소음ㆍ진동관리법 위반 개선명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ★★군 ♥♥읍 ♧♧♧♧길 ***에 소재하는 항공기·우주선 및 부품제조업(상호 : ㈜OOO헬리콥터)을 운영하는 자이다. 피청구인은 지속적인 소음민원을 접수한 후 2019. 4. 5. ㈜OOO헬리콥터 부지경계선 3곳에서 소음을 측정하였고 측정 결과 ‘기준초과’임을 확인하였으며, 행정처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2019. 5. 2. 청구인에게 「소음·진동관리법」 위반에 따른 개선명령(1차)(2019. 5. 7.~2019. 10. 6.까지 방음벽 설치 및 작업장 이전 등)을 통지하였다. 2. 청구인의 주장 가. 어떠한 행위가 행정 목적 달성을 방해하는 행위로 판단될지라도 개별 법률이 그 행위에 대하여 행정처분을 부과하도록 명시적으로 규정하지 않았다면 행정청은 자의적으로 행정처분을 할 수 없다. 또한 법률에 어떠한 행위와 비슷한 행위에 대해 행정처분을 부과하도록 규정하였더라도 이들 행위를 같은 것으로 보아 동일한 조항을 적용할 수는 없다. 따라서 침익적 행정처분 규정을 자의적으로 해석하여 법률이 명시적으로 규정하지 않은 사항에까지 법률 규정을 적용하는 확장 해석, 유추 해석 역시 금지된다. 피청구인이 청구인에게 이 사건 개선명령 처분을 한 이유는 청구인이「소음·진동관리법」제14조에 위반하였다는 것이다. 구체적으로 위「소음·진동관리법」제14조에 위반하였다는 것은 공장에서 배출되는 소음·진동이 제7조의 공장 소음·진동 배출허용기준을 초과하여 배출하였다는 것이다. 그렇다면 이 사건 개선명령 처분이 적법하려면, 이 사건 소음·진동(헬리콥터 프로펠라에서 발생하는 소음·진동)이 “소음·진동 시설이 설치된” “공장”에서 나오는 소음·진동에 해당되어야 한다. 하지만, 위 이 사건 소음·진동은 다음과 같은 이유에서 소음·진동 배출시설이 설치된 공장에서 나오는 소음·진동에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소음·진동은 위「소음·진동관리법」제14조 및「같은 법률」제15의 적용대상이 아님에도 불구하고, 이를 적용한 이 사건 개선명령 처분은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추 해석한 처분이다. 나. 이 사건 소음 진동이 주로 발생하는 장소는「공항시설법」(구 항공법) 제2조 19호의 “이착륙장”으로 허가된 헬리콥터 육상이착륙장이다. 또한 피청구인은 헬리콥터 육상이착륙장에서 헬리콥터 프로펠라로부터 발생하는 소음·진동을 문제 삼고 있다. 위「소음·진동관리법」제14조의 적용대상은 소음·진동배출시설이 설치된 공장이다. 하지만 위 헬리콥터 육상이착륙장은 소음·진동배출시설이 설치된 공장으로 포섭할 수 없는 장소이다. 위 헬리콥터 육상이착륙장은「공항시설법」제25조 제1항, 제2항 및 제3항에 의하여 설치허가를 받고 관리되는 별도의 장소로서, 공간적으로 공장에도 해당되지 않는다. 그리고 피청구인이 소음원으로 적시하고 있는 헬리콥터 프로펠라는「소음·진동 관리법」제2조 제3호 및「소음·진동관리법 시행규칙」제2조의 2의 별표 1에서 규정하고 있는 소음·진동배출시설에 해당하지 않고, 위 헬리콥터 육상이착륙장은 위 「소음·진동관리법」제14조 적용의 전제요건인 소음·진동배출시설이 설치된 장소도 아니다. 또한「소음·진동관리법」제7조의 공장 소음·진동 배출허용기준과「소음·진동관리법」제34조 제1항 및「소음·진동관리법 시행령」제9조의 항공기 소음의 한도는 서로 다르며, 환경부 고시인「소음·진동 공정시험기준(제2018-15호)」에 의하면 항공기소음은 그 측정지점, 측정방법, 관리기준 및 단위 등이 별도로 규정되어 있는 취지를 고려하면, 헬리콥터 육상이착륙장에서 헬리콥터 프로펠라로부터 발생하는 소음에 대하여 공장 소음 허용기준을 적용하는 것은 매우 불합리하다. 결론적으로 헬리콥터 육상이착륙장에서 헬리콥터 프로펠라로부터 발생하는 소음에 대하여 소음·진동배출시설이 설치된 공장 소음 허용기준을 적용한 이 사건 개선명령 처분은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추 해석한 처분이다. 다. 