설계도면에 따른 농경지 진입로 개설 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(답 1,168㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 소유자인데, 피청구인이 시행하는 ○○~○○간 도로확포장공사의 도로구역으로 이 사건 토지의 일부(290㎡)가 편입되었으나 청구인의 편입 제외요구와 이 사건 토지 경계에 옹벽구조물을 축조함에 따라 제외되었다. 청구인은 위 도로확포장공사 감리단에 농경지 진출입로 개설을 요구하였고 이에 감리단장은 2012. 5. 16. 도로(공사)구간 중 진입도로를 설치하되 본선도로 교통 개방시까지 청구인이 이 사건 토지 내 진입로를 미개설시 가드레일을 설치하겠다는 내용의 회신을 하였다. 이후 청구인은 여러 차례 진출입로 설치관련 민원을 제기하였고 이에 피청구인은 이 사건 토지 내 성토 등 개별법에 의한 인·허가를 받아야 도로구역내 진출입로 설치 검토가 가능하다는 취지로 회신을 하였다. 한편 청구인은 2015. 1. 2.자 피청구인이 한 민원회신의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고 우리위원회는 2015. 4. 22. 각하재결을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에게 농경지 진입로 개설을 이행하기로 2012. 5. 16. 설계도면과 공문을 발송하고서는 설계도면을 불법으로 변경(감리)하였다. 청구인이 생태개발과에 문의하여 확인한 결과 농사목적의 농경지 진입은 개발행위가 필요 없다. 따라서 설계도면과 공문대로 청구인에게 약속한 사항을 이행하여야 한다. 2) 이 사건 행정심판청구는 이 사건 토지의 농경지 진입로를 개설하겠다는 감리단과 피청구인의 회신에 근거한다. 2012. 5. 16. 공문에 대하여 피청구인이 진입로를 개설하지 않는다는 주장은 거짓이다. 이하 청구인이 주장하는 것은 합의사항 이행에 따라 도면에 근거하여 감리단과 피청구인이 약속을 이행하라는 것이지 청구인의 일방적인 주장이 아님은 밝혀두며, 그 증거로 ○○-○○간 도로확포장공사 공문을 제시한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지에 대한 주진입로는 지방하천(○천) 제방도로를 이용하고 있으며, 이 사건 토지와 도로구역 경계에 설치된 보강토 옹벽(H=5.5m)은 청구인이 이 사건 토지를 도로구역에서 제외하여달라고 요구하여 이 사건 토지 지적경계에서 약 1m 이격하여 설치된 구조물이며, 구조물 설치 후 청구인이 2012. 4.~5. 지방도에서 직접 이 사건토지로 진출입을 요구하여 감리단에서 2012. 5. 16. 도로포장(아스콘)면에서 보강토 옹벽까지 포장하고 개인토지에 대한 공사는 청구인이 시행하기로 협의하고 청구인이 본선도로 개통시까지 이 사건 토지 내 진입로 미개설시 가드레일을 설치한다는 조건으로 회신한바 있다. 또한 청구인의 진입로 개설 민원에 대해 피청구인은 2015. 1. 2. 청구인이 본 도로공사 준공시점까지 개별법에 의한 인허가를 받고 농기계 등이 안전하게 통행할 수 있는 공사를 완료하면 2012. 5. 16. 통보한 도면대로 포장을 검토하겠다고 회신하였다. 도로 계획고가 이 사건 토지 지반고보다 5.5m이상 차이가 나므로 이 사건 토지 공사 없이 연결도로 개설이 불가능하며 농경지에 2m이상 성토시 개발행위허가를 받아야 하고 도로법에 의한 연결(점용)허가를 받아야 한다. 동 민원회신에 대하여 청구인은 행정심판을 청구하여 2015. 5. 6. 각하되었으며 이후 청구인은 2015. 5. 29.과 2015. 6. 30.과 2015. 6. 11. 피청구인 사업부서와 감사부서에 진입로 개설 민원을 제기하여 피청구인은 도로본선에서 진출입로 개설을 위해서는 개별법에 의한 인허가를 받아야한다고 회신한바 있다. 더욱이 청구인이 홈페이지 군수대화방에 민원을 제기하여 2015. 6. 15. 피청구인인 ○○군수가 직접 이 사건 토지 현장을 방문하여 청구인에게 농경지 진입은 부체도로와 교차로를 통해 직접 진출입이 가능하여 더 이상 군차원에서 도와줄 수 없음을 설명하였다. 2) 청구인은 도로공사 착공당시부터 이 사건 토지를 편입에서 제외하여 달라는 민원을 제기하여 편입에서 제외되었고 그럼에도 공사로 인한 피해를 주장하며 발주처, 시공사, 감리단을 상대로 지속적으로 토지 내 성토 등을 요구하는 민원을 제기하여 감리단과 시공사간 합의한 성토량 이상으로 성토가 되어 재산가치가 상승하였는데, 현재는 이 사건 토지 바닥지반고(level)와 보강토옹벽 상단부 본 도로 계획고(level)가 약 5.5m 이상 차이가 발생함에도 이 사건 토지를 성토하여 진입도로 연결을 요구하고 있는 사항인데 이에 청구인이 이 사건 토지에 본 공사 완료 전까지 개별법에 의한 인허가를 받은 후 자진 성토하여 진입도로를 개설하면 도로구역까지 농경지 진출입로를 포장해줄 계획임을 공문을 통하여 청구인에게 회신하였으나 청구인은 공문과 현장 상황을 제대로 파악하지 않고 무리하게 요구하고 있는 사항이다. 3) 도로공사시 이 사건 토지 편입을 제외하는 등 현재까지 공사로 인하여 이 사건 토지 내 영농 등에 피해가 없었으며, 하천 제방에서 직접 이 사건 토지로 진입하는데 있어 도로공사 이전과 현재는 이용사항에 차이가 없고 이 공사 도로 본선에서 바로 진출입이 가능한 램프와 부체도로도 설계에 반영되어 공사를 완료하였는바, 피청구인은 이 사건 토지에 직접 진출입로를 개설하여 줄 법률상 의무가 없다. 