수도 등 설치허가 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 4. 10. 피청구인에게 수도 및 오폐수 연결 시 공유지분토지에 대한 토지사용동의서를 제출해야하는지 여부에 관한 질의민원을 제출하였고 피청구인은 2023. 4. 19. 청구인에게 공유지분토지에 대해 급수공사 또는 오수관로 매설 시 공유소유자의 토지사용동의서를 모두 제출하여야 한다는 요지의 민원 회신(이하 ‘이 사건 민원회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 농사를 위하여 수도와 오수시설을 설치하고자 피청구인에게 신청하였으나 다른 공유자의 토지사용동의서를 받아오지 못하여 수도 및 오수시설설치를 해줄 수 없다는 통보를 받았는데 청구인도 이 사건 토지에 1/4의 지분이 있다. 2) 청구인이 이 사건 토지를 매수할 당시 주위 공유자들과 공동으로 매수하였고 다른 공유자들은 동의를 모두 해주었는데 한 집에서 토지사용동의서를 안해줘서 피청구인에게 이 상황을 통보하니 동의서없이는 설치를 못해준다는 답변이 온 것이다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 지분이 있음에도 모든 공유자의 동의서를 받아오라는 것은 너무 과도한 처사이다. 인간이 생활하는데 사용하는 기본적인 수도 및 오수를 행정에서 마련한 잣대로 처리하는 것은 과도한 요구이며 부당하다. 따라서 동의인 없이도 가능해야 한다. 대법원 2015다247325 판결에 따르면 소통시설권을 인정해주고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 상에 농사를 위한 수도관, 오수관시설 설치를 위하여 관련법령에 따라 신청(신고)하였다고 주장하고 있으나, 청구인 명의의 「하수도법」 및 「○○시 수도급수조례」에 의한 수도급수 신청 또는 배수설비 설치 신고된 바 없으며, 국민신문고 상에 수도관, 오수관 매설 시 공유지분 토지에 대한 토지사용동의서 제출 여부에 관한 질의 민원으로 피청구인의 질의 사항에 대한 답변 형태의 문서를 근거로 청구인은 이 사건 행정심판 청구를 하였다. 2) 「행정심판법」제13조 제1항은 취소심판은 처분을 대상으로 하고 있는데 질의에 대한 답변은 행정심판이 되는 처분이라고 볼 수 없다. 실제 판례도 “진정을 거부하는 ‘민원회신’이라는 제목의 통지를 하였다 하더라도 이로써 원고들의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니”라고 보고 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 보아 각하판결한 원심이 타당하다고 보았다(대법원 1991. 8. 9. 선고 91누4195 판결 참조). 3) 아울러 수도의 경우에도 청구인이 제출한 판례에서도 “원고에게 이 사건 도로 중 이 사건 사용부분에 대하여 「민법」제218조의 수도 등 시설권이 있다는 확인을 구하는 소 등을 제기하여 승소 판결을 받은 다음, 이를 이 사건 사용부분에 대한 원고의 사용권한을 증명하는 자료로 제출하여 ○○시에 이 사건 급수공사의 시행을 신청하면 될 것이다.”라고 설시하고 있다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2015다247325 판결 참조). 이는 행정청이 수도관이 통과하는 토지의 소유자의 동의서를 요구해서는 안 된다는 것이 아니라 동의서를 대신하여 「민법」제218조에 따른 권리가 있다는 확인의 소의 승소판결로 동의서를 대신할 수 있다는 것으로 청구인의 주장과 같이 피청구인이 동의서를 요구해서는 안된다는 것이 아니다. 하수도의 경우에도 「하수도법」 제29조 제3항에서는 배수설비 설치 시 타인의 토지를 사용하고자 하는 자는 당해 토지의 소유자나 이해관계인과 미리 협의하여야 하며, 그 사용으로 인하여 발생하는 손실에 대하여는 상당한 보상을 하여야 한다라고 명시하고 있다. 4) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 청구내용은 국민신문고를 통한 질의 민원에 대한 답변을 처분으로 보고 심판을 제기하였으나 민원은 행정청에 대하여 어떠한 요구를 진술하는 것으로서 이로 인하여 행정청으로 하여금 일정한 행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과가 발생하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 행정청이 당사자의 신청을 거부하더라도 당사자의 지위에 어떠한 변동을 가져오는 것도 아니라고 할 것인 바, 이 사건 심판 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적합한 청구이며, 또한 행정의 신뢰성, 일관성, 지속성을 위하여 청구인의 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【하수도법】 제18조(공공하수도관리청) ①공공하수도관리청은 관할지방자치단체의 장이 된다. 