석유사업법 위반 사업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 7. 27. 부터 2013. 12. 31. 까지 ○○시 ○○면 ○○○로 ○○○-○에서 ‘○○○○○주유소’라는 상호로 석유판매업(주유소)(이하 ‘이 사건 주유소’라고 한다)을 영위했던 자이다. 한국석유관리원 ○○○본부는 2013. 10. 14. ○○지방경찰청과 합동으로 이 사건 주유소에서 시료를 채취·시험한 결과 자동차용 경유에 다른 석유제품(등유)을 약 5% 혼합한 가짜석유라는 사실을 적발하고 2013. 10. 31. 피청구인에게 위 사실을 통보하였다. 이에 피청구인은 2013. 11. 5. 이 사건 주유소에서 가짜 석유제품이 제조 및 판매되었다는 이유로「석유 및 석유대체연료 사업법」에 의거 청구인에게 처분사전통지를 하고, 2013. 11. 14. 청구인으로부터 품질검사에 이의를 제기하는 의견을 제출받았다. 이에 피청구인은 2013. 11. 22. 한국석유관리원 ○○○본부에 재검을 의뢰하였으나, 최초시험 결과와 동일한 이의시험 결과를 받음에 따라, 2013. 12. 9. 청구인에게 최근 3년내 2회 위반을 이유로 사업정지 6개월(2013. 12. 16. ~ 2014. 6. 15.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 이 사건 주유소는 2011. 3. 22. 피청구인으로부터 유사석유제품 취급으로 과징금 50,000,000원 부과처분을 받은 바 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 채취된 경유 시료에 가짜(등유)가 5% 함유된 것을 전혀 알지 못하고 대리점에서 공급받은 대로만 그대로 판매하였을 뿐이다. 대법원 판례(2000. 5. 26. 선고 98두5972)도 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있을 때는 이를 부과할 수 없다고 하였고, 한국석유관리원의 분석결과에 의하면 경유 지하탱크에만 5%의 등유 등이 섞였다는 것으로 청구인에게 남는 경제적 이득은 거의 없다. 당시 경유가격이 1,545원/ℓ이고, 등유가격이 1,145원/ℓ이므로 가격은 (1,545원*(95/100))+(1,145원*(5/100)) = 1,525원이다. 한국석유관리원이 채취한 모든 주유기와 탱크 중 단속된 주유기는 한 곳 뿐이고 그 밑에 지하탱크는 1개만 있어 2013. 10. 1부터 2013. 10. 14.까지 누적판매량은 1,424ℓ에 불과하다. 따라서 청구인이 14일간 5% 가짜경유로 판매를 하더라도 28,480원(1,424ℓ*20원)의 이득을 보는데 불과하다. 누가 보더라도 이 곳 지하탱크에 5%의 가짜등유를 저장했을 리 만무하다. 결국 청구인은 받은 대로 판매하였을 뿐이며, 이것이 가짜가 섞여 있다는 의식조차 하지 못하였다. 2) 청구인은 2013. 10. 1.부터 2013. 10. 14.까지 아래와 같이 경유를 공급받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542355"></img> 문제가 된 1번 탱크에는 세일에너지에서 구입한 경유가 들어간 것으로 시료채취 전날인 2013. 10. 13. ○○석유무역(주)에서 구입한 경유 20,000ℓ는 2번 탱크로 들어갔으며 여기에는 문제가 없었다. 이에 따라 청구인측은 세일에너지 측에게 항의하였으나, 경유에 등유가 포함된 사실을 부인하면서 제품에는 문제가 없다는 말만 되풀이하는 것이다. 그러므로 선의 피해자인 주유소에 대하여 부과된 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 처분문서에 따르면 2011. 3. 22. 이전 운영자가 유사석유를 취급하였다가 처벌된 적이 있으나 청구인과는 관계가 없는 종전 운영자일 뿐이며, 청구인은 2013. 7. 27. 이 사건 주유소를 인수받은 바, 이전 운영자가 받았던 행정처분의 잘못까지 뒤집어쓰는 것은 이 사건 경위에 비추어 너무 가혹하다. 청구인은 이 사건 주유소를 임차하여 시작할 때 부채를 얻어 1억8천만원의 보증금과 시설권리금을 주었고, 아직 부채가 존재하는 가운데 사실상 파산위기에 있다. 3) 한국석유관리원 연구센터의 「첨가제에 따른 경유연료의 세탄가 유도세탄가 및 세탄지수 분석」에서 ‘국내정유사는 하절기에는 경유유분에 등유유분(식별색소를 넣기 전의 등유 자체를 말함)을 15~30%로, 동절기에는 시동성을 좋게 하기 위해 유동성향상제와 등유유분을 30~40%로 혼합하여 유통시킨다’는 자료가 있어 한국석유관리원의 가짜판정에 의구심이 든다. 4) 「석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙」 은 행정기관 내부에 있어 권한행사에 관한 대강의 기준을 설정한 것으로 일반국민을 구속하는 법규의 성질을 가진다고 할 수 없다. 