소음진동관리법위반 개선명령처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 민원제기에 따라 2017. 7. 24. 청구인의 소음을 측정한 결과 대상소음도 48dB이 측정되어 소음·진동관리법 위반에 따른 1차 행정처분(개선명령)과 과태료 20만 원 부과 처분하였으며, 청구인이 조치이행보고서를 접수하자 2017. 8. 2. 소음을 측정한 결과 대상소음도 49dB이 측정되어 2017. 8. 22. 2차 행정처분(개선명령)과 과태료 60만 원 부과 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 소음민원과 관련하여, 2017. 7. 7. 소음측정 후 7. 24. 소음진동관리법 위반에 따른 행정처분 1차를 받았으며, 2017. 8. 22. 소음진동관리법 위반에 따른 행정처분 2차를 받았다. 2) 청구인 회사는 식자재 업체로서, 냉동창고를 설치하여 운영하고 있으며, 냉동창고 실외기 소음에 대한 소음 민원이 발생하여 ○○구청으로부터 소음진동관리법 위반에 따른 행정처분을 받았다. 3) 1차 처분 당시 47.7dB(A), 대상소음도 48dB(A)로 나왔으며(1차 때는 배경소음도를 측정하지 않음), 1차 때 제대로 된 법 조항을 안내 받지 못해 해당 과태료를 그대로 납부하였다. 여기서 말하는 법 조항은 배경소음도와 측정소음도의 차이가 3dB 이하일 시, 법률위반이 아니라는 것이다. 4) 2차 처분 당시 배경 소음도를 측정했을 때 45.3dB가 나왔다. 만약, 같은 조건으로 1차 때 배경 소음도를 2차와 동일하다고 가정 시, 1차 측정소음도와 2차 배경소음도가 3dB차이가 나지 않으므로, 법률 위반 자체가 성립이 되지 않는다. 5) 현재 소음도를 측정하는 곳의 배경소음도가 현행 법률위반 기준인 45dB를 넘는 45.3dB가 나오는 것 자체가 법률 성립이 되는지? 배경소음도가 현행 기준을 넘었을 때의 다른 기준은 없는 건지? 궁금하다. 6) 1차 측정 후, 2차 측정 시 청구인도 입회를 하여 측정을 하겠다고 이야기를 해주고는, 민원인들의 주장만 받아들여 청구인은 제외하고 측정하였다. 7) 청구인은 2013. 1월경부터 현재까지 이 위치에서 사업을 진행하고 있었다. 1차 처분 후 자체적으로 많은 노력을 기울여서 실외기 외벽설치 및 창고 입구 카페트 설치(공사비 약 200만 원) 등 소음을 줄이기 위해 최선을 다하고 있다. 8) 심지어 창고 앞 전등 불빛까지 수시로 직원들에게 고성을 지르며 항의를 해와, 소등하며 위험을 무릅쓰고 일을 하고 있다. 9) 민원인의 업무방해 행위가 있으며, 2017. 6. 27. 오전 10시 경 회사 사무실로 찾아와 고성으로 항의를 하는 등의 행위를 하였다. 민원인은 수차례 야간 작업 시, 고성을 지르며 직원들의 업무를 방해하는 등의 행위를 하여, 직원들의 스트레스가 극에 달하였다. <보충서면> 10) 배경소음도 자체가 기준치보다 높아 1차 행정처분이 부당하다고 생각한다. 1차 개선명령 시 의견제출 등의 이야기를 해당 공무원으로부터 전혀 안내를 받지 못하였다. 과태료만 내면 빨리 끝나는 줄로만 알고 과태료를 냈다. 특히, 1차때 대상소음도와 2차 배경소음도의 차이는 3dB이하로 행정처분의 해당사항이 되지 못한다. 기준과 4dB차이로 규제를 초과하였다는 것은 예를 들어 소음측정기의 위치를 반경 1m만 바꾸어도(또는 그 이하) 4dB차이는 날 수 있을 정도로 미세한 소음이다. 그래서 입회하에 측정을 요청했었고, 해당 공무원도 입회를 해주겠다고 이야기를 했었다. 11) 배경소음도 자체가 기준치보다 높을 때의 기준이 필요하다.(현재 배경소음도가 규제 기준치보다 높음) 지역경제에 이바지하고 있는 중소기업에게 정말 낮은 소음규제 기준(45dB)은 규제 자체의 변화 또는 수정이 필요하다고 생각한다. 또한 4dB은 숨소리만 크게 해도 넘어가는 소리이다. 이에 대해 측정 시 공무원을 불신한다는 뜻은 절대 아니지만 측정위치에 따라 정말로 나오지 않을 수 있는 수치이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○길 ○○-○○에서 현재까지 식자재 업체를 운영하고 있다. 2) 민원인 요청에 따라 2017. 6. 