소상공인 손실보상금 하한액결정 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 2019. 4. 1. ‘○○’(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)이라는 상호로 음식점(커피전문점)을 개업한 사람으로서 2021년 3분기 코로나19 방역조치 일환으로 시행된 영업시간제한 등으로 인하여 손실이 발생하였다며 2021. 11. 12. 및 2021. 12. 16. 피청구인에게 소상공인 손실보상을 신청하였다. 나. 피청구인은 이 사건 사업장의 매출감소를 인정하면서도 2020년 영업이익률이 ‘마이너스(-) 109%’에 해당한다는 이유로 2022. 3. 4. 청구인에게 2021년 3분기 10만원, 2021년 4분기 50만원의 손실보상 하한액 지급결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 사업장은 스포츠시설(수영장, 헬스장, 각종 댄스, 필라테스 등) 내에 부속되어 있고, 코로나19로 인하여 시설 내 다른 식당, 스포츠용품점 등과 함께 2020. 2. 24.부터 2021. 3. 31까지 영업이 강제로 중단되었으며, 이 기간의 영업이익률이 마이너스(-) 109%가 된 원인은 정부에게 있으므로 손실보상금을 적정하게 재산정하여 지급하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 2021년 4분기 손실보상금을 신청하지 아니하였고 신청이 없는 이상 청구인에게 어떠한 처분이 있었다고 볼 수 없으므로 2021년 4분기 보상금 산정결과에 대한 심판청구는 부적법하다. 나. 청구인은 정부의 방역조치가 아닌 개인적 판단에 의해 영업을 중단하였고, 이로 인한 매출 감소로 인해 영업이익율이 낮게 책정되어 최저의 손실보상금을 지급받은 것이며, 청구인은 자체적 영업중단으로 인해 발생한 손실보상도 손실보상금 재산정 시 반영해 달라고 요구하고 있으나, 현재의 제도로는 수용이 불가하다. 4. 관계법령 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 제12조의2 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 시행령 제4조의4 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 제49조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 부동산임대차계약서, 사업자등록증, 임대료 및 관리비 납부내역서, 확인보상신청서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울특별시 **구 ***로 4** ☆☆수영장 1층 일부 공간(101.44㎡)에서 휴게음식점(커피전문점)을 운영하기 위하여 2019. 2. 21. □□□□산업개발㈜와 건물임대차계약을 체결(임대기간 2019. 4. 1. ~ 2022. 3. 31., 월임대료 465만 5,200원)하였는데, 위 ☆☆수영장 건물에는 스포츠관련 업종들(수영장, 헬스장, 각종 댄스, 필라테스, 스포츠용품점 등)이 영업을 하고 있다. 나. 청구인은 2019. 4. 1.부터 위 가.항의 임대건물에 ‘○○’이라는 상호로 음식점(커피전문점)을 개업하여 영업을 하였는데, 2020년 코로나19가 시작되자 2020년 2월경부터 2021년 3월말까지 다른 사업장들과 함께 영업을 중단하다가 며칠씩 간헐적으로 영업을 재개하는 등 영업 중단(휴업)과 재개를 반복하였다. 다. 관할구청장은 2021. 7. 8. 00시부터 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘감염병예방법’이라 한다) 제49조제1항제2호 및 제2호의2에 따라 관내 식당ㆍ카페(일반ㆍ휴게음식점등) 등에 대하여 22:00부터 익일 05:00시까지 포장ㆍ배달만 허용하는 등 집합제한(시설별 방역수칙 준수 의무화) 조치(명령)를 공고하였고, 위 방역조치 사항은 약 1 ~ 2주 간격으로 보완ㆍ수정되었다. 