이 경우 공공하수도에 대한 공공하수도관리청별 관리범위에 관하여는 환경부령으로 정한다. 제27조(배수설비의 설치 등) ①공공하수도의 사용이 개시된 때에는 배수구역 안의 토지의 소유자ㆍ관리자(그 토지 위에 시설물이 있는 경우에는 그 시설물의 소유자 또는 관리자를 말한다) 또는 국ㆍ공유시설물의 관리자는 그 배수구역의 하수를 공공하수도에 유입시켜야 하며, 이에 필요한 배수설비를 설치하여야 한다. ③제1항의 규정에 따라 배수설비를 설치하고자 하는 자는 배수설비의 종류ㆍ규모 등 대통령령으로 정하는 사항을 공공하수도관리청에 신고하여야 한다. <개정 2020. 5. 26.> 제29조(타인의 토지 또는 배수설비의 사용) ①제27조의 규정에 따라 배수설비를 설치하거나 이를 관리하는 자가 타인의 토지 또는 배수설비를 사용하지 아니하고는 하수를 공공하수도에 유입시키기 곤란하거나 이를 관리할 수 없는 때에는 타인의 토지에 배수설비를 설치하거나 타인이 설치한 배수설비를 사용할 수 있다. ②제1항의 규정에 따라 타인의 배수설비를 사용하는 자는 그 이익을 받는 비율에 따라 그 설치 또는 관리에 소요되는 비용을 분담하여야 한다. ③제1항의 규정에 따라 타인의 토지를 사용하고자 하는 자는 해당 토지의 소유자나 이해관계인과 미리 협의하여야 하며, 그 사용으로 인하여 발생하는 손실에 대하여는 상당한 보상을 하여야 한다. <개정 2020. 5. 26.> 【하수도법 시행령】 제22조(배수설비의 설치 등) ② 법 제27조제3항에 따라 배수설비를 설치하려는 자는 다음 각 호의 사항을 기재한 배수설비설치신고서를 공공하수도관리청에 제출(정보통신망에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2009. 6. 26.> 1. 배수설비의 재질 및 물량 2. 배수설비설계서 3. 공사실시의 방법 및 시공자 4. 공공하수도시설의 복구방법 【○○시 수도급수 조례】 제6조(급수공사의 신청) ① 새로 수돗물을 공급받고자 하는 사람은 미리 시장에게 신청하여야 한다. <개정 2013. 3. 11., 2022.11.14.> ② 제4조제1호의 일반급수설비에는 한 개의 급수설비를 원칙으로 한다. <신설 2022.11.14.> ③ 일반급수설비를 설치한 건축물 중 급수시설이 분리되어 상호혼용의 우려가 없고 사용량의 구분 계량이 가능할 경우에는 건축물 소유주 또는 세입자의 개별신청에 따라 계량기를 가구별로 설치할 수 있다. 다만, 시장이 필요하다고 인정할 때에는 그러하지 아니하다. <개정 2018. 6. 25., 2022.11.14.> ④ 급수공사 신청 시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이해 관계자의 동의서를 함께 제출해야 한다. <신설 2022.11.14.> 1. 급수관이 타인의 사유지를 통과하는 경우 2. 급수신청 건축물의 소유자가 2명 이상인 경우 3. 급수신청 대상건축물의 건축물소유자와 토지소유자가 서로 다른 경우 4. 급수공사로 인근 건축물에 피해가 예상되는 경우 【○○시 수도급수 조례 시행규칙】 제2조(급수공사의 신청) ① ○○시 수도급수 조례(이하 “조례”라 한다) 제6조제1항 및 제4항에 따라 급수공사를 신청하고자 하는 자는 다음 각 호의 서류를 구비하여 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)에게 신청하여야 한다. <개정 2023.1.9.> 1. 신청서(별지 제1호서식) 2. 건축허가서 사본(건물 신축의 경우에만 해당됨) 3. 토지 또는 건물 소유자의 승낙서(타인의 토지 또는 건물을 사용하는 경우에만 해당됨) 4. 이해 관계자의 동의서(조례제6조제4항에 해당하는 경우) 5. 