송전철탑부지무단사용변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 1989년 ○○택지개발사업의 시행과 관련한 송전철탑 이설요청에 의하여 청구인이 송전철탑 1기를 피청구인 소유의 토지에 이설하였는 바, 청구인이 동 철탑부지를 피청구인으로부터 사용허가를 받지 아니하고 무단으로 점유하였다는 이유로 1997. 4. 30. 변상금을 부과하였고, 청구인이 이에 불복하여 제기한 심판청구에 대하여 내무부장관은 국무총리행정심판위원회의 의결에 따라 위 변상금부과처분은 위법ㆍ부당하다는 인용재결을 하였으며, 피청구인이 그 후 다시 청구인에 대하여 공유재산 사용료를 부과하자 청구인이 다시 이에 불복하는 행정심판을 청구하였고, 이에 대하여 내무부장관은 행정심판의 대상이 아니라는 국무총리행정심판위원회의 의결에 따라 각하재결하였으며, 청구인이 이에 행정소송을 제기해서 2000. 1. 20. 서울고등법원에서 인용의 판결을 받자 피청구인이 2000. 2. 10. 청구인에 대하여 2,714만6,450원의 변상금 및 가산금부과처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 송전철탑은 1941년에 건설된 154KV 송전선로의 일부로서1989년 ○○택지개발당시까지는 사유지에 설치되어 아무 지장없이 운용되어 오고 있던중 당시 대통령선거공약사업이자 국가주요정책사업인 서민주택 200만호 건설사업의 일환으로 ○○지구에 피청구인 산하 ○○공사(이하 “○○”이라 한다)가 택지를 개발함에 따라 이 건 철탑의 이설문제가 발생하게 되었다. 나. 이 건 철탑이설부지는 전기사업법 제43조의 규정에 의하여 ○○택지 개발사업 시행자인 ○○이 철탑이설의 원인제공자로서 제공하여야 하는 바, 이러한 사항은 청구인이 1989. 12. 12. ○○과 체결한 공사비 부담계약서 제9항의 "○○은 공사에 필요한 용지를 제공한다"라는 내용을 보더라도 명백하다. 다. 청구인은 당초 이설공사 착공전에 이 건 부지에 지상권설정, 시유재산무상사용허가 또는 토지사용 승낙서 등에 의하여 이설부지에 대한 권리관계를 명확히 한 후 이설공사를 추진하려고 하였으나, ○○으로부터 수차례에 걸쳐 택지개발사업추진이 시급하므로 추후 지상권설정 등을 하여 주겠다는 약속을 받고서 이를 신뢰하여 우선 이 건 송전철탑을 이설하였다. 라. 이 건 철탑이설 당시 국내 상황은 1980년대말의 부동산 폭등 사태로 여론이 비등하던 때 이어서 청구인은 정부가 정책적으로 추진한 택지개발사업에 호응하여, 먼저 철탑이설부지를 확실히 확보한 후 공사를 시행하는 한전의 종전관례를 지키지 아니하면서까지 이설공사를 추진하였고, 공사를 완료할 때 까지 이설부지의 사용권을 확보하고자 노력하였으나 피청구인 및 ○○이 이설철탑 부지에 관한 협의를 성실히 하지 아니하는 등 당초의 계약내용을 이행하지 아니하였다. 마. 청구인은 이 건 철탑이설공사를 당초 피청구인 및 ○○에게 요구한 이설조건인 공사비 전액부담 및 철탑부지제공을 전제로 시행한 것인 바, ○○이 철탑부지사용에 따른 필요한 제반조치의 이행을 약속하고 이를 이행하지 아니하였음에도 불구하고 ○○의 감독기관인 피청구인이 자신 소유 토지의 무단사용을 이유로 한 이 건 처분은 취소됨이 마땅하고, 그렇지 않을 경우 이는 위 사안에 대하여 행하여졌던 행정심판의 재결취지에 위배되는 것으로서 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 전기사업법 제43조의 규정에 의하여 이 건 철탑부지는 ○○이 제공하여야 한다고 주장하나, 이설 전의 철탑이 설치되어 있던 사유지는 택지개발사업시행에 따라 그 당시 사업주체에 귀속되는 것이므로 그 이후부터는 점유부지에 대해 새로운 소유자와 별도의 계약을 체결하거나 사용허가를 득하고 소정의 점용료를 납부하여야 함에도 장래에 이설될 용지를 무상으로 제공하여야 한다고 주장하는 것은 이치에 맞지 않고, 전기사업법 제34조의 규정을 살펴보면 " --- 그 원인을 유발한 자가 그 장애 또는 지장을 제거하기 위하여 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하여야 한다"고 규정되어 있는 바, 이를 새로운 철탑부지까지 제공하여야 한다고 보는 것은 지나치게 확대해석한 것이다. 