수입식품등 수입판매업 영업정지 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은「수입식품안전관리 특별법」상 ‘수입식품등 수입·판매업’으로 영업등록한 ‘A 주식회사 한국지점’의 대표자로서, 청구인이 수입식품 ‘○○○○ ○○○’(식품유형: 캔디류, 이하 ’이 사건 식품‘이라 한다)를 수입·판매하면서 인터넷사이트에 이 사건 식품에 대하여 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 광고(이하 ‘이 사건 광고’라 한다)를 하여 2018. 6. 18. ~ 2018. 6. 30. 기간 동안 1,463만 2,020원 상당을 판매하였다는 이유로, 2018. 11. 30. 청구인에게 2월(2018. 12. 14. ~ 2019. 2. 11.)의 영업정지, 해당 제품폐기(표시된 제품만 해당됨), 1,463만 2,020원의 과징금 부과 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 국내 공중파 방송 ‘SBS모닝와이드’와 ‘MBC생방송오늘아침’에서 ‘○○○○’의 효능에 대해 방송한 것을 캡쳐하여 이 사건 식품의 광고로 사용했으나, 사용된 광고 문구가 ‘브로콜리에 함유된 영양소의 보편적인 의학지식’에 해당되므로, 이 사건 식품에 대해 허위·과대광고를 한 것으로 볼 수 없다. 나. 이 사건은「식품위생법」위반소지가 있을 거라는 사실을 사전에 인지하지 못하는 등 고의성이 없는 사소한 부주의로 발생한 것으로 이 사건 처분은 경감되어야 하고, 청구인의「식품위생법」위반 정도와 이 사건 처분이 청구인에게 미치는 불이익을 비교형량해 볼 때 지나치게 가혹하고 부당하므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 3. 관계법령 식품위생법 제13조 수입식품안전관리 특별법 제29조, 제34조 수입식품안전관리 특별법 시행령 제12조 수입식품안전관리 특별법 시행규칙 제46조, 별표 13 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 확인서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 2. 9. 피청구인에게 ‘수입식품등 수입·판매업’ 영업등록을 하였다. 나. 이 사건 식품을 해당 인터넷 사이트에서 구매한 소비자가 직접 작성한 구매후기 의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906091"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ “지병 앓고 계신 가족이 있어 구매했는데 좋은 결과를 기대하며...” │ │○ “시골에 계신 친정엄마께 보내려고 구입했는데 꾸준히 드시면서 당뇨에 도움이 되시길 기대하고 있│ │습니다. │ │○ “방송에 사연 소개된 사람보고 바로 구입했어요. 배송은 상자 안에 검증논문도 있더라구요...” │ │○ “약통이 매우 미니미니합니다. 약이 제대로 들어가 있나” │ │○ “면역력이랑 혈압건강에 좋다고 해서 주문...” │ │○ “효과가 있었으면 좋겠어요” │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 청구인은 2018. 7. 11. 수입식품 검사관에게 다음과 같이 확인서를 작성·서명하여 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906095"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │□ 업소명: A 주식회사 한국지점 대표자: 김○○ │ │ │ │□ 본인은 위 업소의 대표로서 위의 장소에서 영업을 하여 오던 중 식품위생감시원 에게 위생점검을 │ │받은 사항을 다음과 같이 확인(자인)합니다. │ │ │ │□ 상기 업소는 2017년 2월 9일자로 서울지방식품의약품안전청장으로부터 수입식품등 수입판매업 영 │ │업등록 후 수입식품 등을 수입·판매하는 업소임 │ │ │ │□「식품위생법」제13조(허위표시 등의 금지) 위반 │ │ ○ 누구든지 식품등의 명칭, 제조방법, 품질영양표시, 유전자변형식품 등 및 식품 이력추적관리표시 │ │에 관하여는 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있는 내용 의 표시·광고를 하여서는 아니 됨에도 │ │불구하고 │ │ - 상기 영업자는 자사가 수입·판매하는 ‘○○○○ ○○○(식품유형 : 캔디류)’제품에 대하여 인터넷사 │ │이트에 “항암치료에도 재발하던 암을 이기도록 도와줬던 ○○○○, 고혈압에 당뇨도 잡아? 장수세 │ │포 깨우려면?” 