라. 청구인이 이 사건 사업장 건물을 임차한 데 대하여 2020년 1월부터 2021년 4월까지 임대인에게 지불한 임차료(월세) 및 관리비 내역(단위 : 원)은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121253957"> 다 음 - ※ 정상 영업 시 임대료는 4,665,200원, 관리비는 약 62만원 ~ 110만원 정도가 발생함 </img> 마. 청구인은 2021년 3분기 코로나19 방역조치로 시행된 영업시간제한 조치 등으로 인하여 손실이 발생하였다며 2021. 11. 12. 및 2021. 12. 16. 피청구인에게 소상공인 손실보상을 신청하였다. 바. 피청구인은 이 사건 사업장의 매출감소를 인정하면서도 2020년 영업이익률이 ‘마이너스(-) 109%’에 해당한다는 이유로 2022. 3. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 사업장의 연도별ㆍ월별 매출액 및 손실보상금 산정내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121253995"> 다 음 - □ 연도별ㆍ월별 매출액(단위 : 원) □ 2021년 3분기 산정내역 : 손실보상금 10만원 ○ 매출감소액 및 영업제한(이행)기간 ○ 영업이익률 ‘-109%’, 매출액 대비 인건비 및 임차료 비율 ‘23%, 19%’ □ 2021년 4분기 산정내역 : 손실보상금 50만원 ○ 매출감소액 및 영업제한(이행)기간 ○ 영업이익률 ‘?109.2%’, 매출액 대비 인건비 및 임차료 비율 ‘23.1%, 18.7%’ </img> 사. 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」(이하 ‘소상공인법’이라 한다) 제12조의2제6항의 위임에 따라 손실보상의 대상, 손실보상 산정기준(지급기준) 등을 정하고 있는 ‘2021년 3분기 손실보상 기준 등에 관한 고시’(중소벤처기업부고시 제2021-74호, 2021. 10. 25., 이하 ‘이 사건 3분기 고시’라 한다)에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=121255617"> </img> 아. 이 사건 3분기 고시의 후속으로 발표된 ‘2021년 4분기 손실보상 기준 등에 관한 고시’(중소벤처기업부고시 제2022-17호, 2022. 3. 2., 이하 ‘이 사건 4분기 고시’라 한다)에 따르면, 2021년 4분기 손실보상 산정방법의 주요 내용(이 사건 3분기 고시와 중복되는 부분 생략)은 다음과 같다. 다 음 - ○ (보상대상 ) 2021년 10월 1일부터 동년 12월 31일까지의 기간 동안 대상자에게 발생한 월별 일평균 손실액 ○ (보정률) 손실액의 90% ○ (분기별 상ㆍ하한) 산정된 손실보상금이 1억원을 초과하는 경우에는 1억원을 지급하고, 50만원 미만인 경우에는 50만원 지급 자. 정부 방역조치로 인해 발생한 소기업의 손실을 피해 규모에 비례하여 맞춤형으로 보상한다는 목적으로 마련한 ‘2021년 3분기 소상공인 손실보상 시행공고’(중소벤처기업부 공고 제2021-564호, 2021. 10. 26., 이하 ‘이 사건 3분기 공고’라 한다) 및 ‘2021년 4분기 소상공인 손실보상 시행공고’(중소벤처기업부 공고 제2022-181호, 2022. 3. 2., 이하 ‘이 사건 4분기 공고’라 한다)에 따르면, ‘영업이익률, 인건비ㆍ임차료 비중’에 대한 산정방식의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 개별 사업장의 종합소득세, 법인세 신고 자료로 산출하되 신고 자료가 없는 경우(‘21년 개업, 단순경비율 대상자 등)는 업종ㆍ시설별 평균값 적용 * 평균값 산출 자료 : (영업이익률) ‘19년 귀속 경비율 고시(국세청) (인건비·임차료 비중) ’19년 서비스업 조사(통계청) ○ 매출액에서 비용을 차감한 금액을 영업이익으로 산출하고, 해당 금액이 매출액에서 차지하는 비중을 영업이익률로 산정 ○ 