호에 따르면, 같은 법 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우에는 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 청구인이 2014. 9. 30. 경락대금을 완납하여 소유권을 취득할 때 까지도 이 사건 주유소에서 가짜석유를 판매한 위반사실이나 행정처분전 사전통지가 있었다는 사실을 알 수 없었고, 그러한 사실을 공지 받은 바도 없어 이 사건 주유소의 가짜석유판매 사실과 전혀 무관함으로 석유사업법 제8조 단서에 따라 이 사건 처분이 청구인에게 승계되어서는 안된다고 주장한다. 가) 석유사업법 제10조제4항 및 그 시행령이 규정하는 석유판매업의 적극적 등록요건과 제6조가 규정하는 소극적 결격사유 및 제7조가 석유판매업자의 영업양도, 사망, 합병의 경우뿐만 아니라 경매 등의 절차에 따라 단순히 석유판매시설만의 인수가 이루어진 경우에도 석유판매업자의 지위승계를 인정하고 있는 점을 종합하여 보면, 석유판매업 등록은 원칙적으로 대물적 허가의 성격을 갖고, 또 석유판매업자가 같은 법 제29조의 가짜석유제품 판매금지를 위반함으로써 같은 법 제13조제3항제8호, 제1항제12호에 따라 받게 되는 사업정지 등의 제재처분은 사업자 개인의 자격에 대한 제재가 아니라 사업의 전부나 일부에 대한 것으로서 대물적 처분의 성격을 갖고 있으므로, 위와 같은 지위승계에는 같은 법 제8조에 따라 종전 석유판매업자가 가짜석유제품을 판매함으로써 받게 되는 사업정지 등 제재처분의 승계가 당연히 포함되어 그 지위를 승계한 자에 대하여 사업정지 등의 제재처분을 취할 수 있는 것이다. 나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 청구인은 이 사건 주유소에 대한 소유권을 취득한 시점에서 처분이 있었던 사실을 알지 못하고 있었으므로 석유사업법 제8조 단서를 적용하여 취소되어야 한다고 하나, 석유사업법 제29조는 가짜석유가 제조ㆍ판매됨으로써 발생하는 사회ㆍ경제적, 환경적으로 해악을 끼치는 가짜석유제품의 유통을 엄중하게 방지한다는 취지에서 규정된 것으로서 그 위반에 따른 제재의 실효성을 확보할 필요가 있는 점, 경매는 석유판매시설에 대하여만 이루어질 뿐이고, 석유사업법이 「민사집행법」에 따른 경매를 지위승계사유로 규정하고 있으나 경매로 말미암아 석유판매사업자의 지위승계가 강제되는 것은 아닌 점, 석유판매업자의 지위를 승계한 자는 종전의 석유판매업자의 위반행위에 대하여 책임을 추궁할 수도 있는 점, 특히 이 사건에서 청구인은 이 사건 주유소에 대한 소유권을 취득한 시점(2014. 9. 30. 경락대급완납 시)에서 행정처분이 진행되고 있었던 사실을 알지 못하였다고 하나 청구인이 2014. 10. 17. 이 사건 주유소에 대한 지위승계사실확인서에서 행정처분을 받은 사실을 인지하고 있다고 하고 있고 지위승계당시 피청구인이 행정처분사실을 고지하였다는 점에서 청구인이 석유판매업을 승계할 때 이 사건 처분이 있었다는 사실을 알고 있었다는 점 등을 종합하여 보면, 종전의 석유판매업자인 청구외 ○○○ 소유의 석유판매시설을 경매에 의하여 취득한 후 석유판매업 지위승계 및 등록변경신청의 수리를 거쳐 석유판매업자로서의 지위를 승계한 청구인에 대하여 위 청구외 ○○○이 이 사건 주유소판매업을 운영하면서 가짜석유제품 판매를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 청구인의 주장과 같이 석유판매업 등록의 법적 성질 및 석유사업법 제8조 등에 관한 법리를 오해나 재량권을 일탈한 위법이 있다고 할 수 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.