등의 문구를 게시 및 표시하여 제품이 질병의 예방 및 치료에 효능· 효과가 있는 │ │것처럼 표시·광고한 사실이 있음을 확인합니다. │ │ ※ 상기 내용을 읽고 사실과 다름없음을 확인합니다. │ │ ※ 상기 영업자는 자사가 수입·판매하는 ○○○○ ○○○ 제품을 2018년 2월 4일 부터 2018년 6월 │ │30일까지 231,717,340원 어치를 판매한 사실이 있음을 확인 합니다. │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 청구인이 2018. 2. 4. 부터 2018. 6. 30. 까지 이 사건 식품을 판매한 내역의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906097"> ┌────────┬──────────┬──┐ │구분 │월별 매출액 │비고│ ├────────┼──────────┼──┤ │2월(2월4일 이후)│5,483만 7,000원 │ │ ├────────┼──────────┼──┤ │3월 │3,744만 4,900원 │ │ ├────────┼──────────┼──┤ │4월 │2,451만 8,900원 │ │ ├────────┼──────────┼──┤ │5월 │8,675만 5,360원 │ │ ├────────┼──────────┼──┤ │6월 │2,816만 1,180원 │ │ ├────────┼──────────┼──┤ │합계 │2억 3,171만 7,340원 │ │ └────────┴──────────┴──┘ </img> 마. 피청구인은 2018. 11. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 그 주요 내역은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906099"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │□ 처분사항 │ │ ○ 영업정지 2개월(2018. 12. 14. ~ 2019. 2. 11.)과 해당 제품폐기(표시된 제품만 해당됨) 및 위해 │ │수입식품등의 판매 등에 따른 과징금 14,632,020원 부과(납부기한 : 2018.12.29.) │ │ │ │□ 처분사유 │ │ ○ 허위·과대 광고 │ │ - 수입식품 ‘○○○○ ○○○(식품유형 : 캔디류)’를 수입하여 판매하면서 인터넷사이트에 해당제품에 │ │대하여 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 광고를 하여 ’18. 6. 18.부터 ‘18. 6. │ │30.까지 14,632,020원 상당 판매한 사실이 있음 │ │ * 광고내용 : “항암치료에도 재발하던 암을 이기도록 도와줬던 ○○○○”, “고혈압에 당 │ │ 뇨도 잡아” 등 │ │┌────────┬────┬──────┬──┐ * 제품판매내역 │ ││제품명 │판매수량│판매금액 │비고│ │ │├────────┼────┼──────┼──┤ │ ││○○○○ ○○○ │266 │14,632,020원│ │ │ │└────────┴────┴──────┴──┘ │ │ │ │□ 근거법령 │ │ ○「수입식품안전관리 특별법」제29조제1항제8호 및 식품위생법 제13조제1항 │ │ ○「수입식품안전관리 특별법」제29조 및 시행규칙 제46조 [별표13] 행정처분기준 Ⅱ.개별기준 제14 │ │호 카목 1) │ │ ○「수입식품안전관리 특별법」제34조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제12조 │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「식품위생법」제13조제1항제1호에 따르면, 누구든지 식품등의 명칭·제조방법, 품질·영양 표시, 유전자변형식품등 및 식품이력추적관리 표시에 관하여는 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인·혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고에 해당하는 허위·과대·비방의 표시·광고를 하여서는 아니 되고, 식품 또는 식품첨가물의 영양가·원재료·성분·용도에 관하여도 또한 같다고 되어있으며, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 허위표시, 과대광고, 비방광고 및 과대포장의 범위와 그 밖에 필요한 사항은 총리령으로 정한다고 되어있다. 2)「수입식품안전관리 특별법」제29조에 따르면, 식품의약품안전처장은 영업자가 「식품위생법」제13조제1항을 위반한 경우 영업의 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제46조, 별표 13에 따르면「식품위생법」제13조제1항을 위반하여 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 표시·광고를 한 경우의 1회 위반에 대해 영업정지 2개월과 해당 제품 폐기 명령을 하도록 되어 있으며, 다만 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건 상 인체의 건강을 해칠 우려가 없다고 인정되는 경우 