가사 이 사건 소음·진동이「소음·진동관리법」제14조 및「같은 법률」제15의 적용대상에 해당하더라도, 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다. 이 사건 헬리콥터 육상이착륙장은 1988. 9. 9. 허가를 받아 설치하여 관리·운영하여 왔고, 이 사건 공장은 1988. 06. 01. 사업을 시작했고, 2001. 01. 19. 공장등록을 하였다. 하지만 청구인은 공장 소음 허용기준을 적용받아 행정처분을 받은 적 없이 지금까지 공장 및 헬리콥터 육상이착륙장을 운용하여 왔다. 또한 청구인은 2018. 8. 3.「소음·진동관리법」의 관할 부처인 환경부에 헬리콥터 정비공장소음에 대한 규제기준에 대하여 다음과 같이 질의하였다. 질의 내용은 ‘저희는 헬리콥터를 정비하는 공장이다. 헬리콥터가 공장에 이착륙할 때와 정비를 마친 헬기를 시험비행을 하게 되는데?, 그때 발생하는 소음과 관련하여 소음측정의 기준을 알고 싶다. ※ 소음원 : 항공기 (가) 적용 기준이 공장소음 배출기준인지 아니면 생활소음의 규제 기준인지 궁금하다. 아니면, 또 다른 배출허용기준 또는 규제기준이 있는지 궁금하다.(참고로 이곳은 공항이 아니며, 헬리콥터 이착륙장으로 허가된 헬리포트이다.) (나) 또한 소음의 측정방법은 환경부 공정시험기준에서 정하는 바에 따른다고 알고 있는데, 소음진동 공정시험 기준 중 ① 배출허용기준 중 소음측정방법 ② 환경기준 중 소음측정방법 ③ 규제기준 중 소음측정방법 ④ 항공소음관리기준 측정방법 중 어느 측정방법에 해당되는지요?’이다. 청구인의 위 질의에 대하여 환경부는 2018. 8. 23. 답변(회신)하였다. 「소음·진동관리법」에서는 사설비행장의 항공기(헬리콥터) 비행에서 발생되는 소음기준을 두고 있지 않음을 알려 드린다. 라. 위와 같이 청구인은 1988.부터 지금까지 오랜 기간 동안 행정처분을 받음이 없이 공장 및 헬리콥터 육상이착륙장을 운용하여 왔고, 주무부서인 환경부로부터 이 사건 헬리콥터로부터 발생하는 소음에 대한 규제기준이 없다는 회신까지 받아 이 사건 소음·진동이「소음·진동관리법」제14조 및 15조의 적용 대상이 아니라고 더욱 믿어 왔다. 그렇다면 이 사건 소음·진동은 설사「소음·진동관리법」제14조 및「같은 법률」 제15의 적용대상에 해당하더라도,“위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시 할 사정이 있을 때”에 해당하여, 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하는 것으로 사료된다. 청구인은 소음 민원의 해결을 위해 여러 방안을 검토하고 이에 따른 조치를 취하기 위하여 최선의 노력을 기울이고 있다. 하지만 여러 개선조치들을 단시간 내에 모두 취하는 것은 기술상, 자금상 불가능하다. 청구인은 단계적으로 개선조치를 취하여 소음 민원을 해소하여 나갈 것이다. 3. 관련 법령 ○ 「소음ㆍ진동관리법」제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조의2 [별표 1], 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조제1항, 제2항, 한국표준산업분류(통계청고시 제2017-13호)Ⅱ. 분류항목표 ○ 「소음ㆍ진동관리법」제7조제1항 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항 [별표 5] ○ 「소음ㆍ진동관리법」제14조, 제15조 및 같은 법 시행규칙 제15조제1항, 제73조 [별표 21] ○ 「공항시설법」제2조제19호 및 같은 법 시행령 제6조제1호 4. 인정사실 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~4호증, 을 제1~4호증 및 직권자료의 기재사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 주민들의 소음 및 환경관련 민원을 접수받고, 2019. 4. 5. 청구인 사업장을 점검하여 소음측정을 하였다. - 소음측정: 공장소음 배출허용기준(60dB)을 초과한 68.6dB 나. 피청구인은 2019. 4. 15. 청구인에게 소음ㆍ진동관리법 위반에 따른 처분 사전통지를 하였다. - 처분의 원인이 되는 사실 : 공장소음배출허용기준 초과(1차) - 처분하고자 하는 내용: 1차 개선명령(6개월) - 관련법규: 「소음ㆍ진동관리법」제14조, 제49조 및 같은 법 시행규칙 제73조 다. 