송촌1리 마을공동구판장 임대승인처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 10. 28. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 상수원관리지역 주민사업으로 건립된 마을공동시설[제1종근린생활시설(마을공동구판장), 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다]에 대하여 ○○○○○○○회와 부동산임대차계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였고, 피청구인은 2016. 4. 18. 이 사건 계약 승인 신청에 관한 내부 검토 보고 후 같은 해 4. 19. ○○면장에게 승인을 통보(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제13조(청구인 적격) ① (생략) ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률】 제11조(주민지원사업) ① 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주민 또는 지역에 대한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 제24조에 따른 한강수계관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. 1. 상수원관리지역 또는 그 지역의 주민 1의2. 상수원관리지역에 토지ㆍ건축물 등을 소유하고 해당 상수원관리지역을 관할하는 시ㆍ군ㆍ자치구(이하 “시ㆍ군ㆍ구”라 한다)에 거주하는 주민 및 그 주민이 거주하는 마을 2. 한강수계 안에서 주민의 자율적인 노력에 의하여 연평균 수질을 대통령령으로 정하는 기준 이내로 환경부령으로 정하는 일정 기간 이상 유지하고 있는 지역으로서 환경부장관이 인정하는 지역 3. 상수원관리지역을 관할하는 시ㆍ군ㆍ구 지역 중 상수원관리지역 면적, 거주인구 등을 고려하여 환경부령으로 정하는 기준에 적합한 지역 ② 주민지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 농림축산업 관련 시설의 설치, 유기영농(有機營農)의 지원 등 소득증대사업 2. 주민편익시설의 설치 지원 등 복지증진사업 3. 교육기자재(敎育機資材) 공급 등 육영사업 4. 대통령령으로 정하는 오염물질 정화를 위한 시설과 하수도의 설치 및 정비를 위한 지원사업 5. 상수원보호구역의 지정으로 「수도법」 제7조제3항제2호에 따라 행위가 제한되어 생업을 유지하는 것이 곤란하다고 인정되는 사람의 이주(移住)나 전업(轉業)에 대한 지원 6. 주택개량에 사용되는 자금지원 등 그 밖에 대통령령으로 정하는 직ㆍ간접 지원사업 ③ 주민지원사업에 관한 계획의 수립, 시행 절차, 세부 내용 및 재원(財源) 배분의 기준과 주민지원사업의 지원대상이 되는 주민 또는 지역의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조의2(주민지원사업으로 취득한 부동산에 대한 관리) ① 대통령령으로 정하는 마을회 등 주민공동체는 주민지원사업으로 취득한 토지 등 부동산에 대하여 관리청의 동의 없이는 해당 부동산을 양도하거나 제한물권을 설정해서는 아니 된다. 【한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령】 제15조(주민지원사업의 시행 절차 등) ① 위원회는 법 제11조에 따른 주민지원사업이 원활하게 시행되도록 하기 위하여 다음 각 호의 사항을 매년 3월 31일까지 관리청에 통보해야 한다. 1. 법 제20조에 따른 한강수계관리기금(이하 “기금”이라 한다) 중 다음 해 주민지원사업비의 규모 2. 다음 해 주민지원사업계획(이하 “사업계획”이라 한다)의 수립지침 ② 관리청은 제1항에 따른 사업계획의 수립지침에 따라 다음 각 호의 사항이 포함된 사업계획을 수립하여 4월 30일까지 위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 관리청이 시장ㆍ군수ㆍ구청장인 경우에는 미리 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 별표 3의 주민지원사업의 세부 내용에 대한 이행계획 2. 그 밖에 사업계획의 수립지침에서 정한 사항 ③ 관리청이 사업계획을 수립하는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 수렴하여야 한다. 