성장관리계획 결정 취소청구

사건개요 청구인은 2016. 8.경 경기도 ○○시 ○○○ ○○○번지 소재 토지(임야, 20,666㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 창고시설로 건축허가 신청한 자이다. 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제75조의3 제5항의 규정에 따라 5년마다 기수립된 성장관리계획에 대하여 타당성 여부를 재검토하고 정비하여야 하는바, 2024. 12. 27. ○○시 성장관리계획 결정안(이하 ‘이 사건 성장관리계획’이라 한다)에 대하여 주민열람 공고(1차) 및 2025. 4. 11. 재열람·공고(2차)를 하였다. 청구인은 2025. 4. 22. 이 사건 토지를 주거형으로 용도 제한하는 것은 상당한 제약이 따르므로 산업형으로 변경하여 달라는 취지의 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2025. 4. 30. 검토 결과 산업형으로 유형 변경 어려움을 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 후, 2025. 5. 1. ○○시 성장관리계획(재정비) 수립 및 지형도면 고시 결정하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제75조의2(성장관리계획구역의 지정 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 성장관리계획구역을 지정할 수 있다. 1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역 2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역 3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역 4. 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 지역ㆍ지구등의 변경으로 토지이용에 대한 행위제한이 완화되는 지역 5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정하거나 이를 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 의회는 특별한 사유가 없으면 60일 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 하며, 그 기한까지 의견을 제시하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다. ④ 제2항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청을 받은 날부터 30일 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 성장관리계획구역을 지정하거나 이를 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. ⑥ 그 밖에 성장관리계획구역의 지정 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제75조의3(성장관리계획의 수립 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리계획구역을 지정할 때에는 다음 각 호의 사항 중 그 성장관리계획구역의 지정목적을 이루는 데 필요한 사항을 포함하여 성장관리계획을 수립하여야 한다. 1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항 2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률 3. 건축물의 배치, 형태, 색채 및 높이 4. 환경관리 및 경관계획 5. 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 성장관리계획구역에서는 제77조제1항에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 비율까지 건폐율을 완화하여 적용할 수 있다. 1. 계획관리지역: 50퍼센트 이하 2. 생산관리지역ㆍ농림지역 및 대통령령으로 정하는 녹지지역: 30퍼센트 이하 ③ 성장관리계획구역 내 계획관리지역에서는 제78조제1항에도 불구하고 125퍼센트 이하의 범위에서 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 비율까지 용적률을 완화하여 적용할 수 있다. ④ 성장관리계획의 수립 및 변경에 관한 절차는 제75조의2제2항부터 제5항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “성장관리계획구역”은 “성장관리계획”으로 본다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역 내 수립된 성장관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. ⑥ 그 밖에 성장관리계획의 수립기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제75조의4(성장관리계획구역에서의 개발행위 등) 성장관리계획구역에서 개발행위 또는 건축물의 용도변경을 하려면 그 성장관리계획에 맞게 하여야 한다. 