소규모재건축정비사업 조합설립인가 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구외 OO시 OO아파트 소규모재건축사업 조합설립준비위원회의 조합설립인가 신청을 받고, 보완 및 추가보완 요청을 한 후 위 조합설립준비위원회의 보완을 받아 2021. 12. 22. 조합설립인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통보하였다. 청구인들은 위 OO아파트 소규모재건축사업조합의 조합원들로, 조합의 설립을 위한 창립총회와 선거과정이 위법 내지 정관위반이라는 이유로, 위 조합설립인가의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 조합원의 창립총회 출석을 고의로 막고 선거 투표를 방해한 총회 업무방해 혐의에 관하여 OO시 OO동 OO아파트 101동 103호 지하 회의실에서 열린 이 사건 조합 창립총회는 조합원의 총회 출석권, 발언권, 의결권, 임원과 대의원 선임·피선임권을 중대하게 위배하고 조합원 30여명의 총회 출석을 무력으로 방해한 부정·불법 선거이다. OO아파트는 현재 소유자 150명 중 140여명이 소규모재건축 사업을 위한 동의서를 제출하였는데 위 창립총회는 30여 명이 겨우 들어갈 수 있는 매우 비좁은 아파트 단지 내 지하 사무실에서 고의적으로 강행하였다. 총회 며칠 전 조합원들이 조합원 모두가 출석할 수 있는 더 넓은 곳으로 변경하든지 아니면 총회 개최를 불허해달라는 시정조치를 요청하는 민원을 피청구인에게 접수하였는데, 피청구인은 인원제한대상이 아니라는 행정지도를 내리고 총회장소 변경을 권고하였다. 그럼에도 불구하고 이를 무시하고 총회 인원을 30명으로 제한하였고 창립총회에 참석하여 조합장과 임원 투표를 하려는 조합원 30여명에게 물리력을 동원하여 총회 입장을 막고 투표를 하지 못하게 강제로 막았다. 이에 대의원 후보자로 출마한 OOO은 총회장에도 들어가지 못하는 등 코로나 방역으로 인원수를 제한한다는 조합 집행부의 일방적인 통보로 30여명의 소유주는 총회에 출석하여 총회 안건을 검증하고 결의할 권리와 투표할 기회를 박탈당하였다. 또한 투표를 마친 조합원들이 총회 장소에서 나오려고 하자 밖에 있는 자들이 투표하지 못하도록 총회가 끝날 때까지 나가지 못하도록 막기도 하였다. 이에 창립총회 출석을 못한 조합원들이 강력하게 항의하고 입장하려고 했으나 이를 막기 위해 폭행사건까지 발생하여 경찰이 출동하였다. 이러한 사실을 잘 알고 있는 피청구인은 조합원들의 빗발치는 민원을 묵살하였고 합법적인 절차로 총회가 잘 치루어졌다고 인정한다는 이 사건 처분을 하였다. 피청구인의 무차별적인 인·허가권 남용과 관리감독 소흘로 인해 선량한 조합원의 총회 출석 권리와 투표할 권리가 방해되었음에도 이를 묵인·방조하는 행위는 피청구인의 직무유기이다. 2) 이 사건 조합 선거관리규정에 따르면 선거관리위원회는 위원장 1인과 2인으로 위원을 구성하는데, 선거관리위원 3명에 대한 2차 모집공고도 없었고 구성공고도 하지 않은 절차적 하자가 있었으므로, 적법한 선거관리위원회를 구성하지 못하고 한 선거행위 및 결과는 당연 무효이다. 2021. 7. 22. 이 사건 조합 설립준비위원회 위원장에게 조합원 □□□이 2차로 선임된 선거관리위원회 3명이 누구인지 질의하였으나 가르쳐줄 수 없다는 대화내용이 대화방에 공개되었다. 또한 2차 선거관리위원장이라고 주장하는 ◇◇◇도 본인을 제외한 선거관리위원 2인이 누구냐는 질문에 답변하지 못하였다. 2021. 6. 7. 1차 선거관리위원 모집공고가 있었고, 2021. 6. 11. 1차 선거관리위원 확정공고에 AAA, BBB, CCC이 등록하였는데, 위 CCC은 조합장 후보자로 선거관리위원장인 AAA은 이사 후보자로 등록하기 위하여 2021. 7. 6. 선거관리위원직을 사퇴하였다고 주장하나, 선거관리위원 2명이 사퇴하였다는 공지는 없었다. 그 후 2차 선거관리위원회가 어떻게 모집되고 구성되었는지 소유주에게 공지하지 아니하였고, 조합원과 선거입후보자들은 선거관리위원이 누구인지 전혀 모른채 조합선거를 치루어야 했다. 그럼에도 피청구인은 조합선거가 적법하고 아무런 문제가 없는 총회로 판단한다는 어이없는 답변만 거듭하였다. 3) 2021. 7. 15. 불법적인 2차 대의원 후보자 모집공고를 추가로 연장한 절차적 하자가 발생하였다. 1차 대의원 후보자 모집공고를 하고 2021. 7. 7. 임원과 대의원 후보자 등록을 마감하였을 당시 이미 대의원 최소 정수 15명을 넘긴 16명이 대의원 후보자로 등록을 마쳤다. 그런데 선관위원으로 등록하였다가 사퇴를 하여도 조합장과 이사 후보자로 등록할 수 없다는 선거관리위원회 규정을 모르고 조합장 및 임원 후보자로 등록하였다가 항의로 어쩔 수 없이 사퇴한 AAA과 CCC을 구제하기 위해서, 이미 대의원 후보자 등록을 마감했음에도 2021. 7. 15. 추가로 2차 대의원을 모집하는 공고를 강행하였고, 결국 1차 대의원 후보자 모집 등록을 마친 OOO이 대의원에서 탈락하고 불법으로 대신 2차에 등록한 위 AAA과 CCC이 대의원으로 선출되었다. 4) 조합 정관 제24조제2항을 위반한 하자에 관하여 조합 정관 제24조제2항에 따르면 “대의원의 수는 15인 이상 17인 이하로 하며, 이 경우 동별로 대의원을 고루 선출하여야 한다”고 규정되어 있는데 이는 강제규정으로 각 동별로 대의원의 수를 고르게 안배해야 한다. 즉 6명의 대의원 후보자가 등록한 2차 102동 6명 중에서 4명이 당선되고 2명이 탈락되어야 했고, 202동은 2명만 등록되었기 때문에 202동에서 나온 후보 OOO은 위 정관 규정에 따라 탈락되어서는 안 되었다. 