세입자이주안내통보 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○○재정비촉진구역 주택재개발정비사업 시행과 관련하여 서울특별시 ○○○구 고시 제2016-33호(2016. 5. 26.)로 관리처분계획 인가·고시됨에 따라, 2016. 7. 8. ○○○재정비촉진구역 내 거주하고 있는 세입자에 대하여 세입자 이주 안내 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인이 시행하는 ○○○재정비촉진구역 주택재개발정비사업에 편입되어 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않아 현금청산자가 되었고, 피청구인은 도시정비법에 따른 조합설립인가를 받아 등기를 마친 주택재개발정비사업조합이다. 나. 피청구인은「도시 및 주거환경정비법」제49조 제6항의 ‘제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다’라는 규정만을 적시하며, 청구인 및 청구인의 세입자에게 ‘세입자 이주 안내 통보’라는 문서를 발송하며 2016. 7. 15. ~ 2016. 10. 15. 까지 이전할 것을, 기한 내 미이주시에는 명도소송 등을 진행할 예정이라며 기한 내 이주하도록 통보하였는데, 이러한 행위는「도시 및 주거환경정비법」제49조 제6항 단서 ‘다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다’라는 규정을 무시하고 있는 것으로, 피청구인은 청구인에게 손실보상을 한 사실이 없는데 적법한 조치라고 주장하며 청구인과 청구인의 세입자들에게 위법한 문서를 발송하는 등 청구인의 재산권 행사를 제한하고 있으므로 세입자 이주 안내 통보는 위법한 행위이다. 다. 세입자 이주 안내 통보는 손실보상이 완료되지 않은 건축물에 거주하는 인도의무가 없는 청구인의 세입자에게 이주할 것을 강압하는 위법한 행위로서 독립한 행정처분이고, 손실보상이 완료되지 아니한 청구인의 토지 또는 건축물에 대한 사용·수익 권리를 침해하여 청구인의 재산권을 침해하였으므로 처분의 효력 유무를 확인할 법률상 이익이 있다. 그리고 세입자 이주 안내 통보의 내용에는 ‘기한 내 미이주시에는 명도소송 등을 진행할 예정’이라며 청구인의 세입자에게 기한 내 이주할 것을 강요하고 있어 이는 단순한 안내에 그치지 않는다. 3. 피청구인 주장 가.「행정심판법」제3조는 ‘행정청의 처분 또는 부작위’에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 청구인의 세입자가 가지는 인도의무는「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항에 따라 발생하는 것이고 피청구인의 ‘세입자 이주 안내 통보’는 위와 같이 발생하는 인도의무를 공적으로 확인하여 알려주는 관념의 통지에 불과할 뿐 위 인도의무를 발생시키는 새로운 형성적 행위가 아니므로 행정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다(서울행정법원 2008. 1. 30. 선고 2007구합29680 판결 등 참조). 나.「행정심판법」제13조 제2항에는 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있는데, ‘세입자 이주 안내 통보’는 청구인이 아니라 청구인의 세입자에게 한 것이며, 위 통보로 인해 청구인의 세입자가 이주함으로써 청구인이 더 이상 임대수익을 지급받지 못한다 하더라도 이는 법률상 이익, 즉 도시정비법 제49조 제6항에 의하여 보호되는 개별적, 직접적, 구체적 이익이라 할 수 없고, 대법원은 ‘법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것’이라고 판시한 바 있으므로(대법원 2004. 5. 14. 선고 2002두12465 판결), 청구인에게는 청구인 적격이 없다. 따라서 청구인의 청구는 심판청구의 요건을 결하였다. 다. 도시정비법 제49조 제6항은 ‘제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고, 이에 따르면 세입자에게 손실보상이 완료된 경우 세입자는 토지 또는 건축물을 더 이상 사용, 수익할 수 없으며, 이는 소유자에 대하여 손실보상이 완료되었는지 여부와 관계가 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제13조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 서울특별시 ○○구청장은 ○○○재정비촉진구역 주택재개발정비사업과 관련하여 2010. 8. 23. 조합설립 인가하였고, 2012. 11. 8. 사업시행 인가·고시(서울특별시 ○○○구 고시 제2012-96호)하였다. 나. 서울특별시 ○○구청장은 2016. 5. 26. 관리처분계획을 인가·고시(서울특별시 ○○구 고시 제2016-33호)하였다. 다. 2016. 7. 8. 피청구인은 ○○○재정비촉진구역 내 거주하고 있는 세입자에 대하여 세입자 이주 안내 통보를 하였다. ※ 통보 내용 - 이주대상 : ○○○재정비촉진구역 내 현재 거주하고 있는 세입자 전원 - 이주기간 : 2016. 7. 15. ~ 2016. 10. 15.(3개월) - 세입자 주거이전비 보상 신청 안내 등 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가.「행정심판법」제3조는 ‘행정청의 처분 또는 부작위’에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 그런데, 피청구인이 발송한 ‘세입자 이주 안내 통보’는「도시 및 주거환경정비법」의 제규정에 따라 발생하는 세입자의 인도의무를 공적으로 확인하여 알려주는 관념의 통지에 불과할 뿐 위 인도의무를 발생시키는 새로운 형성적 행위가 아니므로 행정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다(서울행정법원 2008. 1. 30. 선고 2007구합29680 판결 등 참조). 나. 그리고「행정심판법」제13조 제2항에는 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있고, ‘법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것’인 바(대법원 2004. 5. 14. 선고 2002두12465 판결), ‘세입자 이주 안내 통보’는 청구인이 아니라 청구인의 세입자에게 한 것이며, 위 통보로 인해 청구인의 세입자가 이주함으로써 청구인이 더 이상 임대수익을 지급받지 못한다 하더라도 청구인이 법률상 이익이 있는 자라고 볼 수 없으므로 청구인에게는 청구인 적격이 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.