2019년 자료 적용을 원칙으로 하되, 개업 시점에 따라 부적합한 경우에는 2020년 또는 업종ㆍ시설별 평균값 적용 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 감염병예방법 제49조제1항제2호에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등이 감염병을 예방하기 위하여 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하고, 소상공인법 제12조의2제1항 및 같은 법 시행령 제4조의4제1항제1호에 따르면, 중소벤처기업부장관은 감염병예방법 제49조제1항제2호에 따라 영업장소 내에서 집합을 금지하는 조치로서 운영시간의 전부 또는 일부를 제한하는 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하여야 하며, 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 중소벤처기업부장관이 고시하는데, 이에 따른 2021년 3분기 및 4분기 고시(중소벤처기업부고시 제2021-74호, 제2022-17호) 및 2021년 3분기 및 제4분기 공고(중소벤처기업부 공고 제2021-564호, 제2022-181호)에는 소상공인 손실보상의 지급기준과 절차 등이 정해져 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 청구인은 위 인정사실 ‘바.항’에서 피청구인이 확인한 바와 같이 2021년 3분기 및 4분기 기간 중 집합제한 조치를 이행하였고, 2019년 대비 2021년 동월의 일평균 매출액이 크게 감소하는 등 정부의 집합제한(시설별 방역수칙 준수 의무화) 조치로 인하여 상당한 손실이 발생하였음이 확인되는바, 청구인은 소상공인법 제12조의2제1항, 같은 법 시행령 제4조의4제1항제1호 및 이 사건 3분기 및 4분기 고시ㆍ공고에 따른 손실보상의 대상에 해당한다. 피청구인은 청구인이 2021년 4분기 손실보상금을 신청하지 아니하였고 신청이 없는 이상 청구인에게 어떠한 ‘처분’이 있었다고 볼 수 없다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 3. 4. 청구인의 2021년 4분기 손실보상금을 50만원으로 결정한 후 이를 청구인에게 통지하였음이 확인되는바, 이는 행정청이 행하는 공권력 행사로서 ‘처분’에 해당한다. 또한, 피청구인은 ‘청구인이 정부의 방역조치가 아닌 개인적 판단에 의해 영업을 중단하고, 이로 인한 매출 감소로 인해 영업이익률이 낮게 책정되어 최저의 손실보상금을 지급받은 것이므로, 현재의 제도로는 수용할 수 없다’는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 이 사건 3분기 및 4분기 고시ㆍ공고에 따르면, ① ‘손실보상금’은 ‘일평균 손실액 × 방역조치 이행일수 × 보정률’로 산정하고, ② 다시 ‘일평균 손실액’은 2019년 대비 2021년 동월 일평균 매출감소액에 2019년 영업이익률과 2019년 매출액 대비 인건비·임차료 비중의 합을 곱하여 산정하며, ③ ‘2019년 영업이익률’은 종합소득세 신고자료 또는 법인세 신고 자료를 활용하여 산출하되, 2019년 개업자는 2020년도 귀속 신고 자료를 적용한다고 되어 있고, 청구인은 2019. 4. 1. 이 사건 사업장을 개업하였으므로 2020년도 과세자료가 적용되어야 하며, 이에 따라 피청구인이 2020년도 귀속 과세자료를 적용하여 이 사건 사업장의 2020년도 영업이익률을 ‘마이너스(-) 109%’로 산정한 것인바, 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다. 그러나, 이 사건 3분기 및 4분기 고시를 살펴보면, ‘2019년 영업이익률은 종합소득세 신고자료 또는 법인세 신고 자료를 활용하여 산출하되, 2019년 개업자는 2020년도 귀속 신고 자료를 적용하여 산정하여야 한다’고 규정하고 있고, 이 사건 3분기 및 4분기 공고에서 그 목적을 ‘정부 방역조치로 인해 2021. 