그런데 2차에 추가로 등록한 AAA, CCC, DDD 3명으로 인해 대의원 후보자가 총 19명이 되어 2명을 탈락시켜야 하는 상황이 발생하자, 위 OOO을 탈락시켰으므로 이는 정관을 위반하여 무효이다. 5) 집행부의 불법 선거개입에 관하여 선거관리위원들은 대의원 후보자 4번 DDD와 6번 OOO을 찍지말라는 지시를 하였고, 지시를 받은 홍보요원들이 대의원 후보자 4번과 6번을 탈락시켜야 한다고 조합원을 개별 방문하여 홍보하였고, 결국 위 2인은 대의원에서 탈락하였다. 조합원들은 4번과 6번을 찍으면 안된다는 말에 4번과 6번을 제외한 대의원 후보자에게 투표를 했다고 한다. 이에 위 행위로 대의원 선거가 불법선거임을 인지하고 창립총회에 참석하여 서면결의서를 철회하려고 했으나 총회 당일 출입을 제지당하여 철회할 기회마저 박탈당하였다. 6) 조합 선거관리규정 제3조제5항 위반에 관하여 조합 선거관리규정 제3조제5항에 따르면 선거관리위원은 공정한 선거업무를 위하여 임원 후보로 출마할 수 없다. 대의원 후보자로 나온 선거관리위원인 EEE, FFF, GGG은 자신들의 대의원 선거에 선거관리위원을 겸직하면서 직을 이용하여 불법선거 활동에 개입하였고 불법선거를 주동하였음에도 피청구인이 공정하고 공평한 선거라고 하는 것을 납득할 수 없다. 7) 이 사건 조합 설립준비위원회 위원장과 선거관리위원은 특정 소유주가 대의원 후보자로 등록할 것을 막기 위해 조합 선거관리규정을 임의로 수정하여 피선거권을 제한하였다. 조합원의 권리와 의무에 관한 규정은 정관에 반드시 규정하도록 관계법령인 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에서 엄격히 명시하고 있는데, 조합 정관 어디에도 대의원 후보자의 자격 요건을 1년 이상 소유해야 한다고 한정하는 규정은 존재하지 아니하고, 국토교통부와 경기도 담당공무원도 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’이라 한다) 제56조와 도시정비법 제40조에 따라 조합임원의 선임방법은 조합의 정관에서 정하는 바에 따라야 한다고 하였다. 조합의 정관 규정과 선거관리규정이 상충될 때에는 소규모주택정비법을 기초로 하는 조합 정관이 우선 적용되어야 함에도 선거관리규정으로 대의원 자격을 제한하여, 그로 인하여 피선거권 행사가 제한된 것은 이 사건 조합 설립준비위원회 위원장과 선거관리위원의 불법행위에 의한 것이다. 8) 선거관리위원이 아닌 자가 대의원 후보자를 불법적으로 모집하여 공정 선거를 방해한 행위에 관하여 2021. 6. 5. 조합 선거관리위원회도 구성하지 않은 상태에서 선거관리위원이 아닌 조합원 HHH은 대의원 모집공고 문자를 일부 친한 소유주에게만 보내 대의원 후보자를 모집을 하였고 그 모집된 대의원후보자를 다음 날인 6. 6. 오후 2시 준비위원회 사무실에 모이게 한 불법 사전선거를 하였다. 그 결과 이 모임에 참석하지 않은 OOO과 DDD는 대의원으로 선출되지 아니하였다. 위 모집 문자는 사전 불법 선거이고 대의원 후보자의 집행부에 대한 헌신과 충성도를 검증하기 위해 대의원 후보자를 비밀리에 모집한 불법선거행위이다. 9) 창립총회의 부정 불법선거가 선거결과에 영향을 미쳤다고 단정하기 어렵다는 피청구인의 답변에 관하여 조합원들이 투표를 하지 못하도록 코로나 방역을 핑계로 투표를 원천적으로 막았다. 이는 투표 결과에 영향을 주었는지 아닌지를 따져볼 필요도 없이 명백한 부정 불법 선거임에도 이런 불법의 결과를 합법적인 절차라고 인정하는 조합설립 인가는 절대 용납되어서는 아니 된다. 10) 피청구인이 인용하는 국토교통부 답변은 OO아파트의 불법선거를 인정하는 답변이 아니다. 조합원 JJJ이 피청구인에게 수없이 민원을 접수한지 3개월이 되도록 담당 공무원은 법률 자문조차 받지 않고 아무 관련 없는 판례와 법제처 법령해석을 인용하는데, 그러한 오만한 민원처리 태도와 불성실한 업무처리방식을 용서할 수 없다. 피청구인 담당공무원은 변호사에게 법률자문을 받아서 답변했다는 거짓말을 하였고 그 법률자문 받은 자료를 정보공개 요청하겠다고 하니 변호사에게 법률자문을 받은 사실이 없다는 것을 실토하였다. 또한 경기도청에 자문을 구했다고 해서 경기도청의 누구와 의논을 했는지 묻자 경기도청 재생지원과 KKK 주무관에게 자문을 구했다고 해서 직접 통화를 했더니 피청구인이 자치권을 가지고 있기 때문에 피청구인이 관련 법령에 근거하여 잘 판단할 사안이라는 조언을 했다고 한다. 이에 위 조합원 JJJ은 경기도청 담당공무원에게 조합원의 권리와 의무사항이 정관과 선관위 규정이 상충될 때 정관이 우선 적용되어야 한다는 답변을 받아 피청구인에게 제출하였으나, 돌아오는 대답은 피청구인은 자치권을 가졌고 피청구인이 마음대로 판단할 수 있고 결정할 수 있다는 어이없는 것이었다. 2021. 11. 1. 조합원 JJJ이 서울시 용산구 재건축 현장에서 추진위원장 선거에 선거관리위원회 모집공고와 구성공고를 하지 않은 절차적 하자로 인해 추진위원장의 변경 승인을 인가하지 않은 자료를 제출하였으나, 피청구인 담당공무원은 서울시와 OO시는 서로 다르니 반영하지 않겠다라고 답변하였다. 피청구인이 자치권을 가진 것은 사실이지만 재건축 인가 시 관계 법령을 무시하고 공무원의 자의적 판단으로 한다는 것은 말이 되질 않는 행정이고, 정관 규정을 어기고 불법 선거를 한 범법행위를 묵인하는 피청구인의 결정은 명백한 직무유기 행위이다. 11) 피청구인에게 서울특별시 선거관리위원회 답변을 인용한 합리적이고 논리적인 답변을 요청하였으나, 피청구인은 피청구인에게 자치권이 있으므로 결정권이 있으며 그에 대한 설명을 민원인에게 굳이 설명할 필요가 없다고 대답하였는바, 이는 민원인을 우롱하는 것이 아닌지 분노하게 한다. 