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있다고 되어있다. 3)「수입식품안전관리 특별법」제34조제1항에 따르면, 수입식품등의 판매 등 금지에 관한「식품위생법」제13조제1항을 위반하여 같은 법 제29조에 따라 영업정지 2개월 이상의 처분을 받은 자가 판매한 해당 수입식품등의 소매가격에 상당하는 금액을 과징금으로 부과한다고 되어있고, 같은 법 시행령 제12조에 따르면 같은 법 제34조제1항에 따라 부과하는 과징금의 금액은 처분을 받은 자가 판매한 해당 수입식품등의 판매량에 판매가격을 곱한 금액을 과징금으로 부과한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인이 국내 공중파에서 ‘○○○○’의 효능에 대해 방송한 것을 캡쳐하여 이 사건 식품의 광고로 사용했지만 ‘브로콜리에 함유된 영양소의 보편적인 의학지식’에 해당되는 내용이므로 청구인이 허위·과대광고를 한 것으로 볼 수 없다고 주장하나, 피청구인이 현지점검을 하는 과정에서 청구인이 이 사건 식품에 대하여 제품이 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있는 것처럼 허위·과대광고 한 사실이 있음을 자인하는 확인서를 작성하고 서명하였는바, 이와 같이 조사과정에서 작성된 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없고(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조), 증명력을 배제할 특별한 사정에 대해서는 이를 주장하는 청구인이 입증의 부담을 진다고 할 것이며(서울행정법원 2015. 4. 17. 선고 2013구합17725 판결 참조), 증거가치가 부정되기 위해서는 그 확인서가 사실과 다르게 작성된 경위 등에 관하여 합리적이고 설득력 있는 입증을 하여야 할 것인데(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 식품을 수입·판매하면서 인터넷사이트에 직접적으로 특정질병 명칭을 기재하여 이 사건 식품의 효과가 있는 것처럼 표시·광고하였는데, 이는 공중파 방송에서 식품에 대한 보편적인 효능이나 전문인의 의견을 다루는 것과 다르다고 할 것이며, 이 사건 식품을 구매한 소비자가 직접 작성한 구매후기를 보면 캔디류임에도 고가인 이 사건 식품에 대해 질병 치료적 효능·효과를 기대하고 소비자들이 구매했음을 확인할 수 있다는 점 등을 고려해볼 때 위와 같은 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 또한, 청구인은 이 사건 광고가 고의성이 없는 사소한 부주의로 발생한 위반사항이며, 청구인의「식품위생법」위반 정도와 이 사건 처분이 청구인에게 미치는 불이익을 비교형량해 볼 때 지나치게 가혹하므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 주장하나, 제재적 행정처분을 함에 있어서 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946판결 등), 위 인정사실에 따르면, 질병의 치료에 효과가 있다는 내용이 방영된 것을 이용·광고함으로써 이 사건 식품 판매를 통해 영업적 이득을 얻고자 하는 행위는 능동적·의도적 행위에 해당한다고 볼 수 있고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으며, 일반 소비자를 상대로 허위·과대광고를 하여 제품을 고가로 판매하는 행위가 국민보건에 직접적인 영향을 미친다는 측면에서 국민 건강의 보호·증진을 도모할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분 중 영업정지 및 과징금 부과처분이 청구인에게 지나치게 가혹하다는 주장은 받아들일 수 없으며, 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 이상 재량권 범위를 일탈하거나 남용한 것이라고 볼 수 없다. 다만, 피청구인은「수입식품안전관리 특별법 시행규칙」제46조, 별표13 Ⅱ 개별기준 14 카목 1)에서 위반자에 대한 영업정지와 해당제품을 폐기한다는 규정을 근거로 제품폐기 처분을 부과하였으나,「수입식품안전관리 특별법」제29조제1항에서「식품위생법」제13조제1항의 위반행위에 대하여 등록취소 또는 영업정지의 제재처분만을 규정하고 있는 이상 위「수입식품안전관리 특별법 시행규칙」별표13 Ⅱ 개별기준 14 카목에서 정하고 있는 폐기처분은 법률의 근거가 없는 규정이라 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분 중 제품폐기에 대한 부분은 위법·부당한 처분이다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 해당 제품폐기 취소청구 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.