나. 또한 청구인과 체결한 공사비 부담계약서 제9항의 "공사에 필요한 용지를 제공한다"라는 내용은 철탑이설공사에 따른 행정절차상의 협조제공을 의미할 뿐 철탑부지를 무상으로 제공한다는 의미는 아니므로 피청구인이 이 건 철탑의 이설부지를 선정하여 줌으로써 위 계약내용은 이행되었다. 다. 이 건 철탑이설 부지는 피청구인이 강남자원회수시설의 설치ㆍ운영을 위하여 확보한 공유재산으로서 관리청은 피청구인이고, 청구인이 ○○으로부터 용지제공을 약속받았다는 공문을 살펴봐도 그 내용은 공유재산사용허가를 의미하는 토지사용승락을 위한 제반절차를 이행하겠다는 의미이지 그 무상사용여부까지 약속한 것으로 보기는 어려우며, 설령 그러한 약속을 ○○이 하였다고 하더라도 ○○은 공공용지에 대한 사용허가나 유ㆍ무상 여부를 협의할 수 있는 법적지위에 있지 않으므로 당해 약정은 권한없는 당사자간의 약정에 불과하다. 라. 또한 청구인은 이 건 부과처분이 행정심판의 재결의 취지에 반하여 행해진 것으로 일사부재리의 원칙에 위배된다고 주장하나, 이 건 부과처분은 종전의 행정심판 재결에 의하여 취소된 부과처분과 다른 새로운 처분인 점, 청구인이 제기한 행정소송의 판결이유에서 법원은 ○○이 피고의 도시개발과 관련된 업무를 넘어 피고 소유의 공유재산 사용허가 업무에 관한 대행기관이라고 볼 아무런 증거가 없다는 취지로 판시하면서 변상금을 부과하는 것은 옳고, 사용료를 부과하는 것은 위법하다는 내용의 판결을 한 바 있는 점에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이고, 지방재정법등 관계법령의 규정에 따라 행해진 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령등 지방재정법 제87조 동법시행령 제105조 전기사업법 제43조제1항 서울특별시도시개발공사설치조례 제4조, 제28조 및 제30조의2 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 변상금납부독촉, 공유재산무단사용에 대한 변상금 독촉장 송부, 사용료과오납금 지급통지, 변상금부과고지, 서울고등법원 98누14572사건 판결문, 변상금부과처분 취소통지 및 공유재산 사용료부과고지, 송전철탑 가이설에 따른 회의, 철탑이설에 따른 회의자료, 지장철탑이설요청서, 측량비 입금청구통보서, 철탑부지 확보요청서, 공사비부담계약서, 철탑 이설공사착공계, 철탑부지확보재요청, 철탑부지 사용허가사항 확인 및 관련사항통보, 철탑부지 사용허가 관련사항 조회회신 및 지상권설정요청, 상고포기지휘 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1989. 7. 11. 이 건 철탑이설에 관한 제반사항을 협의하기 위하여 청구인 및 ○○ 관계자를 회의 소집하여 시급하게 철탑을 이설하여야 할 필요성을 설명하고, 소요경비 및 이설부지제공 등에 관한 원활한 상호협조를 합의하였다. (나) 이에 따라 ○○이 1989. 7. 19. 청구인에 대하여 이 건 철탑의 이설을 요청하였다. (다) 청구인이 1989. 11. 7. ○○에 대하여 철탑을 이설할 장소의 지상권 설정 및 토지사용승낙서를 이설공사착공전에 확보하여 줄 것을 요청하였다. (라) ○○이 1989. 