이에 관하여 경기도청 담당자도 피청구인이 자치권이 있다는 말을 담당자가 마음대로 해도 되는 것이 아니라 관계 법률에 근거해서 행정을 하여야 하는데 왜 그렇게 하는지 이해가 되지 않는다고 하였다. 12) 피청구인이 인용한 총회결의 무효확인 판례에 관하여 이상의 불법이 선거결과에 영향을 미치지 아니한다고 판단한 근거를 요청하였더니 사안이 다른 판례를 제시하여, 이에 항의하였더니 그냥 달라고 하여 준 것이다고 답변하였다. 조합 정관이 소규모주택정비법에 위배되는지 아닌지 판단하여 결정할 권한과 의무가 있는 피청구인이 관련 법을 위배하여 만들어진 선거관리 규정을 정관에 우선하여 적용하여 조합 임원과 대의원을 뽑았으니 바로잡아 달라 민원을 넣었는데, 조합 정관을 수정하고 총회 결의를 받아오면 인가를 내주겠다고 하여, 2021. 12. 11. 문제 선거관리 규정을 인정하는 정관 규정을 몰래 삽입하여 총회 의결을 받게 조정하여 인가를 내주었다. 불법선거를 시정할 것을 요청하는 민원을 접수받은 인가청이 위법을 바로잡을 조치를 취하기는 커녕 불법선거를 자행한 자들과 결탁하여 불법을 눈감아주고 눈가리고 아웅하는 하나 마나한 불법행위를 지시했다는 것은 피청구인의 부도덕함을 넘어 총회업무방해죄를 저지르는데 동조하고 지시한 공동정범으로 형사처벌을 받을 중죄를 저지르고 있다고 판단되며, 부패한 조합 집행부와 불법 커넥션이 있지 않고는 불가능한 일이라고 생각된다. 피청구인 지시대로 정관 규정을 수정한다고 해도 잘못된 규정으로 선출한 대의원 선출은 사후에 치유가 불가능하므로 재선거를 하도록 행정지도를 내렸어야 하고, 문제가 된 선관위 규정으로 뽑은 대의원 자격은 하자치유가 안 되어 대의원 선출은 당연무효이다. 13) 선거인 명부를 선거공고 발송일 전까지 확정했어야 하는데 소유주에게 선거인 명부 확정공고와 선거인 명부 열람공고도 게시하지 않은 중대한 절차적 하자에 관하여 선거인 명부는 당해 선거에 한하여 효력을 가지고, 확정된 선거인 명부를 반드시 선거 후보자에게 제공했어야 한다. 선거인 명부를 제공받지 못한 선거 후보자들은 누가 조합원인지 알 수가 없었기 때문에 선거 홍보를 할 기회도 없었다. 반면 선거인 명부를 장악한 선거관리위원과 집행부는 선거 후보자를 겸직하였기 때문에 이 명부를 이용하여 자신들 또는 특정 후보자를 당선시키기 위하여 조합원에게 전화를 하여 선거운동을 할 수 있었다. 14) 이 사건 처분에는 중대하고 명백한 하자가 있어 무효이다. 청구인들은 그동안 OO아파트의 소유주들의 권리와 공동의 이익을 위하여 노력하였고 그 일환으로 피청구인에게 공정하고 적법한 행정을 요청했으나 고압적이고 불성실한 태도와 한심한 답변으로 임하는 등 관할청의 심각한 직무유기와 직권남용의 행태를 묵고할 수 없어 행정심판을 청구하였다. 철저한 검증을 통하여 청구인들과 OO아파트 소유주·조합원 150명에게 더 이상 피해가 발생하지 않도록 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 OO시 OO동 xx번지 소규모재건축사업의 조합설립을 위한 창립총회 진행 시 코로나19 방역지침을 준수한다는 이유로 출석이 제한되어 선거 의결권이 박탈되었다고 주장하나, 이는 방역지침에 따른 상황이고 서면결의서 제출로 투표권을 행사할 수 있어 투표 자체가 제한되었던 것이 아니므로 선거의 자유와 공정이 현저히 침해되어 선거 결과를 무효에 이를 정도로 훼손되었다고 보기는 어렵다. 2) 조합설립인가 신청 시 선거관리위원회는 위원장 1인과 위원 2인으로 구성하였다고 제출받았으며 소규모주택정비법 및 도시정비법에 선거관리위원회 모집 및 구성 공고에 관하여 규정된 사항이 없다. 이에 공법상 의무가 아닌 절차를 이행하지 않은 이유로 선거 결과를 무효라고 판단하기 어렵다. 3) 대의원 후보자 모집 공고를 추가로 연장한 사유는 알 수 없으나 추가 모집 공고를 하였다는 것만으로 선거 결과에 영향을 주는 불공정 행위를 하였다고 단정할 수는 없다. 4) 조합 정관에 대의원을 동별로 고루 선출하여야 한다는 규정을 동별로 동일한 수의 대의원이 선출되어야 한다는 의미로 해석하기는 어렵다. 5) 홍보요원이 투표에 개입하여 선거 결과에 영향을 미쳤다는 사항은 피청구인이 확인할 수 있는 사항이 아니며 사법기관의 조사를 통해야 알 수 있는 사항이다. 6) 조합의 선거관리규정 제3조제5항에 선거관리위원은 임원 후보로 출마할 수 없다는 사항에서 임원은 도시정비법 상 조합장, 이사, 감사를 의미한다고 보는 것이 타당할 것이며 선관위원이 대의원 후보에 출마할 수 없다고 해석하기는 어렵다. 7) 대의원 후보자 자격 요건은 합리적인 범위에서 정관이나 선거관리규정으로 강화할 수 있을 것이며 선거관리규정은 토지등소유자의 동의를 받은 사항으로 준비위위원장이 임의로 수정하였다고 보기 어렵다. 또한 선거관리규정에 포함된 대의원 후보자 자격 요건을 적용한 선거 결과가 조합정관과 상충한다고 판단하여 유효하지 않다고 보기 어렵다. 8) 선관위원이 아닌 일부 조합원들이 비밀리에 대의원 후보자를 모집하여 선거를 진행하였다는 사항은 피청구인이 확인할 수 있는 사항이 아니며 사법기관의 조사를 통해야 알 수 있는 사항이다. 9) 소규모재건축사업의 조합설립을 위한 창립총회의 방법 및 절차는 소규모주택정비법에서 별도로 규정하고 있지 않으며 창립총회 시 선거 절차 및 결과의 위반에 대한 판정은 해당 선거관리위원회의 책임 사항이다. 