21. 17:00에 소음 측정을 실시한 결과 63dB(A)로 생활소음규제기준 55dB(A)을 초과하였으나 민원인이 소음저감 조치를 취해주면 행정처분은 할 필요가 없다고 하여 소음저감 대책을 강구토록 지도하였다. 3) 이후, 민원인이 다시 소음 측정을 요청하여 2017. 7. 7. 02:30에 민원인 집에 출장하여, 대상소음인 실외기의 가동중지가 어렵다고 판단되어 배경소음 측정 없이, 측정소음도를 대상소음도로 적용한 결과 48dB(A)로 측정되어 2017. 7. 24. 1차 개선명령 처분을 하였다. 4) 2017. 7. 27. 조치이행보고서를 접수하여 조치이행여부를 확인하기 위하여 2017. 8. 2. 새벽 3시 민원인 집에 출장하여 소음측정을 실시하였으며, 대상소음도가 49dB(A)로 규제기준(주거지역, 야간, 사업장 기준)인 45dB(A)을 초과하여 2017. 8. 3. 청구인에 초과사실을 통보하였다. 2017. 8. 18. 청구인으로부터 의견제출서를 받아 검토 후 합당한 사유에 해당되지 않는 것으로 판단하여 2017. 8. 22. 2차 개선명령처분을 하였다. 5) 청구인은 1차 처분 당시 배경소음을 측정하지 않은 것과 관련하여 1차 처분이 부당하며 1차 처분이 부당하다면 2차 처분 또한 무효임을 주장하고 있다. 그러나 소음진동공정시험기준에 따르면 대상 소음원의 가동 중지가 어렵다고 판단되는 경우 배경소음을 측정하지 않을 수 있으며, 1차 과태료부과에 대한 사전의견제출 기간을 주었으나 의견이 없고 과태료가 수납되어 종결 처리하였다. 6) 환경부 질의회신(2016.5 소음진동관련 질의회신 사례집 p.49)에 따르면 배경소음자체가 규제기준을 넘더라도, 측정소음도와 배경소음도의 차이가 3dB(A)를 넘어 보정한 대상소음도가 규제기준을 초과하면 생활소음규제기준을 초과한 것으로 판단하여 행정처분 및 과태료 부과가 가능하다. 청구인이 입회하에 소음측정을 요구하였으나 청구인에게 소음측정 사실을 미리 알리고 측정했을 경우 측정소음이 줄어들 우려가 있었으며, 「소음·진동관리법」 제21조 및 제47조에 따라 관련공무원이 소음·진동 공정시험기준에 맞게 소음을 측정하였을 경우 소음당사자의 입회와 상관없이 측정이 가능하여 청구인의 입회 없이 소음을 측정하였다. 7) 청구인이 사업장에서 발생하는 소음을 줄이기 위하여 실외기 수리 및 방음벽 설치, 작업자들 교육 등 여러 노력을 기울인 사실은 인정하나 그런 노력에도 불구하고 생활소음 규제기준을 초과하였다. 8) 생활소음의 규제는 주민의 정온한 생활환경을 유지하기 위하여 필요하며, 때문에 「소음·진동관리법」에 규제기준을 정하고 사업장에서 발생하는 생활소음으로 인한 주민들의 피해를 줄일 수 있도록 등록관청에 감독할 수 있는 권한을 주었다. 그러나 청구인은 위 법률을 위반하여 생활소음 규제기준을 3차례 초과한 사실이 있으며, 처음 초과되었을 당시 행정처분 대신에 소음을 줄이도록 행정지도를 했음에도 불구하고 그 이후 2차례 초과되어 생활소음규제기준을 준수하라는 개선명령처분은 적법·타당하며 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 한다. <보충서면> 9) 「소음·진동관리법」제21조에 사업장에서 발생하는 생활소음과 진동을 규제할 수 있으며, 그 규제기준은 동법 시행규칙 [별표 8]에 명시되어 있다. 또한, 배경소음이 생활소음규제 기준을 초과하더라도 측정소음과 배경소음이 3dB(A)이상 차이가 날 시에는 측정소음을 보정하여 대상소음을 구하고, 이 대상 소음이 규제기준을 초과하여 피청구인인 등록관청이 동법 제49조 및 시행규칙 [별표 21]에 의거하여 청구인에게 부과한 개선명령처분은 적법·타당하다. 또한, 환경부 질의회신 사례집에 따르면 배경소음자체가 규제기준을 넘더라도, 측정소음도와 배경소음도의 차이가 3dB(A)를 넘어 보정한 대상소음도가 규제기준을 초과하면 생활소음규제기준을 초과한 것으로 판단하여 행정처분 및 과태료 부과가 가능하다. 