소규모 단절토지 해제대상 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○ ○○동 000-4(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 2013. 10. 24. 및 2014. 1. 22. 도로가 설치되어 개발제한구역이 단절되어 개발제한구역이 아닌 곳과 연접하고 1만 제곱미터 미만인 토지로 개발제한구역을 해제하여 줄 것을 민원으로 요청하였으나, 피청구인은 2013. 10. 28. 및 2014. 1. 28. 개발제한구역 해제대상이 아님을 들어 개발제한구역을 해제할 수 없음을 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 소규모 단절토지에 관한 법률근거는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제2조 제3항 제5호이다. 위 시행령에 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당한다), 철도, 하천, 개수로를 설치"함에 따라"생겨난 1만 제곱미터 미만의 소규모 단절토지는 개발제한구역에서 해제할 수 있다고 되어 있다. 동 조항은 2008. 11. 28.자로 “인하여‘를 폐기하고 ”함에 따라“로 개정되었다. 도로설치 등을 직접적 원인으로 ”인하여“ 발생하여야 한다는 시행령 조문 ”인하여“를 폐기하였는데 아직도 ”인하여“직접적 원인으로 발생하여야 한다는 폐기된 법령조문을 적용하여 한 상위지침이 있고 그 지침이 행정처리의 근본이 되고 있다. 2) 국토교통부 녹색도시과의 상위지침<집단취락 해제의 경우>(녹색도시과-1459)에 의하면 집단취락 해제결정 이후 도로가 설치되어 1만 제곱미터 미만의 토지가 발생한 경우 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 있으나 그 반대로 도로설치 후 집단취락으로 해제되어 1만 제곱미터 미만 토지가 발생한 경우에는 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 없다고 보고 있다. 취락해제란 개발제한구역 안에 호수밀도를 감안하여 20호 이상의 취락이 형성된 경우 그 취락을 개발제한구역에서 해제된 취락을 말하며, 도로가 설치되어 단절된 같은 소규모 단절토지라 하여도 그 도로가 언제 설치됐는가에 따라 달라지는 것은 불합리하며 오래된 옛날도로는 인정안하는 이유는 설치로 인하여 발생하여야 한다는 폐기된 시행령 조건적인 단어 때문이다. 3) 국토교통부 녹색도시과는 ‘현행상 소규모 토지는 일전요건의 도로 등 선형시설의 설치로 “인하여 발생하여야”하는 것으로 선형시설 설치이후 해제된 지역으로 인해 발생한 소규모 단절토지는 해제요건을 충족하지 못합니다’라고 한다. 설치로 인하여 발생될 것을 2008. 11. 28.자로 폐기되었으나 지금도 “인하여 발생하여야 한다”고 보는 것이다. 요점은 위 지침이 생겨난 이유는 도로설치 과정에서 직접적인 원인으로 인하여 발생하여야 한다는 “인하여”라는 조건적인 단어 때문에 위와 같은 지침이 생겨났으나 “인하여” 발생되어야 한다는 시행문 조항은 2008. 11. 28자로 폐기되었다. 위 치침은 시행령 “인하여”라는 조항이 폐기됨과 동시에 폐기되어야 할 지침이다. 위 지침은 시행령 조항이 수정되어지기 이전인 2008. 11. 28. 이전까지는 올바른 적용이나 시행령 조항이 폐기된 이후부터는 같은 시행령 조항에 위배되는 지침이다. 4) 위 시행령 조항에 대하여 법제처에 법령해석을 의뢰하여 법령해석을 받아보았다. 주요내용은 ‘소규모 단절토지는 도로설치과정에서 직접적으로 발생하는 토지를 의미한다고 보는 것이 상당하고, 도로설치를 원인으로 생겨나지 아니하고 다른 사유를 원인으로 생겨난 토지는 소규모 단절토지에 해당하지 아니 한다’라고 한다. 법제처의 법령해석처럼 소규모 단절토지가 설치과정에서 직접적인 원인으로 발생하여야 한다는 내용인 시행령 조항 “인하여”가 2008. 11. 28.자로 폐기되어 직접적 원인, “인하여” 발생하여야 한다는 시행령에 폐기된 조항을 다시 살려서 법령을 해석하는 것은 효과 없는 일이다. 조항이 폐기된 시행령이기 때문이다. 직접적으로 발생하여야 한다는 “인하여”가 폐기된 사실을 알았다면 법령해석이 달라질 수 있었을 것이다. 법령해석이나 지침이 효과가 있기 위해서는 시행령 조항 “함에 따라”를 폐기하고 “인하여”로 수정되어야 한다. 5) 네이버 어학사전을 인용한다면 ① ~인하여 - 어떤 사실로 말미암다. 당연한 결과로 어떤 일이 이어지거나 뒤를 따른다(도로설치과정에서 직접적인 원인으로 발생하여야 함의 표현), ② ~함에 따라 - 간헐적으로 함에 따라 그 결과가 달라지는 일, 그때그때 변하는 대로 따라 함(도로설치과정에서 직접적인 원인으로 발생하여야 함은 배제되고, 단순히 도로가 설치되어 그때그때 결과가 달라지는 일의 표현)으로 확연한 차이가 있다. “인하여”는 소규모 단절토지가 생겨나는데 도로의 설치가 직접적인 원인으로 작용하여 도로설치와 같은 시기에 생겨나야 한다고 볼 수 있다. “함에 따라”는 소규모 단절토지가 생겨나는데 도로설치 과정에서 직접적인 원인으로 발생하여야 함은 배제되고 그 도로의 설치로 그 결과가 그때그때 달라지는 효과이다. 