수변구역 지정해제 이행청구

1. 사건개요 청구인들이 2024. 12. 17. 피청구인에게 ‘경기도 A시 00면 00번지 토지’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 수변구역 지정해제를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하자, 피청구인은 2025. 1. 9. 청구인들에게, 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 ‘한강수계법’이라 한다) 제4조제3항에 따라 하수처리구역 편입 여부, 수변구역 미해제 조건 여부 등 수변구역 지정해제 대상 여부에 대한 관할 지방자치단체의 검토가 필요하고, 검토 결과 수변구역 해제 요건에 해당하면 관할 지방자치단체가 관련 행정절차를 진행해야 한다고 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인 2는 이 사건 토지 및 그 지상 건물의 소유자이고, 청구인들은 부부로서 이곳에서 휴게음식점 운영 등 상업활동을 하려고 하였으나, A시가 한강수계법 제5조 수변구역에서의 행위제한 규정으로 인해 불가능하다고 하기에, 2024. 12. 17. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 청구인들에게는 수변구역 지정해제를 신청할 수 있는 법규상·조리상 신청권이 있다. 나. 피청구인은 1999. 9. 30. 이 사건 토지를 포함한 00리 일대를 한강수계법 제4조에 따른 수변구역으로 지정·고시하였으나, 한강유역환경청장은 2020. 10. 20. A시 하수도정비기본계획 부분변경 승인을 하면서 이 사건 토지를 하수처리구역에 편입하였고, 그 후 A시장은 편입 구역에 공공하수처리시설(00하수처리장)을 운영하고 있다. 다. 한강수계법 제4조제2항제4호에 따르면 「하수도법」상 하수처리구역은 수변구역에서 제외되어야 하고, A시의 2020. 10. 22.자 하수처리구역 변경 공고에 ‘한강수계법 제4조제3항에 따라 수변구역을 해제하지 아니하여야 한다’는 내용은 포함되어 있지 않으므로 한강수계법 제4조제3항 단서 제2호가 적용될 수 없다. 라. 또한 00하수처리장이 상수원보호구역에 설치되어 있는 점, 00리 지역의 경사도가 높아 추가 개발이 어려운 실정 등을 고려할 때, 하수처리지역으로 지정되어 하수처리가 원만하고 상수원 보호에 지장이 없는 경우에는 국민의 재산권이 보장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관할 지방자치단체에 검토를 미루거나 소극적인 답변만 하는 등 부작위를 하고 있으므로 이는 위법·부당하고, 피청구인은 이 사건 토지의 수변구역 지정을 해제하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 1) 한강수계법 제4조제3항에 따른 수변구역 지정해제는 피청구인의 직권 결정사항이고, 청구인들을 비롯한 개인에게 그 신청권을 인정하고 있지 않으므로, 이 사건 신청에 피청구인이 따라야 할 법적 의무가 없기 때문에 이 사건 회신은 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않고, 부작위도 존재하지 않는다. 2) 또한 이 사건 심판의 예비적 청구는 행정청 상호 간 협의 내지 협조에 관한 사항으로서 사인에 불과한 청구인들에게 이를 직접적으로 청구할 수 있는 권리가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하되어야 한다. 나. 본안에 관한 주장 1) 한강유역환경청장은 2020. 10. 20. A시의 하수도정비기본계획을 변경승인하면서 한강수계법 제4조제3항 단서 제2호에 따라 하수처리구역으로 신규 편입되는 수변구역(이 사건 토지 포함)은 수변구역을 해제하지 아니하도록 승인조건을 붙였고, 피청구인은 수변구역 지정해제 시 변경고시를 통해 해제 여부를 알리고 있으므로 지방자치단체의 하수처리구역 변경 공고에 수변구역을 유지한다는 내용이 포함될 이유가 없다. 2) 주요 상수원으로 이용되는 하천 등으로부터 일정 구역을 수변구역으로 지정하는 취지는 오염원의 신규 입지 등을 제한하여 깨끗한 상수원을 확보하려는 것인데, 수변구역과 하수처리구역이 중복 지정되었다는 이유만으로 수변구역 지정을 해제해야 한다면 수많은 수변구역 토지소유자들로부터 수변구역 지정해제 신청이 쇄도할 가능성이 높고, 결국 한강 상수원 상류지역의 상당수 토지가 각종 개발행위에 노출되어 공익을 해칠 가능성이 매우 높다. 