「소음·진동 공정시험기준」의 규제기준 중 생활소음 측정방법에 따르면 측정점은 피해가 예상되는 자의 부지경계선 중 소음도가 높을 것으로 예상되는 지점의 지면 위 1.2~1.5m 높이에서 측정하며, 피해가 예상되는 적절한 측정시각에 2지점 이상의 측정지점수를 선정·측정하여 그중 가장 높은 소음도를 측정소음도로 할 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【소음·진동관리법】 제21조(생활소음과 진동의 규제) ①특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 주민의 정온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음·진동(산업단지나 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역에서 발생하는 소음과 진동은 제외하며, 이하 "생활소음·진동"이라 한다)을 규제하여야 한다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> ②제1항에 따른 생활소음·진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다. 제23조(생활소음·진동의 규제기준을 초과한 자에 대한 조치명령 등) ①특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 생활소음·진동이 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과하면 소음·진동을 발생시키는 자에게 작업시간의 조정, 소음·진동 발생 행위의 분산·중지, 방음·방진시설의 설치, 환경부령으로 정하는 소음이 적게 발생하는 건설기계의 사용 등 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> ② 사업자는 제1항에 따른 조치명령 등을 이행한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 그 이행결과를 지체 없이 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 보고하여야 한다. <신설 2009.6.9., 2013.8.13.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 보고를 받으면 지체 없이 그 명령의 이행 상태나 개선 완료 상태를 확인하여야 한다. <신설 2009.6.9., 2013.8.13.> ④특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 조치명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 이행하였더라도 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과한 경우에는 해당 규제대상의 사용금지, 해당 공사의 중지 또는 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> 제49조(행정처분의 기준) 이 법이나 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【소음·진동관리법 시행규칙】 제20조(생활소음ㆍ진동의 규제) ①법 제21조제1항에서 "환경부령으로 정하는 지역"이란 다음 각 호의 지역을 말한다. 1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 산업단지. 다만, 산업단지 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 주거지역과 상업지역은 제외한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조에 따른 전용공업지역 3. 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 지정된 자유무역지역 4. 생활소음·진동이 발생하는 공장·사업장 또는 공사장의 부지 경계선으로부터 직선거리 300미터 이내에 주택(사람이 살지 아니하는 폐가는 제외한다), 운동·휴양시설 등이 없는 지역 ②법 제21조제2항에 따른 생활소음·진동의 규제 대상은 다음 각 호와 같다. 1. 확성기에 의한 소음(「집회 및 시위에 관한 법률」에 따른 소음과 국가비상훈련 및 공공기관의 대국민 홍보를 목적으로 하는 확성기 사용에 따른 소음의 경우는 제외한다) 2. 배출시설이 설치되지 아니한 공장에서 발생하는 소음·진동 3. 