가설건축물 신고필증(전기설치 후 신청 가능) ② 시장이 제1항에 따라 급수공사 신청을 받은 때에는 5일 이내에 민원사무처리기준에 따라 승인여부를 결정하여 별지 제2호서식에 따라 신청인에게 통지하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 등기사항전부증명서, 민원회신서, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 4. 10. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 질의민원을 제출하였다. 《 표로 인한 여백 》 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829013"></img> 나) 이에 대해 피청구인은 2023. 4. 19. 청구인에게 ‘조례에 따라 급수공사 시 공유지분토지의 경우에도 공동소유자의 토지사용동의서를 모두 제출하여야 하며 사유토지내에 오수관로 매설을 위해서는 사유토지에 대한 토지사용동의서가 제출되어야 하고 공동소유의 토지 역시 오수관로 매설을 위해서는 사유토지에 대한 공동소유자의 토지사용동의서가 제출되어야 함’의 내용으로 민원회신을 하였다. 2) 판단 가) 관련 법령 「하수도법」제27조 제1항 및 제3항에 따르면 공공하수도의 사용이 개시된 때에는 배수구역 안의 토지의 소유자ㆍ관리자(그 토지 위에 시설물이 있는 경우에는 그 시설물의 소유자 또는 관리자를 말한다) 또는 국ㆍ공유시설물의 관리자는 그 배수구역의 하수를 공공하수도에 유입시켜야 하며, 이에 필요한 배수설비를 설치하여야 하며 배수설비를 설치하고자 하는 자는 배수설비의 종류ㆍ규모 등 대통령령으로 정하는 사항을 공공하수도관리청에 신고하여야 한다. 「○○시 수도급수 조례」제6조 제1항에 따르면 새로 수돗물을 공급받고자 하는 사람은 미리 시장에게 신청하여야 한다. 「행정심판법」제2조 제1호에 따르면 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며 같은 법 제5조에 따르면 1. 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판, 2. 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판, 3. 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다. 또한 같은 법 제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다(제3항)고 규정하고 있다. 나) 본안 전 판단 먼저 이 사건 심판청구가 적법한지에 대해 살펴본다. 위 관련 법령에 따르면 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하며 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하고 여기서 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 청구인은 피청구인에게 수도 및 오폐수 시설을 설치할 경우 공유지분자의 동의를 받아야 하는지 질의를 하였고 피청구인은 이에 대해 동의를 받아야 한다고 이 사건 민원회신을 하였으며 청구인은 이 사건 심판청구에서 피청구인에게 공유지분자의 동의없이 수도 등 시설의 설치를 허가하라고 요구하고 있다. 행정청의 행위가 취소소송의 대상이 되기 위하여는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 행정처분에 해당하여야 하는바, 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실 또는 관념의 통지나, 법령의 해석 질의에 대한 답변, 진정사건이나 청원사건에 대한 처리결과 통보 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다(서울고법 2003. 7. 11., 선고, 2002누15657, 판결 참조). 이 사건에서 청구인이 질의한 사항은 특정한 처분(허가 등)을 요청하는 사항도 아니고 그에 대한 피청구인의 답변도 청구인 질의에 대해 법령이나 법령에 대한 해석을 안내하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 민원회신은 처분이 아닐뿐더러 청구인 역시 ‘처분’을 신청하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.