11. 15. 청구인에 대하여 철탑이설부지의 지상권설정등 필요한 제반조치를 반드시 이행할 것이고, 국책사업인 택지개발사업의 추진이 시급하므로 우선 이건 철탑이설공사를 추진하여 줄 것을 요청하였다. (마) 청구인이 1989. 12. 26. ○○과 철탑이설공사비 및 부지확보를 원인자인 ○○이 부담한다는 내용의 공사비 부담 계약을 체결하였다. (바) 청구인이 1990. 3. 23. 철탑부지에 대한 지상권등 권리설정이 완료되지 아니한 상태에서 피청구인 소유의 서울특별시 ○○구 ○○동 362-2 토지의 일부에 철탑이설공사를 착공하여 1991. 2. 11. 이설공사를 완료하였다. (사) 청구인이 1990. 7. 30. ○○에 대하여 철탑부지에 대한 지상권설정 또는 무상사용허가를 조속히 처리하여 줄 것을 요청하였다. (아) 피청구인이 1997. 4. 30. 서울시 소유의 토지를 철탑부지로 무단 사용하였다는 이유로 청구인에게 2,681만 5,920원의 변상금을 부과하였고, 청구인은 1997. 6. 27. 변상금의 납기가 도래함에 따라 이를 일단 납부한 후 1997. 7. 10. 그 부과처분의 취소와 납부한 변상금의 반환을 구하는 행정심판을 청구하였으며, 이에 대하여 내무부장관은 1997. 10. 7. 청구인이 부지사용허가를 얻지 아니하였다는 이유만으로 변상금부과처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다는 이유의 일부인용재결을 하자, 피청구인은 청구인이 기납부한 변상금을 반환한 후 다시 공유재산사용료를 부과하였다. (자) 청구인은 위 공유재산사용료부과처분에 대하여 1998. 6. 23. 다시 행정심판을 청구하였고, 이에 대하여 당시 내무부장관이 이는 행정심판법에 의한 행정심판의 대상이 아니라는 이유로 각하재결을 하였다. 그후 청구인이 행정소송을 제기하여 2000. 1. 20. 서울고등법원에서 피청구인의 사용료부과처분은 지방재정법 제82조 등에 의한 사용료의 부과대상이 아닌 자에 대하여 부과한 하자가 있다는 이유로 인용판결을 한 바 있으며, 피청구인이 상고지휘를 요청한 것에 대해서 서울고등검찰청에서는 상고하더라도 승소할 가능성이 거의 없으므로 상고포기하고 다시 변상금부과처분을 하거나 민사상부당이득반환소송을 제기함이 타당하다는 상고포기지휘공문을 발송하였다. (차) 2000. 2. 10. 피청구인은 청구인이 1995. 2. 11.부터 2000. 2. 10.까지의 기간동안에 피청구인의 공유재산을 무단점용한 부분에 대하여 2,658만원의 변상금을 부과하였고, 그 후 청구인이 이를 납부하지 아니하자 2000. 6. 1. 및 2000. 6. 13. 가산금 56만6,450원을 포함하여 2,714만6,450원의 변상금납부독촉장을 각각 송부하였는 바, 위 2000. 2. 10.자 변상금납부고지서에는 행정심판을 제기할 수 있다는 내용이 기재되어 있지 않고, 위 2000. 6. 13.자 변상금납부독촉 공문에 행정심판을 청구할 수 있음이 기재되어 있다. (2) 피청구인의 이 건 변상금부과처분의 적법성 여부를 판단하기 위해서 우선 이 건 변상금부과처분을 하게 된 경위를 살펴보면, 서울올림픽 직후 부동산가격의 폭등으로 인하여 각종 경제ㆍ사회적 혼란이 발생하고 있던 중에 정부는 이를 수습하기 위하여 서민주택 200만호 건설 정책을 수립ㆍ시행하게 되었고, 이러한 정책의 일환으로 피청구인이 전액출자하여 설치한 ○○은 ○○지구개발사업을 실시하면서 택지개발예정지역내에 설치되어 있던 송전철탑을 이설해 줄 것을 청구인에게 요청하였으며, 이에 관한 사항을 협의하기 위해서 피청구인은 ○○ 및 청구인과 함께 회의를 개최하는 등 당초부터 이 건 송전철탑의 이설에 관여하여 철탑이설에 따른 모든 편의를 제공하고 경비를 부담하겠다며 청구인과 원활한 협조를 합의하였고, 이에 따라 청구인은 그 후 수차례에 걸쳐 이설부지에 대한 지상권 설정 또는 무상사용허가를 해 줄 것을 ○○에게 요구하였으며, ○○이 자신의 책임하에 제반조치를 반드시 이행하겠다는 약속을 거듭하였기에 청구인이 해당 송전철탑을 지금의 장소로 이설하였던 것이다. 