즉, 가짜석유제품 판매 등에 대한 제재처분은 행정청의 기속적 재량행위에 속하는 것이므로 그에 의하여 석유판매업 허가를 취소하려면 위반행위의 내용과 정도에 따라 그 위반행위로 인한 공익과 당사자의 불이익을 비교하여 그 공익성의 필요가 당사자의 불이익을 정당화할 수 있을 정도라야 할 것이나, 이 사건 경위, 위반정도, 위와 같은 사정 등에 비추어 보면 청구인이 입게 될 재산상의 손실 등이 적지 아니할 것으로 짐작되는 등의 사정이 있어 사업정지 6개월 처분을 하는 것은 재량권의 범위를 넘는 것이어서 위법하다 할 것이므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 주장한 판례(대법원 98두5972)는 과태료와 같은 행정질서벌에 대해 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있을 때에는 부과할 수 없다고 판시한 것으로 이 사건 처분과는 그 성격이 다르다. 또한 판례(대법원 1989. 2. 14., 88누5136)에서 주유소 휘발유저장탱크에 있는 휘발유가 유사휘발유임이 판명되었다면 특단의 사정이 없는 한 경영주가 그 정을 알고 이를 저장, 판매한 것이라고 추정되므로 경영주가 석대법을 위반한 사실이 없다고 주장하려면 그러한 주장을 입증하여야 한다고 판시하고 있다. 석대법 시행규칙 제16조 별표1 처분기준 1-나-1에 해당하여 최근 3년간 2회째(2011. 3. 22., 1회 위반) 위반임을 이유로 사업정지 6개월 처분을 명한 것은 재량권의 행사없이 법에 명시된 기준에 따라 공정하게 처분한 것이다. 2) 또한, 청구인의 품질기준을 근거로 한 이의제기에 잔여시료에 대한 재검사를 의뢰하여 처음과 동일한 성분의 가짜석유임이 확인되었고, 채취한 자동차용 경유에 고시에서 명시한 식별제를 검사한 결과 1이상 검출되어 가짜석유로 판정한 것으로 품질기준 적합을 판정하는 시험과 다르다. 즉 자동차용 경유에서 등유용 식별제가 검출되어 경유에 등유가 혼합된 가짜석유로 판정한 것이다. 고시에 따른 품질기준이라 함은 해당 석유류가 갖추어야 할 항목과 그에 따른 물성치를 정하여 제품을 생산하도록 한 기준치를 말하며 품질기준에 대한 적·부에 따른 처분(석대법 제27조)은 이 사건 처분(석대법 제29조)와 다르다. 3) 이 사건 처분은 석유제품 유통질서의 확립과 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 반드시 유지되어야 하며, 최근 ○○고법에서 실수로 가짜석유를 모르고 판매했더라도 사업정지 등의 처분을 받는 것이 정당하다는 판결이 나오는 등 피청구인의 처분이 적법·타당하다는 것을 알 수 있다. 또한 ○○과 ○○ 등의 주유소 폭발사고는 가짜석유 제조 및 판매 등이 원인이었으며, 중앙부처에서 강력히 처분토록 지침이 하달되어 불특정 다수가 이용하는 주유소 안전사고로부터 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 강력한 행정처분이 필요하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료 사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. "가짜석유제품"이란 조연제(助燃劑), 첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다), 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것만을 말한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것(제11호의 석유대체연료는 제외한다)을 말한다. 가. 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합하는 방법 제8조(처분 효과의 승계) 제7조에 따라 석유정제업자의 지위가 승계되면 종전의 석유정제업자에 대한 제13조제1항에 따른 사업정지처분(제14조에 따라 사업정지를 갈음하여 부과하는 과징금부과처분을 포함한다)의 효과는 처분기간이 끝난 날부터 1년간 새로운 석유정제업자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 새로운 석유정제업자에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 새로운 석유정제업자(상속으로 승계받은 자는 제외한다)가 석유정제업을 승계할 때에 그 처분이나 위반의 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제10조(석유판매업의 등록 등) ⑤ 석유판매업자의 결격사유, 지위 승계 및 처분 효과의 승계에 관하여는 제6조부터 제8조까지의 규정을 준용한다. 이 경우 제6조 각 호 외의 부분 중 "석유정제업"은 "석유판매업"으로 보고, 같은 조 제6호 중 "제13조제1항"은 "제13조제3항"으로, "석유정제업"은 "석유판매업"으로 보며, 제7조 중 "석유정제업자"는 "석유판매업자"로, "석유정제시설"은 "석유판매시설"로 보고, 제8조 중 "석유정제업자"는 "석유판매업자"로, "제13조제1항"은 "제13조제3항"으로 본다. 