다만 코로나19 방역수칙 준수로 인해 일부 인원이 투표하지 못한 사항은 선거 결과에 변동을 줄 수 없어 선거의 공정성이 현저히 침해되었다고 보기 어렵다. 10) 피청구인은 조합설립 인가를 처리하기 위하여 관련 법령해석 및 판례 등을 검토하였고 내부적으로 법률자문을 진행하였다. 다만 법률자문은 변호사의 의견으로 확정적 판단이 아니므로 청구인이 해당 정보를 공개 요청한 사항에 대하여 비공개 처리하였다. 11) 또한 서울특별시 선거관리위원회의 답변 자료는 조합설립 인가를 처리하기 위하여 관련 법령해석 및 판례 등의 검토 자료의 일부이며, 처리를 위한 자료로 참고하였을 뿐 그 자체를 판단의 근거로 삼지 않았고, 관련 판례 및 자료 등은 인가를 위한 검토 자료로 참고한 사항이며 조합설립 인가는 신청 시 제출된 서류를 토대로 처리하였다. 아울러 피청구인은 선거와 관련하여 준비위원회와 어떠한 결탁 행위도 없었다. 12) 조합설립인가 신청 전 선거관리위원회에서 진행한 선거 공고나 정보 공개는 피청구인이 관리할 수 있는 범위 밖의 행위이며 그 과정에서의 홍보나 정보 이용에 위반 사항은 사법기관에서 조사를 통해야 알 수 있는 사항이다. 피청구인은 조합설립인가를 위해 필요한 서류 및 창립총회 선거 결과가 제출되었기에 행정 처리를 한 것이다. 13) 이상의 이유로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법】(시행 2021. 10. 14. 법률 제18314호) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2019. 4. 23., 2021. 7. 20.> 3. “소규모주택정비사업”이란 이 법에서 정한 절차에 따라 노후ㆍ불량건축물의 밀집 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 또는 가로구역(街路區域)에서 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 다. 소규모재건축사업: 정비기반시설이 양호한 지역에서 소규모로 공동주택을 재건축하기 위한 사업 6. “토지등소유자”란 다음 각 목에서 정하는 자를 말한다. 다만, 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 소규모주택정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 나. 소규모재건축사업은 사업시행구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 제23조(조합설립인가 등) ② 소규모재건축사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 주택단지의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자 동의를 받아 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ⑧ 제1항부터 제5항까지에 따른 토지등소유자에 대한 동의의 대상 및 절차, 인가 변경 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2021. 7. 20.> 제56조(「도시 및 주거환경정비법」의 준용) ① 토지등소유자의 동의방법 등에 관하여는 「도시 및 주거환경정비법」 제27조, 제36조 및 제37조를, 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 및 소규모재개발사업의 사업대행자 지정에 관하여는 같은 법 제28조를, 조합의 법인격ㆍ정관ㆍ임원 등에 관하여는 같은 법 제38조 및 제40조부터 제46조까지를, 주민대표회의 및 토지등소유자 전체회의 등에 관하여는 같은 법 제47조 및 제48조를, 정비기반시설 기부채납 기준 등에 관하여는 같은 법 제51조를, 용적률 상한 등에 관하여는 같은 법 제54조를, 시장ㆍ군수등의 사업시행계획인가 및 사업시행계획서 작성 등에 관하여는 같은 법 제56조 및 제58조를, 시공보증에 관하여는 같은 법 제82조를, 준공인가 및 공사완료의 절차 및 방법 등에 관하여는 같은 법 제83조 및 제85조를, 소유권을 이전한 경우의 대지 및 건축물에 대한 권리 확정 등에 관하여는 같은 법 제87조를, 청산금의 가격평가 방법 및 절차 등에 관하여는 같은 법 제89조 및 제90조를, 부과금 및 연체료의 부과ㆍ징수 등에 관하여는 같은 법 제93조를, 정비기반시설 관리자의 비용부담 및 귀속 등에 관하여는 같은 법 제94조 및 제97조를, 정비사업전문관리업자에 관하여는 같은 법 제102조부터 제110조까지를, 소규모주택정비사업의 감독 등에 관하여는 같은 법 제111조부터 제113조까지, 제124조 및 제125조를, 조합임원 등에 대한 교육, 토지등소유자의 설명의무 등에 관하여는 같은 법 제115조, 제120조부터 제122조까지를 준용한다. 이 경우 “재개발사업”은 “자율주택정비사업, 가로주택정비사업 또는 소규모재개발사업”으로, “재건축사업”은 “소규모재건축사업”으로 본다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 8. 20., 2021. 7. 20.> 구【빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령】(시행 2021. 10. 14. 대통령령 제32052호) 제20조(조합설립인가의 절차 등) ① 법 제23조제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 조합의 설립에 관하여 토지등소유자의 동의를 받아야 하는 사항은 다음 각 호와 같다. <개정 2021. 9. 17.> 1. 