이 건 피청구인 소유의 공유재산에 청구인의 송전철탑이 설치되게 된 경위가 이러하다면, 당초 이설의 원인을 제공하였고, 그 이설에 따른 제반사항에 대하여 편의와 비용 및 관련용지를 제공하기로 직접 또는 피청구인에 의하여 설치되고 지도ㆍ감독을 받는 ○○을 통하여 간접적으로 청구인에게 약정을 하여 청구인으로 하여금 그 부지에 철탑을 이설토록 하였던 피청구인이, 택지개발이라는 자신의 당초 목적을 달성하고 난 후 단지 피청구인이 청구인에게 지금까지 토지사용허가를 해 준 적이 없다는 이유만으로 변상금을 부과하는 것은 사리에 합당하지 않다고 하여야 할 것이므로 이러한 사정을 도외시 한 채 현재의 상태만을 고려하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 당초의 약정내용은 단지 이설부지를 선정하여 주는 것으로 이미 이행되었다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 이 건 철탑의 이설원인을 피청구인이 제공하였고, 전기사업설비 등의 이전에 관하여 정하고 있는 전기사업법 제43조제1항의 규정에 의하면, 이러한 경우 그 원인을 유발한 자가 이전에 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하도록 되어 있으며, 또한 이러한 사정하에 청구인과 ○○간에 체결된 공사비부담계약서상에 ○○이 이해관계자와 선로이설에 따른 제반협의를 완료할 뿐만 아니라 공사에 필요한 용지를 제공하도록 명시하고 있는 점에 비추어 볼 때 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 피청구인은 ○○은 도시개발업무외에 공유재산에 대한 사용허가등을 할 수 있는 지위에 있지 않으므로 청구인과 ○○사이에 체결된 용지제공에 관한 내용이 포함된 약정은 권한없는 자에 의해 체결된 약정이라고 주장하나, ○○이 공유재산의 사용허가에 관하여 어떠한 법적권한을 가지고 있지 않음은 피청구인의 주장과 다르지 않으나, 이는 단지 청구인이 현재 점유하고 있는 철탑부지에 대한 사용허가를 얻지 않았다는 사실을 표현하는 것일 뿐 이러한 사실로부터 당연히 피청구인이 청구인에 대하여 변상금을 부과할 수 있다는 결론을 얻을 수 있는 것은 아니고, 오히려 피청구인이 당초 이 건 철탑이설에 관한 관련기관의 회의를 주재하였을 뿐만 아니라 ○○의 업무를 지도ㆍ감독하는 입장에 있으면서 이 건 처분전에 청구인이 1989. 11. 7., 1989. 12. 3., 1990. 7. 30. 등 철탑이설공사착공 전후 수차례에 걸쳐 철탑부지의 확보를 ○○에 요구한 사실과 ○○이 이때마다 매회 자신의 책임하에 제반조치를 반드시 이행하겠다는 약속을 거듭하였음에도 불구하고 이건 철탑이설이 완료될 때까지 이를 이행하지 아니한 채 오늘에 이르게 된 업무소홀 등을 확인하고도 아무런 조치를 취함이 없이 오늘에 이르러 당초 철탑이설을 요청할 때의 상황과 경위를 도외시한 채 단지 피청구인이 청구인에게 토지사용에 관하여 합의한 사실이 없다는 이유만으로 이 건 변상금부과처분을 한 것인 점에 비추어 볼 때 그 주장의 정당성이 희박하다고 할 것이므로 피청구인의 이 부분 주장도 역시 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.