시행문이 개정된 것은 도로설치가 직접적으로 인하여 될 것은 폐기하고 단순히 도로를 설치함에 따라 개발제한구역이 단절되는 효과만 보겠다는 뜻이고, 위 지침과 같이 도로의 설치시기로 가부를 가리는 불합리의 형평성을 보완한 의미일 것이다. 6) 소규모 단절토지에 대하여 다른 지역에서는 어떻게 적용되는지 알아보았다. ○○시 ○○구 ○○동 000번지외 2필지는 개발제한구역이 하천과 철도로 단절된 상황이고, 그 마을 ○○골 ○○은 2009. 12월에 집단취락 해제로 인하여 단절토지가 발생한 경우이나, 2013. 2월 소규모 단절토지를 적용받아 개발제한구역이 해제된 사례로 수정된 법령이 적용되었다. 형평성으로 일관되어져야 할 것이나 피청구인의 처분은 부당한 처분이다. 7) 소규모 단절토지가 도로 등 설치과정에서 직접적으로 발생하여야 한다는 폐기된 내용을 적용하여 하는 행정처분은 잘못된 것이다. 현재 법령을 적용하여 도로가 설치되어 개발제한구역이 단절되어지고 개발제한구역이 아닌 곳과 연접하여 1만제곱미터 미만의 토지를 소규모 단절토지로 적용하여 개발제한구역의 해제대상에 포함하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 소규모 단절토지 해제는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 그 세부지침인 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침」에 의하여 국토교통부가 세부기준을 정하여 각 지자체에 시달한 내용을 가지고 해제대상 필지를 조사하고 해제결정한 사항이며, 2) 국토해양부 녹색도시과-1459(2012. 5. 16.)로 소규모 단절토지 해제요건의 세부내용이 통보되었고 청구인의 토지는 국토해양부의 세부기준(집단취락 해제결정 이후 도로가 설치되어 1만 제곱미터 미만 토지가 발생한 경우는 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 있으나, 그 반대로 도로 설치 후 집단취락으로 해제되어 1만 제곱미터 미만 토지가 발생한 경우는 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 없음)에 해당하지 않아 개발제한구역 해제가 불가한 사항이다. 3) 청구인이 주장하는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조 제3항 제5호의 조문 “~인하여”와 “~함에 따라”의 의미파악문제는 국토해양부와 법제처에서도 해당법령의 의미파악을 동일한 것으로 판단하고 있는 바, 이 사건 청구 건은 이유 없다 할 것이므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시·군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 제4조(개발제한구역의 지정 등에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시·군관리계획(이하 "도시·군관리계획"이라 한다)은 해당 도시지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 이 조에서 "입안권자"라 한다)가 입안(立案)한다. 다만, 국가계획과 관련된 경우에는 국토교통부장관이 직접 도시·군관리계획을 입안하거나 관계 중앙행정기관의 장의 요청에 따라 관할 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다), 시장 및 군수의 의견을 들은 후 도시·군관리계획을 입안할 수 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 광역도시계획과 관련된 경우에는 도지사가 직접 도시·군관리계획을 입안하거나 관계 시장 또는 군수의 요청에 따라 관할 시장이나 군수의 의견을 들은 후 도시·군관리계획을 입안할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2011.4.14, 2013.3.23, 2013.5.28> ② 도시·군관리계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 광역도시계획이나 같은 조 제3호에 따른 도시·군기본계획에 부합되도록 입안하여야 한다. ③ 개발제한구역에 관하여 작성되는 도시·군관리계획도서와 계획설명서의 작성 기준 및 작성 방법에 관하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. <개정 2011.4.14> ④ 입안권자는 제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시·군관리계획을 입안하는 경우에는 개발제한구역 중 해제하고자 하는 지역(이하 "해제대상지역"이라 한다)에 대한 개발계획 등 구체적인 활용방안과 해제지역이 아닌 지역으로서 개발제한구역 안의 훼손된 지역(건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳을 말하며 이 경우 각종 시설물의 적법 또는 불법여부는 고려하지 아니한다. 이하 "훼손지"라 한다)의 복구계획 등 주변 개발제한구역에 대한 관리방안을 포함하여야 한다. 