청구인은 2019. 4. 29. 피청구인에게 ‘1)당사에서 발생되는 소음원(헬리콥터 지상비행 등에서 발생)인 항공기는 법 제2조에서 정한 “소음진동 배출시설”이라 보기에는 무리가 있다고 판단됨. 2)이는 「소음ㆍ진동관리법」제2조제3항 및 같은 법 시행규칙 제2조의2에 근거하여 소음진동배출시설에 대해 명확히 제시되어 있지만, 그 나열된 배출시설의 종류에 항공기는 명시되어 있지 않음. 3)소음구분은 공장소음, 생활소음, 교통소음, 항공기소음으로 구분하고 있으며, 법 제2조제8항에 교통기관의 종류에서도 항공기와 선박은 제외하고 있음. 4)이는 항공기와 선박의 소음진동은 해당 법의 테두리에서 규제하고 있지 않음을 알 수 있음. 특히, 항공기 소음은 별도의 법률(「공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률」/ 다만, 당사는 공항지역이 아니므로 미 해당)에 의해 규제하는 것을 볼 때, 당사에서 발생되는 항공기 비행 소음(지상시험비행 포함)을 공장소음의 종류로 분류하여 배출허용기준을 적용하는 것은 법률적 근거가 부족하다고 판단되며, 법리를 확대해석하여 판단한 것으로 사료됨.’이라는 내용의 의견서를 제출하였다. 라. 피청구인은 2019. 5. 2. 청구인에게 「소음ㆍ진동관리법」위반 행정처분명령을 하였다. - 위반내용 : 공장 소음·진동 배출허용기준 초과(소음ㆍ진동관리법 제14조 위반) - 대상 : 소음배출원(헬리콥터 프로펠라) ※ 조치사항 : 배출허용기준 이내로 배출(방음벽 설치 및 작업장 이전 등) - 처분기간: 6개월(2019. 5. 7.~2019. 10. 6.까지) 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 처분사유의 존부 청구인은 ‘“헬리콥터 육상이착륙장”은 「공항시설법」제25조제1항, 제2항 및 제3항에 의하여 설치허가를 받고 관리되는 별도의 장소로서, 소음·진동배출시설이 설치된 “공장”이 아니다’고 주장한다. 살피건대, 청구인이 제출한 갑 제3호증(소음ㆍ진동배출시설 설치신고증명서, 공장등록증명신청서)에 따르면, 피청구인은 2001. 7. 13. 청구인에게서 소음ㆍ진동배출시설(압축기 등)의 설치신고를 수리하였고, 2018. 7. 24. 공장등록증명신청서를 접수한바 있다. 또한,「한국표준산업분류(통계청 고시 제2017-13호)」에 따르면, 이 사건 사업장이 유인 항공기, 항공우주선 및 보조장치 제조업, 항공기용 엔진 제조업, 항공기용 부품 제조업 등 5종의 제조업을 하기 위한 사업장인바, 이 사건 사업장은 소음·진동배출시설을 보유하고 있는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다)」 소정의 “공장”에 해당하는 것으로 보인다. 아울러, 피청구인이 제출한 을 제4호증[환경부 일반민원(질의응답)(2018. 10. 16.)]에 따르면, ‘헬기공장 소음의 규제기준’은 산업집적법 제2조제1호의 공장에서 「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」[별표 1]의 소음ㆍ진동배출시설을 보유한 경우 「소음ㆍ진동관리법」 제7조에 따른 공장소음 배출허용기준을 적용받고, 이 때 배출허용기준은 헬리콥터 프로펠러 소음뿐만 아니라 공장에서 발생되는 소음 전체를 대상으로 하고 있는바, 청구인이 이착륙장이라고 진술하는 헬리포트(헬리콥터의 발착을 위한 비행장)는 이 사건 공장의 제조시설 및 부대시설이 설치된 공장부지 내에 설치되어 있으므로, 청구인이 제조·정비하는 헬리콥터의 점검을 위한 프로펠러 가동을 위 헬리포트에서 실시하였다면, 위와 같은 행위로 발생한 소음은 공장에서 배출되는 소음에 해당하는 것으로 보인다. 나. 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결). 