이러한 점 등을 고려할 때 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 수변구역 지정을 해제해야 할 이유나 의무가 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조, 제13조 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제4조 하수도법 제5조, 제6조, 제15조, 제74조 하수도법 시행령 제11조, 제41조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 토지대장, 등기사항전부증명서(건물), 환경부고시 제1999-153호, A시 하수도정비기본계획 부분변경 승인통보서, A시 하수처리구역 변경공고(제2020-3호), 국민신문고 민원처리결과, 수변구역 지정해제 신청서, 수변구역 지정해제 신청에 대한 회신 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 1999. 9. 30. 한강수계법 제4조에 따라 경기도 A시 00면 00리 일대(이 사건 토지 포함) 등 총 254,964㎢를 수변구역으로 지정·고시하였고, 이 사건 토지는 북한강의 경계로부터 100m 이내에 위치하고 있다. 나. 청구인 2는 2014. 5. 8. 이 사건 토지(지목: 대, 면적: 636㎡) 및 그 지상 건물의 소유권을 취득하였다. 다. 한강유역환경청장은 2020. 10. 20. 「하수도법」 제6조제1항에 따라 A시 하수도정비기본계획 부분변경을 승인하였고, 이에 따라 이 사건 토지를 포함한 2.9㎢의 면적이 하수처리구역에 신규 편입되었다. 라. 위 한강유역환경청장의 2020. 10. 20.자 A시 하수도정비기본계획 부분변경 승인통보서에 승인조건 나목은 ‘하수처리구역으로 신규 편입되는 수변구역은 한강수계법 제4조제3항에 따라 수변구역을 해제하지 아니하여야 함’으로 되어 있다. 마. A시장(상하수도관리센터)은 2020. 10. 22. 신규 편입된 하수처리구역에 대해 「하수도법」 제15조에 따라 공공하수도 사용개시 공고를 하였고, 이 사건 토지는 00공공하수처리시설의 하수처리구역에 편입되어 하수관로가 설치되었고(관거연장 77m), 이를 통해 00공공하수처리시설로 하수가 이송되고 있다. 바. 청구인들이 2024. 11. 29. A시장에게 이 사건 토지 지상에 원룸 증축 및 휴게음식점 영업이 가능한지 여부를 질의하자, A시장은 2024. 12. 12. 청구인들에게 이 사건 토지가 수변구역에 해당하여 한강수계법 제5조(수변구역에서의 행위제한 등)에 따라 불가능하다고 회신하였다. 사. 청구인들은 2024. 12. 17. 피청구인에게 이 사건 토지의 수변구역 지정해제를 요구하는 이 사건 신청서를 제출하였다. 아. 피청구인은 2025. 1. 9. 청구인들에게 ‘한강수계법 제4조제3항에 따라 하수처리구역 편입 여부, 수변구역 미해제 조건 여부 등 수변구역 지정해제 대상 여부에 대한 관할 지방자치단체의 검토가 필요하고, 검토 결과 수변구역 해제 요건에 해당하면 관할 지방자치단체가 관련 행정절차를 진행해야 한다’는 취지의 이 사건 회신을 하였다. 6. 주위적 청구의 적법 여부 및 피청구인의 이행의무 존재 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제5조제3호, 제13조제3항에 따르면, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이고, 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 2) 한강수계법 제4조에 따르면, 환경부장관은 한강수계의 수질 보전을 위하여 팔당호, 한강(팔당댐부터 충주 조정지댐까지의 구간으로 한정한다), 북한강(팔당댐부터 의암댐까지의 구간으로 한정한다) 및 경안천(「하천법」에 따라 지정된 구간으로 한정한다)의 양안(兩岸) 중 하천·호소의 경계로부터 1km 이내(특별대책지역의 경우) 또는 500m 이내(특별대책지역 외의 지역의 경우)의 지역으로서 필요하다고 인정하는 지역을 수변구역으로 지정·고시하고(제1항), 제1항에 따른 수변구역을 지정·고시하려면 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역(제4호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 수변구역에서 제외하여야 한다(제2항). 