수색7재정비촉진구역주택재개발정비사업조합 정비사업공공관리적용 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들은 ○○ △재정비촉진구역주택재개발정정비사업조합(이하 ‘참가인 조합’이라 한다)의 조합원들이다. 나. 이 사건 심판청구가 있기 전까지의 주요 경과를 시간 순서대로 정리하면 다음과 같다. 1) 2004. 6. 28. ○○ □구역에 관한 조합설립추진위원회 승인, 2) 2004. 7. 15. ○○ □구역에 관한 정비구역 지정, 3) 2008. 5. 22. ○○ △구역에 관한 재정비촉진구역으로의 변경 지정, 4) 2008. 6. 27. ○○ □구역에서 ○○ △구역으로의 명칭변경 등에 따른 조합설립 추진위원회 변경 승인, 5) 2008. 12. 26. 참가인 조합 설립 인가. 다. 참가인 조합은 2010. 3. 6. 제4차 조합 총회에서 ○○건설을 시공자로 선정하였고, 공공관리 제도는 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례(이하 ‘서울시 도시정비조례’라 한다)에 따라 2010. 7. 16.부터 시행되었다. 라. 피청구인은 2010. 10. 7.부터 2012. 7. 2.까지 참가인 조합의 정비사업에 대한 공공관리자로서 업무를 수행하였다(설계자 선정 지원 업무 등). 마. 참가인 조합은 2014. 10. 30. 피청구인에게 공공관리 적용범위에 관하여 “서울시 도시정비조례 시행일로부터 조합 총회에서 시공사를 선정할 때까지인지 여부”에 관하여 질의하였는데, 피청구인은 검토한 결과 참가인 조합이 하는 정비사업에 경우, 구 서울시 도시정비조례{(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되어 2010. 12. 1. 시행되기 이전의 것), 이하 ‘구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행)’라고 한다} 부칙 제4조 제3항이 적용되기 때문에 공공관리 적용범위에 포함되지 않는다고 판단하고, 그 적용범위가 “구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 시행일로부터 조합 총회에서 시공사를 선정할 때까지”로 국한된다는 회신을 하였다. 바. 청구인 박○○는 서울특별시 주택정책실 재생지원과가 한 공공관리 적용범위에 관한 회신을 근거로, 2015. 4. 6. 피청구인에게, 2012. 2. 1. 개정된 구 및 주거정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제77조의4 제2항 등에 따라 “정비구역 지정 고시일부터 최초 관리처분계획의 인가 때까지” 공공관리가 적용되어야 하므로, 이 사건 조합의 정비사업에 대하여도 공공관리를 하여 줄 것을 요청하는 민원을 제출하였으나, 2015. 4. 13. 피청구인으로부터 “○○ △구역의 경우 정비구역지정 전에 추진위원회 설립승인을 받은 구역이므로 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항에 따라 공공관리 대상이 아니”라는 취지의 회신을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. ○○ △재정비촉진구역의 경우, 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 시행 당시 정비구역 지정(2008. 5. 22.) 이후에 조합추진위원회 승인(2008. 6. 27.)이 있었다고 보아야 하므로, 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항은 적용될 여지가 없고, 같은 부칙 제4조 제2항이 적용되어야 한다. 나. 피청구인은 구 도시정비법(2012. 2. 1. 시행) 제77조의4 제2항 및 구 서울시 도정조례(2012. 7. 15. 시행) 제45조 제1항에 근거하여 “정비구역 지정 고시일부터 최초 관리처분계획의 인가때까지” 참가인 조합의 정비사업에 대한 공공관리를 하여야만 한다. 다. 또한, 청구인 박○○는 2014. 11. 20. 서울특별시청 주택정책실 재생지원과에 질의한 결과 2014. 11. 27. 이 사건 공공관리 적용범위는 “정비구역 지정 고시일부터 최초 관리처분계획의 인가 때까지”라는 내용으로 회신을 받았고, 피청구인 또한 2년간 공공관리자로서 업무를 수행하여 오다가, 이제 와 참가인 조합의 정비사업은 공공관리 적용대상이 되지 않는다는 입장을 밝히는 것은 선행행위와 모순된 것으로 위법·부당하다. 라. 