제1항 각 호의 지역 외의 공사장에서 발생하는 소음·진동 4. 공장·공사장을 제외한 사업장에서 발생하는 소음·진동 ③법 제21조제2항에 따른 생활소음·진동의 규제기준은 별표 8과 같다. 제73조(행정처분기준) 법 제49조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271835"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 현장민원접수에 따라 2017. 6. 21. 청구인의 사업장 소음을 측정한 결과 63dB로 측정되어 소음저감 대책을 강구하도록 지도하였다. 나) 피청구인은 2017. 7. 7. 03:48~03:53 민원인의 요청에 따라 청구인의 사업장 소음을 측정한 결과 48dB이 측정되자 2017. 7. 24. 사업장 생활소음규제기준 준수 개선명령과 과태료 200,000원을 부과하는 처분을 하였으며, 피청구인은 과태료를 납부하였다. 다) 피청구인은 청구인이 소음저감 이행보고를 하자 2017. 8. 2. 04:10~04:16 청구인 사업장의 소음을 측정하였으며, 측정결과는 다음과 같다. 라) 피청구인은 행정처분 및 과태료 부과 사전통지 절차를 거친 후 2017. 8. 22. 사업장 생활소음규제기준 준수 개선명령과 과태료 600,000원을 부과하는 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271839"></img> 2)「소음·진동관리법」제21조에 따르면 시장·군수·구청장은 주민의 정온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음·진동(이하 ‘생활소음·진동’이라 한다)을 규제하여야 하며, 같은 법 제23조에 따르면 생활소음·진동이 제21조 제2항에 따른 규제기준을 초과한 자에게는 필요한 조치를 명할 수 있으며, 조치명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 이행하였더라도 법 제21조 제2항에 따른 규제기준을 초과한 경우에는 해당 규제대상의 사용금지, 해당 공사의 중지 또는 폐쇄를 명할 수 있다. 또한, 같은 법 시행령 제15조 〔별표2〕에 의하면 법 제21조 제2항에 따른 생활소음·진동 규제기준을 초과하여 소음·진동을 발생시킨 자에 대한 과태료는 1차 위반 20만 원, 2차 위반 60만 원, 3차 위반 100만 원이고, 같은 법 시행규칙 제20조 제3항 〔별표 8〕과 제73조 〔별표21〕 에 따르면 주거지역의 사업장에서 발생하는 야간(22:00~05:00) 생활소음 규제 기준은 45dB이하로, 규제기준을 초과한 경우 작업시간의 조정, 소음·진동 발생행위의 분산, 방음·방진시설의 설치, 저소음건설기계의 사용 등의 명령 등을 할 수 있다. 「질서위반행위규제법」 제5조에서 과태료의 부과·징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 이 법의 규정에 저촉되는 것은 이 법으로 정하는 바에 따르도록 하고 있고, 같은 법 제20조에서 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 제17조제1항에 따른 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있다고 되어 있으며, 제1항에 따른 이의제기가 있는 경우에는 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력을 상실하고, 같은 법 제21조제1항에 따르면 제20조제1항에 따른 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하며, 제25조에 따르면 과태료 사건은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 당사자의 주소지의 지방법원 또는 그 지원의 관할로 한다. 「행정심판법」 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.