그리고 환경부장관은 수변구역이 제2항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 수변구역 지정을 해제하여야 하지만, 제1항에 따라 수변구역으로 지정된 지역이 제11조제2항에 따른 주민지원사업으로 공공하수처리시설의 전부 또는 일부가 설치된 경우(제1호), 관할 지방자치단체의 장이 수질개선 등을 위하여 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역의 일부에 공공하수처리시설을 설치한 경우(제2호)에 해당되는 사유로 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로 편입되는 경우에는 제2항에도 불구하고 수변구역 지정을 해제하지 아니한다(제3항). 3) 「하수도법」 제5조제1항·제3항에 따르면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외한다)는 사람의 건강을 보호하는 데 필요한 공중위생 및 생활환경의 개선과 「환경정책기본법」에서 정한 수질환경기준을 유지하고, 관할 구역의 침수를 예방하기 위하여 종합계획 및 유역하수도정비계획을 바탕으로 관할구역 안의 유역별로 하수도의 정비에 관한 20년 단위의 기본계획(이하 ‘하수도정비기본계획’이라 한다)을 수립하여야 하고, 하수도정비기본계획에는 하수도에 따라 하수를 유출 또는 처리하는 구역에 관한 사항 등이 포함되어야 한다. 같은 법 제6조제1항에 따르면, 제5조제1항 및 제2항의 규정에 따른 하수도정비기본계획 수립권자는 하수도정비기본계획을 수립하고자 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 얻어야 하며, 승인을 얻은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 같은 법 제74조제1항, 같은 법 시행령 제41조제2항제1호에 따르면, 법 제6조제1항에 따른 하수도정비기본계획의 승인 및 변경승인(시·도지사가 수립하는 하수도정비기본계획의 승인·변경승인은 제외한다)에 관한 환경부장관의 권한은 지방환경관서의 장에게 위임되어 있다. 그리고 같은 법 제15조제1항에 따르면, 공공하수도관리청은 공공하수도의 사용을 개시하려는 경우에는 그 사용개시 시기, 배수구역(공공하수처리시설의 경우에는 그 하수처리구역을 말한다. 이하 같다), 합류식하수관로 및 분류식하수관로의 현황 그 밖의 대통령령으로 정하는 사항을 공고하고, 관계도면을 일반에게 공람하여야 하며, 같은 법 시행령 제11조제1항에 따르면, 법 제15조제1항에서 ‘대통령령이 정하는 사항’이란 공공하수도의 위치, 공공하수처리시설·간이공공하수처리시설의 설계 유입수질 및 설계 유입용량, 공공하수도에 대한 합류식(合流式) 또는 분류식(分流式)의 구분, 하수저류시설의 설치 목적, 용량 및 하수저류시설에 유입된 하수의 처리방법, 그 밖에 공공하수도의 사용과 관련하여 공고할 필요가 있다고 인정되는 사항을 말한다. 나. 판 단 1) 주위적 청구의 적법 여부 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 하는데, 여기에서 부작위 또는 거부처분이 존재한다는 것은 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있는 당사자가 행정청에 일정한 처분을 요구하고, 이러한 당사자의 요구에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 하지 아니하거나 당사자의 신청을 거부하는 처분이 행하여진 경우를 의미한다. 