제13조(등록의 취소 등) ① 산업통상자원부장관은 석유정제업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유정제업의 등록을 취소하거나 그 석유정제업자에게 영업장 폐쇄(신고한 사업자에 한한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. 12. 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우 ③ 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제4호부터 제6호까지 및 제9호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 영업장 폐쇄를 명하여야 한다. 8. 제1항제7호부터 제15호까지의 어느 하나에 해당하는 경우 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 가짜석유제품 제조 등의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위 제34조(등록의 취소 등) 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 석유대체연료 제조업자등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유대체연료 제조·수출입업 또는 석유대체연료 판매업의 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제4호부터 제7호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다. 1. 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우 제39조(행위의 금지) ① 석유정제업자·석유수출입업자·석유판매업자·석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제3호에 따른 영업시설의 종류 및 설치·개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다. 1. 제29조제1항제1호에 따른 가짜석유제품 제조 등을 목적으로 영업시설을 설치·개조하거나 그 설치·개조한 영업시설을 양수·임차하여 사용하는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제4항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. [별표 1] 행정처분기준(제16조 및 제42조제1항 관련) 1. 일반기준 다. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 인하여 행정처분을 받은 경우에 적용하되, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최근 3년간으로 한다. 이 경우 나목을 제외한 경우의 기준 적용일은 위반행위에 대한 행정처분일과 그 처분 후 다시 적발된 날을 기준으로 한다. 1) 법 제29조제1항제1호를 위반하였을 경우. 다만, 자동차용 휘발유에 등급이 다른 자동차용 휘발유를 혼합한 가짜석유제품[자동차용 휘발유(1호)로 판매한 경우만 해당한다]의 경우와 자동차용 경유에 자동차용 휘발유를 혼합한 가짜석유제품(자동차용 경유로 판매한 경우만 해당한다)의 경우는 제외한다. 라. 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2) 위반의 내용, 정도가 경미하여 위반행위로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우 3) 위반행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 석유정제업, 석유수출입업, 석유판매업, 석유대체연료 제조ㆍ수출입업 또는 석유대체연료 판매업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우 마. 행정처분권자는 법 제13조제5항에 따라 사업의 정지명령을 받은 자가 그 정지기간 중 사업을 하는 경우에는 그 석유정제업, 석유수출입업 또는 석유판매업의 등록을 취소하여야 한다. 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542359"></img> 다. 석유판매업자에 대한 처분기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542357"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 석유제품 품질검사 결과 통보, 처분사전통지서, 의견제출서, 시료채취 확인서, 위반자 고발, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 7. 17.부터 2013. 12. 31.까지 ○○시 ○○면 ○○○로 ○○○-○에서 ‘○○○○○주유소’라는 상호로 이 사건 주유소를 경영했던 자이다. 한국석유관리원 ○○○본부와 ○○지방경찰청은 합동으로 2013. 10. 14. 이 사건 주유소에서 시료(401, 402, 403)를 채취하여 그 중 시료 403에서 다른 석유제품이 약 5% 혼합된 가짜석유제품이라는 사실을 적발하고 2013. 