건축되는 건축물의 설계 개요 2. 법 제23조제1항제2호에 따른 정비사업비(이하 “정비사업비”라 한다) 3. 정비사업비의 분담기준 4. 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항 5. 정관 ② 제1항에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 법 제25조제1항에 따른 방법으로 받아야 한다. ③ 조합은 법 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 같은 조 제2항ㆍ제4항에 따라 조합설립인가를 받은 때에는 정관으로 정하는 바에 따라 토지등소유자에게 그 내용을 통지하고, 이해관계인이 열람할 수 있도록 해야 한다. <개정 2021. 9. 17.> 【빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행규칙】 제9조(조합설립인가 등) ① 법 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 같은 조 제2항ㆍ제4항에 따른 조합설립인가와 같은 조 제5항 본문에 따른 변경인가를 신청하는 경우 그 신청서는 별지 제11호서식에 따른다. <개정 2021. 9. 17.> ② 법 제23조제1항제2호에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다. <개정 2019. 1. 7., 2021. 9. 17.> 1. 조합원 명부(조합원 자격을 증명하는 서류를 포함한다) 2. 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용 등이 기재된 토지등소유자의 조합설립 동의서 및 동의사항을 증명하는 서류 4. 창립총회 회의록(창립총회 참석자 명부를 포함한다) 5. 창립총회에서 대의원을 선임한 경우에는 선임된 자의 자격을 증명하는 서류 ③ 영 제20조제2항에서 “국토교통부령으로 정하는 동의서”란 별지 제12호서식을 말한다. 구【도시 및 주거환경정비법】(시행 2021. 11. 11. 법률 제18388호) 제40조(정관의 기재사항 등) ① 조합의 정관에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 조합의 명칭 및 사무소의 소재지 2. 조합원의 자격 3. 조합원의 제명ㆍ탈퇴 및 교체 4. 정비구역의 위치 및 면적 5. 제41조에 따른 조합의 임원(이하 “조합임원”이라 한다)의 수 및 업무의 범위 6. 조합임원의 권리ㆍ의무ㆍ보수ㆍ선임방법ㆍ변경 및 해임 7. 대의원의 수, 선임방법, 선임절차 및 대의원회의 의결방법 8. 조합의 비용부담 및 조합의 회계 9. 정비사업의 시행연도 및 시행방법 10. 총회의 소집 절차ㆍ시기 및 의결방법 11. 총회의 개최 및 조합원의 총회소집 요구 12. 제73조제3항에 따른 이자 지급 13. 정비사업비의 부담 시기 및 절차 14. 정비사업이 종결된 때의 청산절차 15. 청산금의 징수ㆍ지급의 방법 및 절차 16. 시공자ㆍ설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용 17. 정관의 변경절차 18. 그 밖에 정비사업의 추진 및 조합의 운영을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 제41조(조합의 임원) ① 조합은 다음 각 호의 어느 하나의 요건을 갖춘 조합장 1명과 이사, 감사를 임원으로 둔다. 이 경우 조합장은 선임일부터 제74조제1항에 따른 관리처분계획인가를 받을 때까지는 해당 정비구역에서 거주(영업을 하는 자의 경우 영업을 말한다. 이하 이 조 및 제43조에서 같다)하여야 한다. <개정 2019. 4. 23.> 1. 정비구역에서 거주하고 있는 자로서 선임일 직전 3년 동안 정비구역 내 거주 기간이 1년 이상일 것 2. 정비구역에 위치한 건축물 또는 토지(재건축사업의 경우에는 건축물과 그 부속토지를 말한다)를 5년 이상 소유하고 있을 것 3. 삭제 <2019. 4. 23.> ② 조합의 이사와 감사의 수는 대통령령으로 정하는 범위에서 정관으로 정한다. ③ 조합은 총회 의결을 거쳐 조합임원의 선출에 관한 선거관리를 「선거관리위원회법」 제3조에 따라 선거관리위원회에 위탁할 수 있다. ④ 조합임원의 임기는 3년 이하의 범위에서 정관으로 정하되, 연임할 수 있다. 제43조(조합임원 등의 결격사유 및 해임) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 조합임원 또는 전문조합관리인이 될 수 없다. <개정 2019. 4. 23., 2020. 6. 9.> 1. 미성년자ㆍ피성년후견인 또는 피한정후견인 2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 3. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료(종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 4. 금고 이상의 형의 집행유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자 5. 이 법을 위반하여 벌금 100만원 이상의 형을 선고받고 10년이 지나지 아니한 자 ② 조합임원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 당연 퇴임한다. <개정 2019. 4. 23., 2020. 6. 9.> 1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되거나 선임 당시 그에 해당하는 자이었음이 밝혀진 경우 2. 