다만, 해당 지방자치단체 의회의 동의를 받은 사업의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 위원회는 「국가재정법」 제66조제5항에 따른 기금운용계획을 고려하여 사업계획을 심의하고, 그 결과를 지체 없이 관리청에 통보하여야 한다. ⑤ 관리청은 위원회의 심의를 거친 사업계획 중 사업규모, 주민지원사업비 등 중요 사항을 변경하려는 경우에는 위원회의 재심의를 받아야 한다. 이 경우 관리청이 시장ㆍ군수ㆍ구청장인 경우에는 재심의 전에 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. ⑥ 제5항에 따라 위원회의 재심의를 받아야 하는 중요 변경 사항은 제1항에 따른 사업계획의 수립지침에서 정한다. ⑦ 관리청은 매 연도의 주민지원사업 추진 결과를 다음 해 2월 말까지 위원회에 제출하여야 한다. 제15조의2(주민지원사업으로 취득한 부동산에 대한 관리) ① 법 제11조의2제1항에서 “대통령령으로 정하는 마을회 등 주민공동체”란 동ㆍ리 등 행정구역의 주민 전부 또는 일부를 구성원으로 하는 법인 아닌 사단인 마을회 등의 주민공동체(이하 “주민공동체”라 한다)를 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 건물 임대차계약서, 사실조회서, 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 상수원관리지역 주민지원사업의 일환으로 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 이 사건 건물을 건립하여 2004. 5. 17. 소유권보존등기를 마친 소유자이다. 나) 청구인은 2015. 10. 28. ○○○○○○○회와 이 사건 건물에 대하여 부동산임대차계약을 체결하였다. 다) 피청구인은 2016. 2. 2. 이 사건 건물의 임차인 변경사실을 확인하고 같은 해 2. 3. ○○면장에게 이 사건 건물에 대한 임대변경 승인을 득하라는 취지의 안내를 하였고, 같은 해 3. 29. 이를 촉구하였다. 라) 조안면장은 2016. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 건물의 임대변경 승인을 요청하였고, 피청구인은 같은 해 4. 18. 내부검토를 거쳐 같은 해 4. 19. ○○면장에게 승인을 통보하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 2016년도 상수원관리지역 주민지원사업계획 수립지침에 따르면, 이 사건 건물의 임대에 관하여는 피청구인의 승인이 필요한바, 한강수계법 제11조와 제11조의2 규정 취지를 종합하면, 이 사건 건물은 공유재산 내지 이에 유사한 것으로 보이고, 그에 대한 피청구인의 임대승인은 주민지원사업으로 설치 운영 중인 시설 및 장비에 관한 임대를 원칙적으로 금지한 후 예외적으로 허용하는 형태의 것으로서 공유재산법상 사용허가에 준하는 것으로 볼 수 있어 그 처분성은 일응 인정된다. 한편, “항고소송인 행정처분에 관한 무효확인소송을 제기하려면 「행정소송법」 제35조에 규정된 ‘무효확인을 구할 법률상 이익’이 있어야 하는바, 그 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 해당되지 아니한다(대법원 2001. 7. 10. 선고 2000두2136 판결)”라고 할 것이고 이는 「행정심판법」 제5조제2호의 무효등확인심판도 마찬가지이다. 청구인이 이 사건 무효확인심판을 구하는 궁극적 취지는 청구인이 이 사건 계약의 임차인이 아니라는 판단을 받고자 하는 취지로 보이는데, 이는 사법상의 계약 지위 유무에 관한 것일 뿐 공법상 지위에 관한 것이 아니고, ○○지방법원 사건 설시와 같이 공유재산법의 입법 취지는 지방자치단체 소유의 공유재산 등을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정성을 도모하기 위한 것으로서, 가사 이 사건 계약이 공유재산법을 위반하였다고 가정하더라도 그 계약의 사법상의 효력까지 부정되는 것은 아니기에, 이 사건 임대승인 역시 그 하자가 중대·명백한 정도에 이른다는 결과에 이를 수도 없는바, 결국 청구인이 이 사건 청구로 통하여 달성하거나 확인받고자 하는 이익은 공유재산법에 의해 보호되는 직접적·구체적인 이익이 아니라 이 사건 계약의 효력이나 청구인의 임차인 지위가 부정됨에 따른 간접적·사실적·경제적 이해관계에 불과하다 할 것이어서 청구인의 이 사건 심판 청구는 부적법하다. 한편, 청구인은 사실조회 등을 요구하는 증거조사를 신청하였으나, 이 사건은 청구인 및 피청구인이 제출한 서면 등 제출된 증거만으로 심리가 가능하여 청구인이 신청한 증거조사는 받아들이지 않기로 한다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.