10. 31. 피청구인에게 위의 사실을 통보하였다. 나) 피청구인은 2013. 11. 5. 청구인에게 이 사건 주유소의 시료에 가짜석유가 적발되었다는 이유로「석유 및 석유대체연료사업법」에 의거 처분사전통지를 거쳐, 2013. 11. 14. 청구인으로부터 검사결과에 이의를 제기하는 의견을 제출받았다. 이에 피청구인은 2013. 11. 22. 한국석유관리원에 재검을 의뢰하여 2013. 12. 4. 최초 시험결과와 동일한 결과를 통보받아, 2013. 12. 9. 청구인에게 최근 3년내 2회 위반을 이유로 사업정지 6개월(2013. 12. 16. ~ 2014. 6. 15.) 처분을 하였다. 다) 한편, 이 사건 주유소는 2011. 3. 22. 유사석유제품 취급(자동차용 경유에 용제 등 95%를 혼합)을 이유로 피청구인으로부터 과징금 5,000만원을 부과 받은 사실이 있다. 이후 9번의 대표자변경으로 인한 지위승계가 이루어 졌다. 라) 피청구인은 2013. 11. 5. ○○경찰서에 가짜석유제품의 제조 등의 금지한 「석유 및 석유대체연료 사업법」제29조 위반을 이유로 이 사건 주유소를 고발하였고, 청구인도 2013. 11. 18. 화물자동차 유가보조금 편취 혐의로 구속이 되어 가짜석유 취급 혐의는 별건으로 수사 중이다. 마) 한국석유관리원의 품질조사 결과 이 사건 시료 403은 자동차용 경유에 다른 석유성분(등유 등)이 약 5% 혼합된 「석유 및 석유대체연료 사업법」제2조 제10호의 규정에 의한 가짜석유제품으로 확인되었다. 바) 이 사건 가짜석유 시료(403)는 1번 저장탱크에만 연결된 11번 주유기에서 채취되었고, 2013. 10. 1. ~ 2013. 10. 14.까지 판매량이 1,424ℓ로서 같은 기간 전체판매량 144,458ℓ의 0.99%에 불과하다. 또한, 총 3개의 시료중 이사건 시료(403)를 제외한 2개의 시료(휘발유(401), 경유(402))는 품질적합이었다. 사) 청구인의 업소에 유류를 제공하였던 탱크로리 차량(○○○○○○○○○)은 2013. 10. 10. 15:24경 가나안주유소에 등유 20,000ℓ를, 같은 날 19:05경 이 사건 주유소에 경유 12,000ℓ를 공급한 사실이 있다. 이 과정에서 배관에 잔량이 30ℓ~150ℓ까지 남을 수 있다. 2) 「석유 및 석유대체연료 사업법」제2조에 의하면 가짜석유제품은 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함)을 혼합하는 방법 등으로 차량 등의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말하며, 같은 법 제29조에 의하면 누구든지 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운수·보관 또는 판매하는 행위를 하여서는 아니 되며, 같은 법 시행규칙 제16조 별표1에 의하면 최근 3년간 2회 위반하게 되면 행정처분 기준으로 사업정지 6개월을 명할 수 있고, 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 위반행위가 가짜석유제품인지 모르고 공급받은 대로 판매하였고, 혼합비율이 5%로 경제적 이득도 거의 없고, 종전대표자가 받은 행정처분까지 가중된 처분으로 취소를 주장하고 있으나, 청구인의 문제제기로 시료검사를 2차례 하였으나 최초결과와 같은 약 5%의 등유 등이 혼합된 가짜석유제품이라는 사실이 재차 확인되었고, 청구인의 저장탱크안에 있는 경유가 가짜석유제품이라는 것이 판명되었다면 특단의 시장이 없는 한 청구인이 그 정을 알고 이를 저장·판매하였다고 추정되고, 청구인은 이에 반하는 사실을 입증할 책임이 있다 할 것이다. 또한 최근 3년간 2회 위반으로 피청구인의 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 그러나, 채취한 시료 3개중 1개에서만 가짜석유제품이 확인되었고 그 혼합비율이 약 5%에 불과하며, 당시 등유가격이 경유의 74%에 이르고, 2013. 10. 1.까지 2013. 10. 14까지 시료 403을 채취한 1번 탱크에만 연결된 11번 주유기의 판매량이 1,424ℓ로서 전체 144,458ℓ의 0.99%에 불과하고, 청구인이 이전에 대표자가 8번에 걸쳐 청구인에게 지위승계가 되었고, 2013. 10. 10. 같은 탱크로리 차량으로 이 사건 주유소 탱크에 경유 12,000ℓ가 공급되기 이전에 다른 주유소에 등유 20,000ℓ가 공급되어 배관에 30ℓ~150ℓ의 잔량이 남을 수 있다는 운전기사의 진술, 아직 형사절차가 진행이 안 된 점 등을 토대로 볼 때 이 사건 위반행위가 고의나 중대한 과실에 의한 것으로 보기 어렵고, 위반의 정도가 경미하여 이 사건으로 인하여 현실적으로 발생한 피해가 크지 않음 등을 종합하여 볼 때 위와 같은 청구인의 사정이 참작하여 피청구인이 청구인에게 한 사업정지 6개월의 이 사건 처분을 사업정지 3개월 처분으로 변경함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.