7. 7.부터 같은 해 12. 31.까지 발생한 소기업의 손실을 피해규모에 맞게 비례하여 맞춤형으로 보상한다’는 것이라고 밝히고 있는데, 이러한 내용들을 종합해 보면 일평균손실액을 산정할 때 필요한 요소의 하나인 영업이익률은 2019년도의 것을 적용하는 것을 원칙으로 하되, 영업일 과소 등의 사유로 적정 영업이익률 산정이 어려울 경우에는 예외적으로 2020년도 귀속 신고 자료를 적용하여 산정함으로써 소기업의 손실을 피해규모에 맞게 비례하여 맞춤형으로 보상하라는 취지로 보는 것이 합리적이라고 할 것이다. 위 인정사실에 따르면 이 사건 사업장의 경우 개업일인 2019. 4. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 매출액이 1억 8,974만 1,481원으로 적정 영업이익률 산정에 특별한 어려움이 없어 보이는 반면, 정부의 방역조치로 2020. 3. 1.부터 다음 해 3. 31.까지 영업중단(휴업)과 영업재개를 반복한 기간의 매출액은 2019년도 매출액의 16분의 1에 불과한 1,128만 1,866원에 불과하여 이를 바탕으로 적정 영업이익률을 산정하는 것은 어려워 보인다. 이 사건 사업장의 저조한 영업실적은 코로나19가 발생하고 정부의 방역조치가 시작되었던 2020년 3월경부터 나타나는데, 이는 매우 이례적이고 비정상적인 경우로서 청구인이 납부한 임대료와 관리비의 내역, 그리고 피청구인이 산출한 연도별ㆍ월별 매출액을 통해서도 확인된다. 따라서 피청구인이 이 사건 3분기 및 4분기 공고에서 밝힌 바와 같이 이 사건 관련 손실보상의 목적이 ‘정부 방역조치로 인해 2021. 7. 7.부터 같은 해 12. 31.까지 발생한 소기업의 손실을 피해규모에 맞게 비례하여 맞춤형으로 보상한다’는 것이라면 당연히 2020년도의 것이 아니라 2019년도의 것을 기준으로 영업이익률을 산정하는 것이 그 목적에 부합한다고 할 것이다. 그런데 피청구인은 이렇게 실질적이지 못한 2020년도의 매출액을 기준으로 기계적으로 영업이익률을 산정하였던바, 이는 해당년도의 매출액 대비 인건비ㆍ임차료 비중(3분기 42%, 4분기 41.8%)을 상쇄하고도 여전히 마이너스 영업이익률이 되어 결국 이 사건 사업장의 일평균손실액과 손실보상금은 항상 마이너스(-)가 되는 모순적인 결과로 귀결된다는 점을 고려할 때 불합리하다. 더구나, 피청구인은 이 사건 3분기 및 4분기 공고를 통해 영업이익률과 인건비ㆍ임차료 비중을 산정할 때 원칙적으로 2019년 자료 적용을 원칙으로 하되, 개업 시점에 따른 부적합한 경우에는 2020년 또는 업종ㆍ시설별 평균값을 적용한다고 하였다. 그리고 2019. 4. 1. 개업한 이 사건 사업장의 2020년 영업실적 등은 앞에서 살펴 본 바와 같이 적정 영업이익률과 인건비ㆍ임차료 비중을 산정하기 부적합하다. 그렇다면 피청구인은 손실보상의 취지에 맞춰 이 사건 사업장의 영업이익률과 인건비ㆍ임차료 비중을 산정하는 과정에서 2020년도 자료보다는 2019년도 자료의 적용을 우선 검토해야 하고, 부득이하게 2019년도 자료를 적용하지 못한다고 하더라도 최소한 2020년의 업종ㆍ시설별 평균값을 적용하는 것이 타당한 것으로 판단된다. 따라서 위와 같은 제반사정을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다. 하지만 적어도 2019. 4. 1. 이 사건 사업장을 개업하였다가 2020년도에 정부 방역조치로 인한 영업중단(휴업) 등으로 정상적인 매출을 올릴 수 없었던 청구인의 사정을 전혀 고려하지 않은 채 이 사건 사업장의 개업 시점만을 기준으로 기계적인 영업이익률을 적용하여 손실보상금을 산정한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 따라서 피청구인은 청구인에게 이 사건 사업장의 2021년 3분기와 4분기에 해당하는 손실보상금을 재산정하여 지급할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.