조합임원이 제41조제1항에 따른 자격요건을 갖추지 못한 경우 ③ 제2항에 따라 퇴임된 임원이 퇴임 전에 관여한 행위는 그 효력을 잃지 아니한다. ④ 조합임원은 제44조제2항에도 불구하고 조합원 10분의 1 이상의 요구로 소집된 총회에서 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 동의를 받아 해임할 수 있다. 이 경우 요구자 대표로 선출된 자가 해임 총회의 소집 및 진행을 할 때에는 조합장의 권한을 대행한다. ⑤ 제41조제5항제2호에 따라 시장ㆍ군수등이 전문조합관리인을 선정한 경우 전문조합관리인이 업무를 대행할 임원은 당연 퇴임한다. <신설 2019. 4. 23.> [제목개정 2019. 4. 23.] 제44조(총회의 소집) ① 조합에는 조합원으로 구성되는 총회를 둔다. ② 총회는 조합장이 직권으로 소집하거나 조합원 5분의 1 이상(정관의 기재사항 중 제40조제1항제6호에 따른 조합임원의 권리ㆍ의무ㆍ보수ㆍ선임방법ㆍ변경 및 해임에 관한 사항을 변경하기 위한 총회의 경우는 10분의 1 이상으로 한다) 또는 대의원 3분의 2 이상의 요구로 조합장이 소집한다. <개정 2019. 4. 23.> ④ 제2항 및 제3항에 따라 총회를 소집하려는 자는 총회가 개최되기 7일 전까지 회의 목적ㆍ안건ㆍ일시 및 장소와 제45조제5항에 따른 서면의결권의 행사기간 및 장소 등 서면의결권 행사에 필요한 사항을 정하여 조합원에게 통지하여야 한다. <개정 2021. 8. 10.> ⑤ 총회의 소집 절차ㆍ시기 등에 필요한 사항은 정관으로 정한다. 제45조(총회의 의결) ① 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다. <개정 2019. 4. 23., 2020. 4. 7., 2021. 3. 16.> 1. 정관의 변경(제40조제4항에 따른 경미한 사항의 변경은 이 법 또는 정관에서 총회의결사항으로 정한 경우로 한정한다) 2. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법 3. 정비사업비의 세부 항목별 사용계획이 포함된 예산안 및 예산의 사용내역 4. 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약 5. 시공자ㆍ설계자 및 감정평가법인등(제74조제4항에 따라 시장ㆍ군수등이 선정ㆍ계약하는 감정평가법인등은 제외한다)의 선정 및 변경. 다만, 감정평가법인등 선정 및 변경은 총회의 의결을 거쳐 시장ㆍ군수등에게 위탁할 수 있다. 6. 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경 7. 조합임원의 선임 및 해임 8. 정비사업비의 조합원별 분담내역 9. 제52조에 따른 사업시행계획서의 작성 및 변경(제50조제1항 본문에 따른 정비사업의 중지 또는 폐지에 관한 사항을 포함하며, 같은 항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다) 10. 제74조에 따른 관리처분계획의 수립 및 변경(제74조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다) 11. 제89조에 따른 청산금의 징수ㆍ지급(분할징수ㆍ분할지급을 포함한다)과 조합 해산 시의 회계보고 12. 제93조에 따른 비용의 금액 및 징수방법 13. 그 밖에 조합원에게 경제적 부담을 주는 사항 등 주요한 사항을 결정하기 위하여 대통령령 또는 정관으로 정하는 사항 ② 제1항 각 호의 사항 중 이 법 또는 정관에 따라 조합원의 동의가 필요한 사항은 총회에 상정하여야 한다. ③ 총회의 의결은 이 법 또는 정관에 다른 규정이 없으면 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성으로 한다. ④ 제1항제9호 및 제10호의 경우에는 조합원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제73조에 따른 손실보상 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하여야 한다. ⑤ 조합원은 서면으로 의결권을 행사하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대리인을 통하여 의결권을 행사할 수 있다. 서면으로 의결권을 행사하는 경우에는 정족수를 산정할 때에 출석한 것으로 본다. 1. 조합원이 권한을 행사할 수 없어 배우자, 직계존비속 또는 형제자매 중에서 성년자를 대리인으로 정하여 위임장을 제출하는 경우 2. 해외에 거주하는 조합원이 대리인을 지정하는 경우 3. 법인인 토지등소유자가 대리인을 지정하는 경우. 이 경우 법인의 대리인은 조합임원 또는 대의원으로 선임될 수 있다. ⑥ 조합은 제5항에 따른 서면의결권을 행사하는 자가 본인인지를 확인하여야 한다. <신설 2021. 8. 10.> ⑦ 총회의 의결은 조합원의 100분의 10 이상이 직접 출석(제5항 각 호의 어느 하나에 해당하여 대리인을 통하여 의결권을 행사하는 경우 직접 출석한 것으로 본다. 이하 이 조에서 같다)하여야 한다. 다만, 창립총회, 사업시행계획서의 작성 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경을 의결하는 총회 등 대통령령으로 정하는 총회의 경우에는 조합원의 100분의 20 이상이 직접 출석하여야 한다. <개정 2021. 8. 10.