위 법리에 따라 살펴보건대, 청구인의 사업장에 대한 소음발생으로 인근 주민들의 지속적인 민원이 발생되었던 점과 청구인의 사업장에 대한 소음측정 수치가 공장 소음ㆍ진동 배출허용기준을 초과한 점을 감안하였을 때 피청구인이 소음·진동관리법 위반으로 청구인에게 한 개선명령(1차)은 청구인이 주장하는 사정만으로 이 사건의 처분에 있어 재량권의 일탈·남용이 있다고 보기 어려우며, 공장으로부터 발생하는 소음ㆍ진동을 적정하게 관리하여 모든 국민이 조용하고 평온한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 하는 소음·진동관리법의 취지에 따라 피청구인이 한 이 사건의 처분으로 청구인이 얻게 되는 불이익보다 이 사건의 처분으로 얻는 공익적 이익이 더 크다 할 것이다. 따라서 청구인이 운영하는 공장에 대한 소음ㆍ진동 배출허용기준 초과에 대하여 피청구인이 「소음ㆍ진동관리법」제14조, 제15조 및 같은 법 시행규칙 제15조제1항, 제73조 [별표 21]의 규정에 따라 청구인에게 한 개선명령(1차)은 위법·부당하지 아니하다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 주문과 같이 재결한다. [관련 법령] ○ 소음ㆍ진동관리법」 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ‘소음(騷音)’이란 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 공동주택(「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택을 말한다. 이하 같다) 등 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리를 말한다. 3. ‘소음ㆍ진동배출시설’이란 소음ㆍ진동을 발생시키는 공장의 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 7. ‘공장’이란 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조 제1호의 공장을 말한다. 다만, 「도시계획법」 제12조제1항에 따라 결정된 공항시설 안의 항공기 정비공장은 제외한다. 제7조(공장 소음ㆍ진동배출허용기준) ① 소음ㆍ진동 배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)을 설치한 공장에서 나오는 소음ㆍ진동의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 제14조(배출허용기준의 준수 의무) 사업자는 배출시설 또는 방지시설의 설치 또는 변경을 끝내고 배출시설을 가동(稼動)한 때에는 환경부령으로 정하는 기간 이내에 공장에서 배출되는 소음ㆍ진동이 제7조 또는 제12조제2항에 따른 소음ㆍ진동 배출허용기준(이하 ‘배출허용기준’이라 한다) 이하로 처리될 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 환경부령으로 정하는 기간 동안에는 제15조, 제16조, 제17조제6호 및 제60조제2항제2호를 적용하지 아니한다. 제15조(개선명령) 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조업 중인 공장에서 배출되는 소음ㆍ진동의 정도가 배출허용기준을 초과하면 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자에게 그 소음ㆍ진동의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가는 데에 필요한 조치(이하 ‘개선명령’이라 한다)를 명할 수 있다. ○ 소음ㆍ진동관리법 시행규칙 제2조의2(소음ㆍ진동배출시설) 「소음ㆍ진동관리법」(이하 ‘법’이라 한다) 제2조제3호에 따른 소음ㆍ진동배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)은 별표 1과 같다. [별표 1] 소음ㆍ진동배출시설(제2조의2 관련) 1. 소음배출시설 가. 동력기준시설 및 기계ㆍ기구 1) 7.5kW 이상의 압축기(나사식 압축기는 37.5kW 이상으로 한다) 2) 7.5kW 이상의 송풍기 8) 22.5kW 이상의 변속기 제8조(공장소음ㆍ진동의 배출허용기준) ① 법 제7조에 따른 공장소음ㆍ진동의 배출허용기준은 별표 5와 같다 [별표 5] <개정 2015.1.2.> 공장소음·진동의 배출허용기준(제8조 관련) 1. 