수입식품검사부적합판정처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 중국에서 건조구기자를 수입하여 2000. 11. 4. 피청구인에 대하여 수입식품검사신청을 하자, 피청구인은 청구인이 수입한 건조구기자에 이산화황이 잔류량 허용기준치를 초과하여 함유되어 있다는 이유로 2000. 11. 14. 청구인에 대하여 수입식품검사불합격처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 중국 현지의 구기자 주산지를 현지 수출업자와 함께 방문하여 구기자의 세척, 건조, 정선, 포장, 운송 등을 직접 감독하면서 고품질 상태로 구기자를 수입하여 보세냉장창고에 보관시켜놓고 수입신고를 하였는데, 검사결과가 부적합으로 나왔다는 것을 신뢰할 수 없다. 나. 구기자는 다년생 식물인 구기나무에서 열리는 열매로서 건강증진을 목적으로 건조시켜 물로 우려내어 그 물을 마시거나 분쇄하여 다른 건강식품재료에 소량 혼합하여 먹는 것으로 기호식물류가 아니라 건강증진을 위한 식품재료이다. 다. 식품공전 28)식품원재료분류에 의하면, 비록 구기자는 ⑪기호식물류로 분류되어 있어 있으나, 식품공전의 식품원재료 분류 머리말의 단서에 의하면, 구기자는 원재료의 특성 및 목적에 따라 이 분류에 의하지 아니할 수 있도록 되어 있는 바, 구기자는 그 특성과 목적상 기호식품이 아니라 건강증진을 위한 건조과실이므로 위 식품공전 식품원재료분류상 ⑤과실류로 분류되어야 한다. 라. 식품첨가물공전 제66 무수아황산 항목의 이산화황 사용기준에 의하면, 건조과실류의 이산화황 잔류량 허용기준치는 2g/1kg로 되어 있고, 기타식품(과실류)의 이산화황 잔류량 허용기준치는 0.03g/1kg로 되어 있는 바, 청구인이 수입한 구기자의 이산화황 함유율이 0.45g/1kg로 나타났는데, 이는 건조과일류로 분류되어야 구기자로서는 이산화황 잔류량 허용기준치를 초과한 것이 아니라는 것을 보여주는 것이다. 마. 피청구인은 식품공전과 식품첨가물공전에 의거하여 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였는 바, 식품공전의 식품원재료 분류는 해당 재료의 실체적 사실에 맞지도 않게 분류되어 있고, 위 두 공전은 공법상의 강행법규가 아니라 행정청 내부의 사무처리준칙인 단순한 고시에 불과하며, 이러한 고시에 의해서는 국민의 기본권을 제한할 수 없다는 것을 대법원의 판결에서도 확인할 수 있는데, 이에 근거하여 국민의 기본권을 제한할 수 없음에도 불구하고 이에 근거하여 청구인의 재산권을 침해한 이 건 처분은 잘못된 처분이다. 바. 피청구인 이외의 다른 행정청에서는 구기자에 대하여 이산화황 잔류검사를 하지 아니하며, 피청구인 산하의 다른 식품검사소에서도 구기자에 대하여 이산화황 잔류검사를 하지 않는데, 피청구인은 청구인이 수입한 구기자에 대해서만 이산화황 잔류검사를 하고 이에 근거하여 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것은 형평의 원칙에 반하는 것이다. 사. 행정절차법 제21조의 규정에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대한 이의제출의 가능여부 등에 당사자에게 통지하도록 되어 있는 바, 본 사안은 이산화황검사나 그 결과의 수치만을 다투는 것이 아니라 건조구기자가 과실류 및 건조과실류에 해당하는가 아니면 기호식물 및 기타 식품에 해당하는가 하는 문제와 관련되어 있고, 이에 의하여 청구인의 권익이 침해될 가능성이 있으므로 미리 당사자인 청구인에게 사전통지를 하여 의견제출의 기회를 부여하여야 함에도 불구하고 이를 하지 아니하고 일방적으로 이 건 처분을 한 것은 행정절차법을 위반한 것으로 위법하다. 아. 