피청구인 관할 내에 있는 공공관리 구역 중 ○○13구역, ○○4구역, ○○5구역을 제외하면 모두 추진위원회 승인 후에 정비구역으로 지정된 곳이므로 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항이 적용되어야 할 것이나, 피청구인은 ○○2구역, ○○1구역에 대하여 ‘최초 관리처분인가 때까지’ 공공관리를 하고 있으므로, 이는 평등원칙에 반하는 것이다. 3. 피청구인 등 주장 가. 피청구인 주장 1) 주위적으로, 피청구인이 2015. 4. 13. 청구인에게 한 민원 회신은 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 2) 예비적으로, 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항은 정비구역지정 전에 추진위원회 설립승인을 받은 구역의 경우 조합총회에서 시공자를 선정할 때까지만 공공관리가 적용된다고 규정하고 있는데, ○○ △재정비촉진구역은 명칭 변경 전 ○○ □구역의 정비구역 지정일인 2004. 7. 15보다 앞선 2004. 6. 28. 추진위원회 설립 승인을 받았고, 2008. 6. 27. 추진위원회 변경 승인을 받았으므로, 정비구역 지정(2004. 7. 15.) 이전에 이미 추진위원회 승인(2004. 6. 28.)이 있었던 경우에 해당하므로, 위 부칙 제4조 제3항이 적용되고, 따라서 공공관리 대상이 아니다. 그러므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 나. 참가인 주장 1) 2012. 7. 15. 시행된 구 서울시 도시정비조례 부칙 제1조는 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다.”고 규정하고 있을 뿐 어떠한 경과규정도 두지 않고 있으므로, 소급효 금지 원칙에 따라 위 규정이 시행된 2012. 7. 15. 이후에 정비구역 지정 고시를 받은 구역의 경우에만 ‘최초 관리처분인가시까지’ 공공관리 적용범위가 확장된다고 보아야 한다. 따라서 ○○7구역의 경우에는 2012. 7. 15. 이전에 정비구역지정 고시를 받았으므로 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행)가 적용된다고 보아야 한다. 2) 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항은 정비구역지정 전에 추진위원회 설립승인을 받은 구역의 경우 조합총회에서 시공자를 선정할 때까지만 공공관리가 적용된다고 규정하고 있으므로 참가인 조합의 정비사업은 공공관리 적용범위에 해당되지 않는다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제13조 5. 인정사실 당사자 사이의 다툼이 없는 사실 및 갑 제1, 2, 5, 6, 7, 8 내지 13, 15 내지 19, 25호증 및 을 제1 내지 5호증 각 기재 및 변론 전체의 취지 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 참가인 조합의 조합원들이다. 나. 참가인 조합의 정비사업 과정을 살펴보면, 피청구인은, 2004. 6. 28. ○○ □구역의 조합설립추진위원회 승인을, 2004. 7. 15. ○○ □구역의 정비구역 지정을, 2008. 5. 22. ○○ △구역을 재정비촉진구역으로 변경 지정을, 2008. 6. 27. ○○ □구역에서 ○○ △구역으로의 명칭변경에 따른 조합설립추진위원회 변경 승인을, 2008. 12. 26. 참가인 조합 설립 인가처분을 각각 하여 주었다. 다. 참가인 조합은 2010. 3. 6. 제4차 조합 총회에서 ○○건설을 시공자로 선정하였고, 공공관리 제도는 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제1조에 따라 2010. 7. 16.부터 시행되었다. 라. 피청구인은 2010. 10. 7.부터 2012. 7. 2.까지 참가인 조합의 정비사업에 대한 공공관리자로서 업무를 수행하여 왔다(설계자 선정 지원 업무 등). 마. 참가인 조합은 2014. 10. 30. 피청구인에게 공공관리 적용범위에 관하여 “서울시 도시정비조례 시행일로부터 조합 총회에서 시공사를 선정할 때까지인지 여부”에 관하여 질의하였는데, 피청구인은 검토한 결과 참가인 조합이 하는 정비사업의 경우, 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항이 적용되기 때문에 공공관리 적용범위에 포함되지 않는다고 판단하고, 참가인 조합의 정비사업은 공공관리 대상이 아니라는 내용의 회신을 하였다. 