【○○시 성장관리계획(재정비) 시행지침】 제22조(행정사항 및 경과조치) ① 이 지침은 성장관리계획을 결정 및 고시한 날부터 시행한다. ② 본 성장관리계획 시행 전 도로폭원(도로+전면공지)이 제6조에 따른 도로개설 및 전면공지 확보기준이상으로 기 확보되어 있고, 도로개설 및 전면공지에 대한 인센티브 적용을 받지 아니한 허가(준공)건에 대하여는 전면공지를 적용하지 아니할 수 있다. ③ 본 성장관리계획 시행 전 개발행위허가(개발행위허가 의제 포함)를 신청 한 경우에는 종전의 규정을 적용한다. 다만 준공 전 개발행위허가 변경 신청 시 본 규정을 적용하되, 종전 규정에 비하여 불리 할 경우에는 종전 규정을 적용한다. 【○○읍 일원 성장관리방안 수립 지침】 제25조(행정사항 및 경과조치) 성장관리방안 시행 전 개발행위허가(개발행위허가 의제 포함)를 신청 한 경우와 개발행위를 받아 공사 또는 사업을 시행중인 경우 중 건축법 제11조 또는 14조 규정에 의한 건축허가(신고) 등 관련 인허가를 득한 건의 개발행위 변경허가 등에 대해서는 종전 개발행위허가 기준을 따를 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 관련 지침, 관리카드, 이 사건 성장관리계획 주민 의견 청취에 따른 의견서 및 검토결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 8.경 경기도 ○○시 ○○○ ○○○번지 소재 토지(임야, 20,666㎡)에 창고시설로 건축허가 신청한 자이다. 나) 피청구인은 2017. 1. 23. ○○○을 대상으로 시범적으로 성장관리방안을 시행하였으며, 그 후 성장관리방안을 ○○시 비시가화 지역 전역으로 확대 시행하고자 2019. 12. 16. ○○시 성장관리방안을 수립·고시하였다. 다) 피청구인은 국토계획법 제75조의3 제5항의 규정에 따라 5년마다 기수립된 성장관리계획에 대하여 타당성 여부를 재검토하고 정비하여야 하는바, 2024. 12. 27. ○○시 성장관리계획 결정(안)에 대하여 주민열람 공고(1차) 및 2025. 4. 11. 재열람·공고(2차)를 하였다. 라) 청구인은 2025. 4. 22. 이 사건 토지를 주거형으로 용도 제한하는 것은 상당한 제약이 따르므로 산업형으로 변경하여 달라는 취지의 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2025. 4. 30. 아래와 같은 내용으로 회신하였다. <회신 내용 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026434"></img> 마) 피청구인은 위 다), 라)항에 따라 2025. 5. 1. ○○시 성장관리계획(재정비) 수립 및 지형도면 고시 결정하였다. 2) 본안 전 항변에 관한 판단 피청구인은‘성장관리계획 구역의 지정’은 국토계획법 제75조의2의 규정에 따라 행정청의 권한에 속한 사항이며, 법령의 범위 안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적.기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것으로 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이 아니라고 주장한다. 행정계획이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부는 그 행정계획이 국민의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는지에 따라 결정된다고 할 것인데, 성장관리계획구역에서 개발행위 또는 건축물의 용도변경을 하려면 그 성장관리계획에 맞게 하여야 하고(국토계획법 제75조의4), 이는 성장관리계획이 구속적 행정계획으로서 별도의 집행행위 없이도 해당 구역 내 토지소유자 등의 토지이용에 직접적인 제한을 가하는 효력을 가짐을 의미하므로, 이 사건 성장관리계획 결정의 처분성을 인정할 수 있다. 따라서 피청구인의 본안전 항변은 이유 없다. 3) 이 사건 처분의 적정 여부 청구인은 이 사건 토지가 속한 이 사건 성장관리계획 구역이 주거형에서 산업형으로 변경되는 것이 타당하므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 이 사건 토지가 속한 성장관리계획 구역은 주거용도가 85.6%로 주거형 계획기준인 주거형 건축물 70% 이상에 부합하고, 제외 지역(A, C, D 지역)은 보전관리지역 또는 농림지역이어서 이 사건 성장관리계획에 포함되지 않은 것이 확인되므로 이는 지역용도 구분에 따른 합리적인 계획 설정으로 판단된다. 성장관리계획은 난개발을 방지하고 체계적인 개발을 유도하여 궁극적으로 공공복리 증진을 목표로 하는데 피청구인이 특정 지역을 주거형으로 지정한 것은 단순히 청구인의 사업을 제한하려는 것이 아니라 지역 전체의 조화로운 발전을 위한 공익적 판단을 한 것으로 보이는 점, 피청구인의 이익형량이 주거형 건축물 비율, 취락지구 현황 등 객관적인 기준에 근거하여 이루어진 점, 성장관리계획 시행 지침에 경과규정을 두어 토지 소유자의 사익을 조정한 점 등이 인정된다. 따라서, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이익형량을 전혀 행하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어나 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 이유없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.