이 경우 복구하고자 하는 훼손지의 범위는 해제대상지역 면적의 100분의 10부터 100분의 20까지에 상당하는 범위 안에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 국토교통부장관이 입안권자와 협의하여 결정한다. ⑤ 제4항 후단에 따라 복구하기로 한 훼손지는 해제대상지역의 개발사업에 관한 계획의 결정(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조제1호에 따른 지구단위계획 결정을 말하며, 다른 법령에 따라 지구단위계획 결정이 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 "개발계획의 결정"이라 한다)을 받은 개발사업자(이하 "개발사업자"라 한다)가 복구하여야 한다. 이 경우 훼손지 복구에 소요되는 비용은 개발사업자가 부담한다. <신설 2009.2.6> ⑥ 입안권자 또는 개발사업자는 제4항 및 제5항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 시·군·구 및 인접 시·군·구에 훼손지가 없는 등 부득이 한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 제4항에 따른 훼손지의 복구계획을 제시하지 아니하거나 제5항에 따른 훼손지의 복구를 하지 아니할 수 있다. <신설 2009.2.6, 2013.3.23> ⑦ 제4항 및 제5항에 따른 훼손지 복구에 관한 시행방법, 비용 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2009.2.6.> [제목개정 2011.4.14] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다. <개정 2009.8.5., 2012.5.14., 2012.11.12., 2013.3.23., 2013.10.30.> 1. 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역. 이 경우 도시의 기능이 쇠퇴하여 활성화할 필요가 있는 지역과 연계하여 개발할 수 있는 지역을 우선적으로 고려하여야 한다. 2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역 3. 도시의 균형적 성장을 위하여 기반시설의 설치 및 시가화(市街化) 면적의 조정 등 토지이용의 합리화를 위하여 필요한 지역 4. 지정 목적이 달성되어 개발제한구역으로 유지할 필요가 없게 된 지역 5. 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당한다)·철도 또는 하천 개수로(開水路)를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지. 다만, 개발제한구역의 조정 또는 해제로 인하여 그 지역과 주변지역에 무질서한 개발 또는 부동산 투기행위가 발생하거나 그 밖에 도시의 적정한 관리에 지장을 줄 우려가 큰 때에는 그러하지 아니하다. 【개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침】 1-3-2. “소규모 단절토지”란 영 제2조제3항제5호에 따라 지정 후 도로(중로2류 15미터이상)·철도·하천개수로(지방 하천이상)의 설치로 인하여 단절된 1만 제곱미터 미만의 토지를 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구서, 답변서, 토지등기부등본, 민원신청서(1·2차), 민원회신(1·2차), 소규모 단절토지 해제요건 및 세부사항 통보(국토해양부), 질의회신(국토해양부), 법령해석 요청에 대한 회신(법제처), 토지이용계획확인서(○○시 ○○동 000) 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 5. 23.부터 ○○○시 ○○동 ○○○-4(임야, 개발제한구역, 622㎡)의 소유자로서, 2013. 10. 24. 및 2014. 1. 22. 소규모 단절토지 개발제한구역 해제를 검토하여 달라는 민원을 피청구인에게 제기하여 2013. 10. 28. 및 2014. 1. 28. 해제요건에 해당되지 않아 해제할 수 없다는 회신을 받았다. 이 사건 토지 외 5필지는 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정되었으며, 우측으로 동부간선도로(동일로), 북·좌측으로 도봉차량기지(준공 1996.), 남측으로 ○○지구(집단취락지구 2004. 11. 16.)으로 접한 소규모(4,578㎡) 단절토지이다. 나) 국토해양부(녹색도시과)는 「소규모 단절토지 해제요건 및 세부내용 통보」(2012. 5. 16.)에서 ‘집단취락 해제결정 이후 도로가 설치되어 1만 제곱미터 미만 토지가 발생한 경우 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 있으나, 그 반대로 도로 설치 후 집단취락으로 해제되어 1만 제곱미터 미만 토지가 발생한 경우는 소규모 단절토지 해제대상이 될 수 없음’을 광역자치단체에 통보하였다. 또한, 질의회신에서 현행상 소규모 토지는 도로 등 선형시설 설치로 말미암아 개발제한구역이 끊어진 것으로 볼 수 있는 일단의 토지 중 그 면적이 1만 제곱미터 미만의 소규모 토지를 개발제한구역에서 해제하는 제도이며, 선형시설 설치 후 해제된 지역으로 발생된 단절토지는 해제요건을 충족하지 못하며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조 제3항 제5호(2008. 