피청구인은 실체적 사실과는 다르게 건과류인 구기자를 기호식물로 분류하였을 뿐만 아니라, 관련법령을 위반하고 재량권을 일탈ㆍ남용하여 이 건 처분을 하여 영세사업자인 청구인의 생업에 심대한 지장을 주고 있으므로 하루빨리 이 건 처분을 취소하고 수입신고필증을 즉시 교부해 주어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 최근 중국산 수입 농ㆍ수산물 등에서 인체에 유해한 중금속 이 함유되어 있으므로 중국산 농ㆍ수산물 등에 대한 검사를 철저히 하라는 식품의약품안전청장의 지시가 수 차례 있었고, 특히 구기자에 대하여 제품의 외관 및 품질을 높이기 위하여 이산화황액에 담구었다가 건조한다는 정보가 있었다. 나. 구기자는 통상 건조하여 약용으로 이용하거나 물에 다려 차로 사용하고 있고, 식품공전도 제3, 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 1. 용어풀이 28)식품원재료에서 과실이 아닌 기호식물류로 분류하도록 하고 있다. 다. 수입구기자는 관세청 품목분류상 의약품원료 또는 한약재로 분류되고 있으나, 식용(차)으로도 사용되고 있는 점을 감안하여 의약품원료가 아닌 식용목적으로 수입신고될 경우 수입식품검사대상으로 하고 있다. 라. 청구인이 중국에서 수입한 구기자를 수거하여 정밀검사를 의뢰한 결과 동 구기자에서 이산화황 잔류량이 기준(0.03g/1kg)을 초과하여 검출(0.45g/1kg)되었다. 마. 식품공전이나 식품첨가물공전은 상위법규인 식품위생법 제7조 및 제12조에 근거하여 식품의약품안전청 고시로서 비록 행정규칙의 형식으로 제정되었으나, 이들은 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 행정규칙형식의 법규명령이고, 이는 대법원 판결에서도 일관되게 인정되고 있다. 바. 행정절차법 제21조제4항제3호 및 동법시행령 제13조제2호의 규정에 의하면, 법령등에 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 때에는 처분의 사전통지를 아니할 수 있도록 되어 있는 바, 본 안건은 기술적 기준이 명확히 규정되어 있고, 그 청구인이 수입한 구기자의 이산화황의 잔류량이 기준이 미치지 못하여 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것이기 때문에 행정절차법의 관련규정이 적용되지 아니한다. 사. 청구인의 재산권 보호라는 사익과 국민의 건강보호라는 공익을 비교형량하여 청구인에 대하여 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 식품위생법 제16조제1항, 제2항 동법시행규칙 제11조제3항, 제5항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 중국출장관련비자, 부적합판정통보서, 구기자가 과실류 및 건강증진식품임을 증명하는 자료, 식품의약품안전청장에 대한 질의서 및 그 회신문, 수입신고한 구기자에 대한 다른 검사기관의 시험성적서, 구기자견본품, 중국산 농ㆍ임산물검사강화지시, 과실류관련 질의에 대한 검토회신, 구기자 수입식품검사에 대한 질의회신, 관세청통합공고, 부산지방청시험분석결과, 중국산 농산물 이산화황 검사결과 부적합현황, 중국산 구기자 이산황검사결과 적ㆍ부적합현황, 수입식품등 검사방법통보 및 수입식품검사관련참고자료통보 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1999. 3. 5. 식품의약품안전청장은 각 지방식품의약품안전청장에게 모든 식품등의 식품첨가물 사용은 식품공전 및 식품첨가물공전의 해당기준 및 규격에 적합하여야 하고, 수입식품검사시 허용외 식품첨가물 사용 및 사용기준 위반제품이 수입되는 사례가 없도록 업무에 만전을 기하도록 통보하였다. (나) 1999. 12. 29. 식품의약품안전청장은 각 지방식품의약품안전청장에게 이산화황 잔류허용기준이 정하여진 식품의 경우에 대하는 그 기준을 적용하며, 참깨, 두류, 서류, 과실류, 채소류 및 단순가공품(탈피, 절단 등)을 제외한 모든 농ㆍ임산물은 이산화황이 0.03g/1kg 이상 남지 않아야 한다고 통보하였다. (다) 청구인은 중국산 구기자를 수입하여 2000. 11. 6. 피청구인에 대하여 수입신고를 하였다. (라) 2000. 11. 7. 