한강수계법은 한강수계 상수원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질개선 및 주민지원사업을 효율적으로 추진하여 상수원의 수질을 개선함을 목적으로 하면서, 제4조제4항에서 수변구역의 지정에 따른 재산권 행사의 제한을 줄이기 위하여 수변구역 지정을 위한 현지 실태 조사에 주민대표를 참여하도록 하고, 제4조제3항에서는 수변구역이 「하수도법」상 하천처리구역에 해당하는 경우에는 같은 항 단서에 해당하는 경우를 제외하고는 피청구인으로 하여금 수변구역 지정을 해제하도록 규정하고 있는바, 여기에 헌법상 개인의 재산권을 보장하고 있는 취지까지 더하여 보면, 수변구역 내에 있는 토지소유자로서는 한강수계법 제4조제2항제4호의 사유가 있으면 위 구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두8821 판결, 서울행정법원 2016. 12. 22. 선고 2016구합68861 판결 참조). 그렇다면 이 사건 토지소유자인 청구인 2의 이 사건 신청을 사실상 거부한 피청구인의 이 사건 회신은 거부처분에 해당하므로 수변구역 지정해제를 구하는 청구인 2의 의무이행심판 청구는 적법하다. 반면, 이 사건 토지에 대한 소유권이 없는 청구인 1은 이 사건 토지의 수변구역 지정해제 처분을 구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없으므로 청구인 1에게 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 주위적 심판청구 중 청구인 2가 한 부분은 적법하고, 나머지 청구는 부적법하다. 2) 피청구인의 이행의무 존재 여부 청구인 2는 한강유역환경청장이 2020. 10. 20. A시 하수도정비기본계획 부분변경을 승인하면서 ‘하수처리구역으로 신규 편입되는 수변구역은 한강수계법 제4조제3항에 따라 수변구역을 해제하지 아니하여야 한다’는 조건을 붙였더라도, A시의 2020. 10. 22.자 공공하수도 사용개시 공고에 그러한 내용이 포함되어 있지 않기 때문에 이 사건 토지에 한강수계법 제4조제3항 단서 제2호를 적용할 수 없다고 주장하나, 「하수도법」에 따르면 하수처리구역 지정은 관할 지방자치단체의 하수도정비기본계획에 따라 이루어지고, 하수도정비기본계획은 지방환경관서의 장의 승인을 받아야 하며, 이는 단순한 의견제시가 아니라 계획수립과 변경의 효력발생요건이므로 승인권자가 승인 시 부가한 조건은 하수처리구역의 지정에 당연히 적용되고, A시장은 한강유역환경청이 부가한 하수도정비기본계획 승인 조건에 구속된다고 보는 것이 타당하다. 나아가 위 인정사실에 따르면 이 사건 토지가 하수처리구역으로 새로 편입되면서 00공공하수처리시설로 이어지는 하수관로가 설치되었고, 그 하수관로를 통해 00공공하수처리시설로 하수가 이송되는 이상 00공공하수처리시설이 수변구역 외에 위치하더라도 이는 '수변구역의 일부에 공공하수처리시설을 설치한 경우'에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 토지는 한강수계법 제4조제3항 단서 제2호에 따른 수변구역 지정 해제의 예외에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 따라서 피청구인에게 이 사건 토지의 수변구역 지정을 해제하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없다. 7. 예비적 청구의 적법 여부 청구인들은 예비적 청구로 피청구인이 ‘이 사건 신청에 대하여 관할 지방자치단체에 검토요청서를 송부할 것’과 ‘검토 결과 후 수변구역 지정해제 여부를 청구인들에게 통지할 것’을 구하고 있으나, 이와 같은 요구는 처분에 대한 신청으로 볼 수 없을뿐더러, 청구인들에게 행정청 내부의 절차적 행위를 직접적으로 요구할 수 있는 법률상 또는 조리상 권리가 있다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 이러한 요구를 거부하였다고 하더라도 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 예비적 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 부적법하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구의 주위적 청구 중 청구인 1이 한 부분 및 예비적 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인 2의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.