공장소음 배출허용기준 [단위 : dB(A)] <table class="tbl3"><thead><tr><th rowspan="2">대상지역</th><th colspan="3">시간대별</th></tr><tr><th>낮 (06:00 ~ 18:00)</th><th>저녁 (18:00 ~ 24:00)</th><th>밤 (24:00 ~ 06:00)</th></tr></thead><tbody><tr><td>다. 농림지역, 자연환경보전지역 중 수산자원보호구역, 관리지역 중 가목과 라목을 제외한 그 밖의 지역</td><td>60 이하</td><td>55 이하</td><td>50 이하</td></tr></tbody></table> 제15조(개선기간) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제15조에 따라 개선명령을 하는 경우에는 개선에 필요한 조치, 기계ㆍ시설의 종류 등을 고려하여 1년의 범위에서 그 기간을 정하여야 한다. 제73조(행정처분기준) 법 제49조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. [별표 21] <개정 2016. 12. 30.> 행정처분기준(제73조 관련) 2. 개별기준 가. 배출시설 및 방지시설 등과 관련된 행정처분기준 <table class="tbl3"><thead><tr><th>위반행위</th><th>근거 법령</th><th colspan="4">행정처분기준</th></tr><tr><th></th><th></th><th>1차</th><th>2차</th><th>3차</th><th>4차</th></tr></thead><tbody><tr><td>1) 법 제7조 및 제12조제2항에 따른 배출허용기준을 초과한 경우</td><td>법 제15조,<br>법 제16조</td><td>개선명령</td><td>개선명령</td><td>개선명령</td><td>조업정지</td></tr></tbody></table> 참고 1. 개선명령 및 조업정지명령기간은 해당 처분의 이행에 따른 시설의 규모, 기술능력, 기계·기술의 종류 등을 감안하여 정하되, 제15조 따른 기간을 초과하여서는 아니 된다. ○ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ‘공장’이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 ‘제조시설등’이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. ○ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제2조(공장의 범위) ① 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘법’이라 한다) 제2조제1호에 따른 제조업의 범위는 「통계법」 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업으로 한다. ② 법 제2조제1호에 따른 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각 호와 같다. 1. 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공ㆍ조립ㆍ수리시설을 포함한다. 이하 같다) 및 시험생산시설 2. 제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리ㆍ지원, 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것 3. 제조업을 하는 경우 관계 법령에 따라 설치가 의무화된 시설 4. 제1호부터 제3호까지의 시설이 설치된 공장부지 ○ 공항시설법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 19. ‘이착륙장’이란 비행장 외에 경량항공기 또는 초경량비행장치의 이륙 또는 착륙을 위하여 사용되는 육지 또는 수면의 일정한 구역으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. ○ 공항시설법 시행령 제6조(이착륙장의 구분) 법 제2조제19호에서 ‘대통령령으로 정하는 것’이란 다음 각 호의 것을 말한다. 1. 육상이착륙장 ○ 한국표준산업분류(통계청고시 제2017-13호) Ⅱ. 분류항목표 : 유인 항공기, 항공우주선 및 보조장치 제조업, 항공기용 엔진 제조업, 항공기용 부품 제조업 등 5종의 제조업(분류항목 31311, 28121, 28122, 31312, 31322)