바. 청구인 박○○는 서울특별시청 주택정책실 재생지원과가 한 공공관리 적용범위에 관한 회신을 근거로, 2015. 4. 6. 피청구인에게, 2012. 2. 1. 개정된 도시정비법 제77조의4 제2항 등에 따라 “정비구역 지정 고시일부터 최초 관리처분계획의 인가 때까지” 공공관리가 적용되어야 하므로, 이 사건 조합의 정비사업에 대하여도 공공관리를 하여 줄 것을 신청하였으나, 2015. 4. 13. 피청구인으로부터 “○○7구역의 경우 정비구역지정 전에 추진위원회 설립승인을 받은 구역이므로 구 서울시 도시정비조례(2010. 7. 16. 시행) 부칙 제4조 제3항에 따라 공공관리 대상이 아니”라는 취지의 이 사건 처분을 받았다. 6. 판단 가. 청구인 박○○의 청구에 대하여 피청구인은, 피청구인이 2015. 4. 13. 청구인 박○○에게 한 민원 회신은 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없다고 본안 전 항변을 하므로 이에 대하여 살핀다. 행정심판법 제2조 제1호는 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고, 같은 법 제3조는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고(대법원 1991. 8. 9. 선고 90누8428 판결 등 참조), 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 2010. 11.18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조). 살피건대, 인정사실에 의하면, 청구인 박○○는 2015. 4. 6. 피청구인에 대하여 이 사건 조합의 정비사업에 대하여 ‘최초 관리처분인가시까지’ 공공관리를 하여 줄 것을 내용으로 하는 민원을 제출하였고, 피청구인은 이에 대하여 이 사건 조합의 정비사업은 ‘공공관리 적용범위가 아니’라는 회신을 하였음을 알 수 있는데, 이러한 회신이 행정심판법 제2조 제1호에서 규정하는 ‘처분’에 해당하는지는 앞서 살펴 본 법리에 비추어 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 하는바, 도시정비법 제77조의4 제1항에 의하면, 시장·군수는 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 시·도 조례로 정하는 정비사업에 대하여 공공관리를 하고, 같은 조 제2항에 의하면, 공공관리자는 “1. 추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무 지원, 2. 정비사업전문관리업자의 선정(위탁관리자는 선정을 위한 지원에 한한다), 3. 설계자 및 시공자 선정 방법 등에 대한 지원, 4. 제30조 제4호에 따른 세입자의 주거 및 이주 대책(이주 거부에 따른 협의 대책을 포함한다) 수립에 관한 지원, 5. 관리처분계획 수립에 관한 지원, 6. 그 밖에 시·도조례로 정하는 사항”의 각 업무를 수행할 수 있다고 규정하나, 조합원들에게 공공관리 신청권은 명문으로 규정하고 있지 않으며, 공공관리의 대상 및 신청권자인 조합이 아니라 그 조합원 개인에 불과한 경우에는 행정청에 대하여 공공관리를 하여 달라고 요구할 수 있는 조리상 신청권을 갖는다고 볼 근거도 부족하다. 결국, 피청구인의 이 사건 민원 회신을 행정심판법상 취소 심판의 대상이 되는 ‘거부 처분’으로 평가하기 어렵고, 청구인에게는 이러한 민원 회신의 취소를 구할 법률상 이익도 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구 중 청구인 박○○의 청구는 청구인적격 및 대상적격을 결한 부적법한 것이므로, 이에 대한 피청구인의 본안 전 항변은 이유가 있다. 나. 청구인 신○○의 청구에 대하여 직권으로 이 사건 심판청구 중 청구인 신○○의 청구가 적법한지 여부를 살피건대, 인정사실에 의하면 피청구인에 대하여 공공관리를 하여줄 것을 신청하여 거부 처분을 받은 당사자는 청구인 박○○인 점은 알 수 있으나, 그 밖에 청구인 신○○이 피청구인에게 위와 같은 신청을 하였다거나 피청구인으로부터 거부 처분을 받았다는 사실을 인정할 증거가 없으므로, 청구인 신○○의 청구는 청구인적격 또는 대상적격을 결하여 부적법하다. 7. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하고, 주문과 같이 재결한다.