> ⑧ 제5항에도 불구하고 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생하여 시장ㆍ군수등이 조합원의 직접 출석이 어렵다고 인정하는 경우에는 전자적 방법(「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제2호에 따른 정보처리시스템을 사용하거나 그 밖의 정보통신기술을 이용하는 방법을 말한다)으로 의결권을 행사할 수 있다. 이 경우 정족수를 산정할 때에는 직접 출석한 것으로 본다. <신설 2021. 8. 10.> ⑨ 총회의 의결방법, 서면의결권 행사 및 본인확인방법 등에 필요한 사항은 정관으로 정한다. <개정 2021. 8. 10.> 제46조(대의원회) ① 조합원의 수가 100명 이상인 조합은 대의원회를 두어야 한다. ② 대의원회는 조합원의 10분의 1 이상으로 구성한다. 다만, 조합원의 10분의 1이 100명을 넘는 경우에는 조합원의 10분의 1의 범위에서 100명 이상으로 구성할 수 있다. ③ 조합장이 아닌 조합임원은 대의원이 될 수 없다. ④ 대의원회는 총회의 의결사항 중 대통령령으로 정하는 사항 외에는 총회의 권한을 대행할 수 있다. ⑤ 대의원의 수, 선임방법, 선임절차 및 대의원회의 의결방법 등은 대통령령으로 정하는 범위에서 정관으로 정한다. 구【도시 및 주거환경정비법 시행령】(시행 2021. 11. 11. 대통령령 제32114호) 제38조(조합 정관에 정할 사항) 법 제40조제1항제18호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 정비사업의 종류 및 명칭 2. 임원의 임기, 업무의 분담 및 대행 등에 관한 사항 3. 대의원회의 구성, 개회와 기능, 의결권의 행사방법 및 그 밖에 회의의 운영에 관한 사항 4. 법 제24조 및 제25조에 따른 정비사업의 공동시행에 관한 사항 5. 정비사업전문관리업자에 관한 사항 6. 정비사업의 시행에 따른 회계 및 계약에 관한 사항 7. 정비기반시설 및 공동이용시설의 부담에 관한 개략적인 사항 8. 공고ㆍ공람 및 통지의 방법 9. 토지 및 건축물 등에 관한 권리의 평가방법에 관한 사항 10. 법 제74조제1항에 따른 관리처분계획(이하 “관리처분계획”이라 한다) 및 청산(분할징수 또는 납입에 관한 사항을 포함한다)에 관한 사항 11. 사업시행계획서의 변경에 관한 사항 12. 조합의 합병 또는 해산에 관한 사항 13. 임대주택의 건설 및 처분에 관한 사항 14. 총회의 의결을 거쳐야 할 사항의 범위 15. 조합원의 권리ㆍ의무에 관한 사항 16. 조합직원의 채용 및 임원 중 상근(常勤)임원의 지정에 관한 사항과 직원 및 상근임원의 보수에 관한 사항 17. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 사항 제40조(조합임원의 수) 법 제41조제1항에 따라 조합에 두는 이사의 수는 3명 이상으로 하고, 감사의 수는 1명 이상 3명 이하로 한다. 다만, 토지등소유자의 수가 100인을 초과하는 경우에는 이사의 수를 5명 이상으로 한다. 제42조(총회의 의결) ② 법 제45조제7항 단서에서 “창립총회, 사업시행계획서의 작성 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경을 의결하는 총회 등 대통령령으로 정하는 총회”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 총회를 말한다. <개정 2021. 11. 11.> 1. 창립총회 ③ 법 제45조제8항 전단에서 “「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 사유를 말한다. <신설 2021. 11. 11.> 1. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난의 발생 2. 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따른 집합 제한 또는 금지 조치 [제목개정 2021. 11. 11.] 제44조(대의원회) ① 대의원은 조합원 중에서 선출한다. ② 대의원의 선임 및 해임에 관하여는 정관으로 정하는 바에 따른다. ③ 대의원의 수는 법 제46조제2항에 따른 범위에서 정관으로 정하는 바에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 조합 설립인가 신청서, 피청구인의 2021. 8. 26., 2021. 9. 14., 2021. 11. 1. 및 2021. 11. 24. 보완 요구 통지서, 이 사건 조합 설립준비위원회 2021. 10. 22., 2021. 11. 8. 및 2021. 12 14. 제출 보완 서류 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 이 사건 조합의 조합원이다. 나) 이 사건 조합 설립준비위원회는 2021. 6. 28. AAA, BBB, CCC 3인으로 선거관리위원회가 구성된 사실 및 임원 및 대의원 입후보자 등록을 공고하였다. 다) 이 사건 조합 설립준비위원회는 2021. 8. 17. 피청구인에게 이 사건 처분인 OO아파트 소규모재건축정비사업 조합설립인가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2021. 8. 26.와 같은 해 9. 14. 이 사건 조합 설립준비위원회에게 조합설립동의서, 조합정관 등 6개 사항에 대한 보완을 통보하였다. 라) 이 사건 조합 설립준비위원회는 2021. 10. 22. 보완서류를 제출하자, 피청구인은 같은 해 11. 1. 조합정관에 관한 검토 및 정정이 필요하다는 추가 보완요구를 통보하였다. 마) 이 사건 조합 설립준비위원회는 2021. 11. 8. 조합설립인가 후 정관개정 및 변경절차를 이행하여 반영할 예정으로 보완서류를 제출하였으나, 피청구인은 2021. 