라고 규정되어 있다. 3) 청구인은 ①소음도 측정 시 측정지점의 배경소음도가 법령상 생활소음 규제기준을 초과하는 경우까지 일률적으로 동일한 기준에 따라 제재를 가하는 것은 근거가 없고, ②2차 소음도 측정 시 청구인의 입회를 배제하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 배경소음도가 법령상 생활소음 규제기준을 초과하는 경우에도 동일한 기준에 따라 제재하는 것이 부당하다는 주장에 대하여 살펴본다. 「소음·진동관리법」 제21조 제2항은 생활소음·진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조 제3항, [별표 8]은 주거지역 내의 사업장의 경우 야간 생활소음 규제기준을 45dB(A)로 정하고 있다. 생활소음의 측정방법에 관하여는 「환경분야 시험검사 등에 관한 법률」 제6조 제1항 제2호, 「소음·진동관리법」 제2조 제1호에 따라 환경부장관이 고시하도록 규정하고 있다. 이에 따라 마련된 「소음·진동 공정시험기준」(2015. 6. 30. 환경부고시 제2015-085호로 개정된 것) ‘규제기준 중 생활소음 측정방법’ 7.2항 이하에서 배경소음 보정방법에 대해 규정하고 있다. 한편, 환경부 질의회신(2016. 5. 발행 ‘소음·진동 관련 질의회신 사례집’ 제26쪽 제68번 사례)에 의하면, “「소음·진동관리법」의 법적 기준 준수여부는 배경소음의 영향력을 배제하기 위하여 측정소음에 보정치를 적용하며, 배경소음이 이미 기준을 초과하고 있더라도 측정소음도가 배경소음도보다 3dB 이상 크다면 규제기준을 초과하고 있는 것으로 행정처분이 가능”하다는 것이다. 「소음·진동 공정시험기준」에 정한 배경소음 보정방법에 의하면, 측정소음도와 배경소음도의 차이가 3.0dB(A) 미만일 경우 재측정 하도록 하고, 보정의 최대치가 -3.0dB(A)이기 때문에 이와 같이 안내를 한 것으로 보인다. 피청구인 소속 공무원 환경8급 ○○, 환경9급 ○○○는 2017. 8. 2. 03:00경 청구인의 사업장에 출장하여 실외기 및 상하차 소음을 측정하였는데, 측정소음도가 50.6dB(A), 배경소음도가 45.8dB(A)로 각 측정되었고, 보정표에 따라 보정한 대상소음도는 48.9dB(A)[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]로 산출되었다(을 제3호증의3). 이러한 소음도 측정 결과에 따르면, 측정소음도가 배경소음도보다 3dB(A) 이상 크고 보정한 대상소음도 역시 규제기준인 45dB(A)을 초과한다는 사실을 확인할 수 있다. 따라서 배경소음의 보정 및 배경소음이 규제기준을 초과하는 경우에 대한 측정기준이 마련되어 있고, 위 기준에 따라 측정한 대상소음이 규제기준을 초과하는 이상 이 사건 처분은 적법하므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 소음도 측정 시 청구인의 입회를 배제한 것이 위법하다는 주장에 대하여 살펴본다. 「소음·진동관리법」 및 관련 법령은 생활소음도 측정 시 소음원인제공자의 현장입회를 필수적 요건으로 규정하지 않고 있다. 또한 피청구인은 청구인의 입회요구에도 불구하고 소음측정 사실과 시간을 청구인에게 미리 알릴 경우 의도적으로 일부 소음원의 가동을 중단하는 등의 방법으로 조작을 가할 가능성이 있음을 우려하여 청구인의 입회 없이 소음측정을 하였다는 것인데, 그와 같은 조치에 합리적 이유를 인정할 수 있다. 따라서 소음도 측정 시 청구인의 입회를 배제하였다는 사유만으로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 위 주장 역시 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) ‘배경소음의 영향에 대한 보정표’에 의하면, 측정소음도와 배경소음도의 차이가 4.8dB(A)인 경우[= 측정소음도 50.6dB(A) - 배경소음도 45.8dB(A)], 대상소음도는 측정소음도에서 1.7dB(A)을 차감하여 보정하도록 하고 있기 때문에 이와 같은 값[48.9dB(A) = 측정소음도 50.6dB(A) - 보정값 1.7dB(A)]이 나온다. 다만,「소음·진동 공정시험기준」‘규제기준 중 생활소음 측정방법’ 7.1에 의하면 대상소음도(최종값)는 소수점 첫째자리에서 반올림하도록 규정하고 있으므로, 최종 대상소음도는 49dB(A)이 되어야 할 것으로 보인다.