행정심판법 제2조 및 제3조에 따르면 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제9조제3항에 의하면 의무이행심판청구는 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있으므로 이 사건의 경우 피청구인이 청구인의 요구를 이행하여야 할 법률상 의무가 없으므로 각하 또는 기각되어야 한다. 4) 청구인은 제출한 도면의 표기사항은 청구인의 요구에 의하여 도로구역에서 현재 설치가 완료된 보강토옹벽 시설물까지 도로포장 계획을 표기한 사항으로 이 사건 토지에 연결 가능한 진입로를 청구인이 직접 설치한 경우를 전제하고 있는 사항이다. 청구인이 제출한 문서(○○-○○감 2012-40호(2012. 5. 16)) 2. 라)기타 ‘귀하가 본선도로 교통 개방시까지 귀하의 토지 내 진입로가 미개설시에는 가드레일을 설치하여 교통안전을 도모할 예정임’이라고 명시한 사항은 본 공사로 설치된 도로에서 직접 진입이 가능하도록 이 사건 도로에 진입도로가 설치되어 있어야 도로구역 내 연결부 포장이 가능하다는 내용이다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지대장, 토지이용계획확인원, 농경지 진출입로 개설요구사항에 대한 회신, 진정서, 진정서 접수에 대한 회신 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 소유자이다. 나) 피청구인이 시행하는 ○○~○○간 도로확포장공사의 도로구역으로 이 사건 토지의 일부(290㎡)가 편입되었으나 청구인의 편입 제외요구와 이 사건 토지 경계에 옹벽구조물을 축조함에 따라 제외되었다. 다) 청구인은 2012. 5. ○○~○○간 도로확포장공사 감리단에 농경지 진출입로 개설을 요구하였고 이에 감리단장은 2012. 5. 16. ‘농경지 진출입로 개설요구사항에 대한 회신’이라는 제목으로 ‘도로 공사 측점 1+420~1+440 사이내에서 진입도로를 개설하되 진입로 폭은 B=4M 도로입구에서의 폭은 B=6m하고 L형측구 높이는 H=5m로 설치, 귀하가 본선도로 교통 개방시까지 귀하의 토지 내 진입로가 미 개설시에는 가드레일을 설치하여 교통안전을 도모할 예정임’ 등을 내용으로 ‘진입도로 개설 현황도’라는 도면을 붙임으로 첨부하여 회신하였다. 라) 이후 청구인은 2015. 5. 29.과 2015. 6. 30. 등 여러 차례 진출입로 설치관련 민원을 제기하였고 이에 피청구인은 이 사건 토지 내 성토 등 개별법에 의한 인·허가를 받아야 도로구역 내 진출입로 설치 검토가 가능하다는 취지로 회신을 하였다. 마) 한편 청구인은 2015. 1. 2.자로 피청구인이 한 민원회신의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고 우리위원회는 2015. 4. 22. 각하재결을 하였다. 2)「행정심판법」제2조에 의하면 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 의하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 것을 말하며 같은 법 제5조제3호에 의하면 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제13조제1항에서 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법한지 살펴본다. 청구인은 2012. 5. 16.자 공문과 설계도면대로 농경지 진입로 개설을 이행하여야 한다고 주장하나, 「행정심판법」에 의거 청구인의 신청에 대한 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 청구인이 피청구인에 대하여 “처분”을 하여줄 것을 신청하여야 할 뿐만 아니라 청구인에게 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 청구인이 피청구인에게 “처분”을 하여줄 것을 신청하지 않았거나 신청권 없는 경우에는 동 신청을 거부하였다고 하여도 청구인의 법률상 지위에 어떤 영향을 미쳤다고 볼 수 없어 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없다(대판 2005. 4. 15, 2004두11626 판결 참조). 청구인 소유의 이 사건 토지는 피청구인이 시행하는 ○○~○○간 도로확포장공사의 도로구역으로 편입되지 아니한 사항으로,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」등 관련 법률상 공익사업으로 편입되지 아니한 토지 소유자에게 해당 토지로 진입로 개설을 신청할 수 있다는 명문의 규정이 없고 상식이나 사회통념상으로 비추어 보아도 청구인에게 특별히 도로구역에서 이 사건 토지까지 진입로를 개설할 수 있는 권리가 부여되었다고 볼 만한 사정이 없으므로, 결국 청구인의 요구는 법규상 조리상 신청권에 기한 신청에 해당한다고 할 수 없어 청구인의 농경지 진입로 개설 요구에 대하여 피청구인이 이를 거부하거나 이행하지 아니한다고 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이다. 따라서 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있는데 피청구인의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 존재하지 않으므로 이 사건 청구는 행정심판법 제2조 및 제5조에 반하는 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.