11. 24. 다시 종전과 같이 조합정관 검토 및 정정이 필요하다는 보완사항을 통보하였다. 바) 이 사건 조합 설립준비위원회는 2021. 12. 11. 임시총회를 진행하여 정관을 변경하였고, 이에 피청구인은 조합설립동의율, 창립총회 개최결과, 신청서류 및 조합임원·대의원회 구성 및 임시총회를 통한 정관변경을 검토한 후 2021. 12. 22. 이 사건 조합의 설립을 인가하는 이 사건 처분을 하였다. 사) 이 사건 창립총회 시 전체조합원 수는 139명이고, 직접 참석한 조합원 수는 35명, 서면 결의서를 제출한 조합원은 60명이고, 투표한 안건에 대하여 90명 또는 91명이 찬성하여 참석 과반수 이상의 찬성이 있었다. 아) 이 사건 조합 정관 및 선거관리규정 중 관련 주요 규정은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830363"></img> <이 사건 조합 정관 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830361"></img> < 이 사건 조합 선거관리규정 발췌 > 2) 청구인은, 피청구인의 2021. 12. 22.자 재건축조합설립인가 처분의 취소를 구하는바, 위 처분에 위법·부당성이 존재하는지 본다. 먼저, 청구인이 주장하는 이 사건 조합 설립을 위한 창립총회 및 선거과정의 위법·부당성에 대하여 살핀다. 구 도시정비법 (2021.12.31. 법률 제17814호로 개정되어 2022.1.1. 시행되기 전의 것) 제44조제3항에 따르면 총회의 의결은 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 찬성으로 하며, 같은 조 제4항 및 같은 법 제45조제5항에 의하면, 조합원은 총회에 출석하여 의결에 참여하거나 서면으로 의결권을 행사할 수 있다. 이에 청구인은, 이 사건 조합 집행부가 2021. 8. 7. 일부 조합원들의 이 사건 조합 창립 총회 출석을 방해하고 총회 장소의 참여 인원도 30명으로 제한하였기 때문에 이들의 선거할 권리가 보장되지 않은 채 이루어진 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 이 사건 창립 총회가 물리적인 공간이 충분하지 않는 협소한 장소(아파트 지하 사무실)에서 개최되었으며, 일부 조합원들의 출입과 관련하여 경찰이 출동하는 등의 사정이 존재하였으나, 이 사건 창립 총회 속기록(의사록) 및 조합설립인가 검토 보고에 따르면, 토지 소유자 139명 중 총회 현장에 직접 참석한 조합원 수는 35명, 서면 결의서를 제출한 조합원 수는 60명이므로 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 찬성 요건을 충족하여 적법한 의결이 존재하였다고 판단된다. 따라서 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 다음으로, 청구인은 아파트 동수별로 1명 씩의 대의원을 선출하지 않은 것은 이 사건 조합 정관을 위배한 것이며, 선거관리위원이었던 자는 대의원 후보로 출마한 것 역시 이 사건 조합 선거관리규정에 위배된 것이라고 주장하므로 이에 대하여 살핀다. 이 사건 조합 정관 제24조제2항은 “동별로 대의원을 고루 선출하여야 한다”고 규정하고 있으며, 이 사건 조합 선거관리규정 제3조제5항은 “선관위원은 공정한 선거업무를 위하여 임원 후보로 출마할 수 없다”고 정하고 있다. 한편, 이 사건 조합 정관 제15조제1항은 조합장, 이사, 감사를 임원으로 둔다고 정하고 있다. 이에 따르면 동별로 고루 선출하여야 한다는 의미는 대의원을 특정 동에서만 선출하는 등 지나치게 형평에 어긋나는 것을 금지하는 조항으로 해석하여야 하며, 해당 조항을 동별로 동일한 수의 대의원을 선출하여야 한다는 것이라고는 볼 수 없는바, 청구인의 주장과 같이 특정 동(202동)에서 나온 특정 후보자가 자동으로 당선되어야 하는 것은 아니다. 또한, 위 관련 정관 규정에 따르면 대의원은 임원에 해당하지 않고, 선거관리위원이었던 자가 대의원 후보로 출마하는 것을 금지하는 규정 역시 존재하지 않는다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 4) 마지막으로, 일부 선거관리위원 후보자들은 선거인 명부조차 제공받지 못하였으며, 이후 선거관리위원으로 누가 선출되었는지 알 수 없었고, 선거관리위원들이 특정 대의원 후보를 지지할 것을 홍보하였다는 청구인의 주장에 대하여 살핀다. 이 사건 조합 설립 인가에 필요한 창립 총회 의사록 및 선거 결과가 제출된 이상, 선거관리위원의 구성에 관한 위법·불법사항이 존재하였다는 점은 청구인 측에서 주장·증명하여야 할 것이나, 청구인이 제출한 증명자료만으로는 이를 인정하기에 부족하다. 또한, 일부 조합원 및 대의원 입후보자들이 당시 선거관리위원이 누구인지 알지 못한 채 대의원 선거가 진행된 정황은 일부 인정되나, 이러한 사실만으로 이 사건 처분이 취소되어야 할 정도의 위법·부당성을 가지는 것은 아니다. 선거의 중립을 지켜야 할 선거관리위원들이 특정 대의원 후보를 지지하였다는 등의 주장 역시 관련 증명이 이루어진 바 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장 역시 이유 없다. 5) 이상과 같은 이유로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 봄이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.