피청구인은 피청구인 소속의 ○○소장에게 청구인이 수입한 구기자의 이산화황의 잔류량에 대하여 정밀검사를 의뢰하였다. (마) ○○검사소의 검사 결과표에는 청구인이 수입한 구기자에서 이산황이 0.45g/1kg 검출된 것으로 되어 있다. (바) 2000. 11. 14. 피청구인은 청구인이 수입한 구기자에서 이산황이 잔류기준치를 초과하여 검출되어 수입부적합판정되었음을 통보하였다. (사) 식품공전 제3, 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 1. 용어풀이 28)식품원재료에 의하면, 구기자는 결명자, 당귀(잎, 뿌리), 두충(잎, 수피), 마테, 오가피, 쟈스민, 차, 치커리, 커피, 코코아, 호프 등과 함께 ⑪기호식물류로 분류되어 있다. (아) 식품첨가물공전 제4 품목별 규격 및 기준 가. 화학적합성품 66. 무수아황산 항목에 의하면, 기타 식품[참깨, 두류, 서류, 과실류, 채소류 및 그 단순가공품(탈피, 절단 등) 제외]에 대한 이산화황의 사용기준은 0.03g/1kg로 되어 있다. (2) 살피건대, 식품위생법 제16조제1항 및 제2항, 동법시행규칙 제11조제5항의 규정에 의하면, 지방식품의약품안전청장은 수입식품등에 대하여 검사를 하고, 검사결과 부적합한 식품등에 대하는 부적합판정을 하고 이를 수입신고인에게 통보할 수 있도록 되어 있고, 동법 제7조제1항 및 제12조의 규정에 의하면, 식품의약품안전청장은 국민보건상 필요하다고 인정하는 때에는 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 제조ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리 및 보존의 방법에 관하여 고시로서 공전을 작성하여 보급하도록 되어 있고, 식품공전에 의하면, 구기자는 기호식물류로 분류하도록 되어 있으며, 식품첨가물공전에 의하면, 구기자가 속하는 기타 식품의 이산화황의 잔류허용치는 0.03g/1kg으로 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 청구인이 중국에서 수입하여 수입신고를 한 구기자를 검사한 결과 위 구기자에서 0.45g/1kg의 이산화황이 검출된 사실이 분명하므로, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 위 식품공전 및 식품첨가물공전은 법규성이 없는 고시에 불과하므로 이에 근거하여 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 부당하다고 주장하나, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적인 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 형식, 규정은 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 또한, 청구인은 피청구인이 청구인의 권익을 제한하는 처분을 하면서 청구인에 대하여 사전절차를 거치지도 아니하고 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 행정절차법 제21조 및 동법시행령 제13조제2호의 규정에 의하면, 법령등에 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 때에는 처분의 사전통지를 아니할 수 있도록 되어 있고, 수입구기자의 이산화황 잔류허용치에 관하여는 식품첨가물공전에 기술적 기준이 명확히 규정되어 있고, 청구인이 수입한 구기자의 이산화황의 잔류량이 기준에 미치지 못하여 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것이기 때문에 청구인의 주장은 이유없다. 또한, 청구인은 피청구인이 청구인에 대하여 수입신고필증을 즉시교부하여야 한다고 주장하나, 청구인이 수입한 구기자에서 이산화황이 잔류량 허용기준치를 초과하여 검출되어 수입식품부적합으로 판정된 것이 분명하기 때문에 청구인의 주장은 이유없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.