11. 28. 일부개정 전·후)의 “~인하여”와 “~함에 따라”는 동일한 의미로 사용한 것이라고 밝혔다. 다) 법제처(법령해석총괄과)는 「법령해석 요청에 대한 회신」에서 도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고 그 이후 해당 개발제한구역의 일부분(1만 제곱미터)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우 그 일부분은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조 제3항 제5호에 따른 소규모 단절토지에 해당하지 아니한다고 밝혔다. 라) 한편 위 시행령은 2008. 11. 28. 어려운 용어와 표현 등을 이해하기 쉽게 고치며, 복잡한 문장 등은 체계를 정리하여 쉽게 간결하게 하여 국민이 이 영 문장을 이해하기 쉽게 정비하고자 전부개정 되었다. 3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조 제1항에 의하면 주민 및 이해관계자는 도시관리계획 입안자에게 기반시설의 설치 등과 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 한하여 제안할 수 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제2조 제3항 제5호 및 제4조 제1항에 의하면 도로 등의 설치함에 따라 생겨난 1만 제곱미터 미만의 소규모 단절토지는 무질서한 개발이나 부동산투기 발생, 도시관리에 지장을 줄 우려가 큰 때가 아닌 경우 해제할 수 있으며, 해당지역을 관할하는 시장 등이 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획의 입안할 수 있도록 되어 있다. 4) 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조 제3항 제5호의 조문이 2008. 11. 28. 전부개정시 “~인하여”에서 “~함에 따라”로 변경되었으므로 피청구인이 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제하여야 함을 주장한다. 살피건대, 피청구인이 청구인의 신청에 대해 한 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면 처분청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 청구인에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 피청구인이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인해 청구인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없는 것인 바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조 제1항에 주민 또는 이해관계자에게 도시관리계획의 입안에 대한 제안권을 부여하나 그 대상은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항과 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경으로 한정하며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 주민 또는 이해관계자가 직접 개발제한구역의 지정 및 해제 등에 관한 입안 제안을 할 수 있도록 하는 규정이 없는 이상 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제신청에 관한 법규상 권리가 있다고 할 수 없다. 또한, 매수청구권을 행사할 수 있는 점, 도시관리계획의 입안권자에게 5년마다 타당성 여부를 재검토해 이를 정비토록 되어 있는 점, 도시관리계획의 성질상 개발제한구역의 지정 및 해제에 관하여 그 소유자 등에게 일일이 그 변경을 신청할 수 있는 권리를 부여하기는 어려워 보이는 점 등을 종합적으로 검토하면 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획 입안을 신청하거나 직접 개발제한구역의 해제를 신청할 조리상 권리가 있다고 보기 어렵다. 따라서, 청구인에게는 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제될 수 있는 요건을 갖추었는지 여부와 관계없이 피청구인에 대해 위 해제를 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 할 수 없으므로 피청구인이 이 사건 회신으로 청구인의 요청을 거부 내지 반려했다 하더라도 그 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하지는 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법 하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.