수입식품등 수입판매업 영업정지처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인이 중국산 초콜릿가공품인 ‘코코아밤(COCOA BOMB)’(이하 ‘이 사건 식품’이라 한다)을 수입신고하면서 2021. 2. 1. 피청구인에게 ‘소해면상뇌증(이하 ’BSE‘라 한다)에 감염되지 아니한 건강한 반추동물의 원료(젤라틴)를 사용하였다’는 생산국 정부증명서(이하 ‘이 사건 증명서’라 한다)를 제출하였는데, 피청구인은 이 사건 증명서가 허위로 확인되었다는 이유로 2021. 6. 16. 청구인에게 1개월(2021. 7. 1. ~ 2021. 7. 30.)의 영업정지처분과 특별관리업자 지정(1년) 처분(이하 모두 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 ‘소 젤라틴(beef gelatin)’이 포함된 제품을 중국에서 수입하는 것이 처음이었고, 수입절차 진행에 수차례 자문과 국민신문고 질의 등을 통해 신중을 기하였던 점, 이 사건 제품을 즉시 폐기처분하였던 점, 청구인은 피청구인이 이 사건 증명서의 진위 여부를 의심하자 이를 해결하기 위해 최선의 노력을 기울였던 점, 이 사건 처분사유에 대하여 검찰로부터 불기소(혐의없음) 처분을 받았던 점, 이 사건 처분이 청구인에게 지나치게 과도하여 비례의 원칙을 위배한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인은 수입 과정에서 제조사에게 문의하거나 국내 대행사에 자문을 받는 등 신중을 기하였다는 입장이나 이는 안전하고 양질인 식품을 수입하기 위하여 청구인에게 당연히 요구되는 과정이므로 서류의 진위를 확인하지 못한 청구인의 의무 해태가 명백한 점, 수입신고 시 제출하여야 하는 각종 서류는 수입신고서의 접수가 완료되면 최종서류로 간주되는데 청구인이 진본 증명서를 재발급받아 피청구인에게 제출하고자 했던 시점은 이미 피청구인이 청구인에게 이 사건 증명서의 위조 의심 사실을 통보한 이후이므로, 피청구인이 재발급된 증명서 접수를 거부하는 것은 절차상 당연한 점, 피청구인은 청구인에 대한 불기소 처분을 감안하여 이미 법령에서 정한 최대의 감경을 적용하여 이 사건 처분을 한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 수입식품안전관리 특별법 제19조, 제20조제2항, 제29조제1항, 제40조 수입식품안전관리 특별법 시행령 제14조제1항 수입식품안전관리 특별법 시행규칙 제26조제1항, 제27조제1항, 제30조제1항, 제32조, 제46조, 별표 9, 별표 10, 별표 13 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국민신문고 답변, 이 사건 증명서, 사유서, 부적합 통보서, 주중국대사의 회신 문서, 소각확인서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 「수입식품안전관리 특별법」(이하 ‘수입식품법’이라 한다) 제15조에 따라 ‘수입식품등 수입판매업’을 등록하고 수입식품등을 수입ㆍ판매하는 A도 ○○시 소재의 법인이고, ‘@@@@@ FOOD CO.,LTD’(이하 ‘이 사건 제조사’라 한다)는 중국 소재의 이 사건 식품 제조사이며, ‘$$$$$$$’(이하 ‘이 사건 중국 대행사’라 한다)는 이 사건 증명서 발급 등을 대행한 중국 소재의 대행사이다. 나. 청구인은 2020. 12. 20. 이 사건 제조사로부터 이 사건 중국 대행사가 발급한 이 사건 증명서의 초안을 전달받았다. 다. 청구인의 직원 궁○○은 국민신문고를 통해 이 사건 증명서의 초안을 첨부하여 ‘중국산 수입식품의 BSE 관련 구비서류’에 대한 질의를 하였고, 식품의약품안전처가 2021. 1. 4. 회신한 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364725"> </img> 라. 청구인은 이 사건 제조사로부터 이 사건 중국 대행사의 BSE 증명서 샘플을 받아 수입신고 대행사인 ‘○○에프에스’(이하 ‘이 사건 국내 대행사’라 한다)에 자문을 받았는데, 이 사건 국내 대행사 성○○ 부장과 청구인 간 문자메시지 대화내용에 따르면, ① 젤라틴 제조공장도 중국인지 확인 요청함, ② 제품명이 ‘COCOA　BOMB’이므로 이 사건 제품의 제조사를 기재해야지 젤라틴 제조사를 기재한 것은 잘못되었음, ③ BSE 발생국 6개 나라를 추가해야 함, ④ 한글라벨에 제조사명이 2개인 이유를 질의, ⑤ 생산공장명을 정확하게 확인하고 생산공장명으로 검역증 넣어야 함, ⑥ 현재는 중량, 수량 등 확인이 불가한 상태이니 그 부분을 생략하고 다른 문제는 없음 등의 질의답변이 있었다. 마. 청구인은 이 사건 국내 대행사를 통해 2021. 2. 1. 이 사건 식품을 수입신고하였는데, 이 사건 제조사는 이 사건 중국 대행사를 통해 이 사건 증명서를 발행받아 청구인에게 국제우편으로 송부하였고, 청구인은 이 사건 국내 대행사를 통해 2021. 2. 2. 이 사건 증명서를 피청구인에게 제출하였다. 바. 식품의약품안전처장은 이 사건 증명서의 보안특징상 위조 여부가 의심되어 주중화인민공화국대한민국대사관에 진위 확인을 요청하였다. 사. 피청구인 소속 직원은 2021. 2. 4. 청구인에게 ‘2021. 1. 29. 03시 인천국제공항에 도착한 제품과 관련하여 항공 BSE 증명서 진위여부가 의심되므로 중국 해관을 통하여 확인이 필요하다’는 연락을 하였고, 청구인은 이 사건 제조사에 이 사건 증명서의 진위 여부에 대한 문의를 하였다. 아. 이 사건 제조사는 2021. 2. 8. 청구인에게 다음과 같은 사유서를 송부하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364727"> </img> 자. 이 사건 제조사는 2021. 2. 8. 중국 정부기관으로부터 직접 진본 BSE 증명서를 발급받아 2021. 2. 19. 청구인에게 위 증명서를 보냈고, 청구인은 이를 피청구인에게 제출하려 하였으나 거부되었다. 차. 주중국대사는 2021. 2. 19. 식품의약품안전처장에게 이 사건 증명서는 중국 해관총서가 발급한 것이 아니라는 회신을 하였고, 피청구인은 2021. 2. 24. 청구인에게 이 사건 식품에 대한 ‘부적합’ 통보를 하였다. 카. 청구인은 이 사건 제조사의 전액 비용부담으로, 2021. 3. 23. 이 사건 식품 전량(50CT/ 410kg)을 소각하였고, 2021. 3. 26. 인천국제공항수입식품검사소에 폐기완료 보고를 하였다. 타. 피청구인은 청구인이 이 사건 식품을 수입하면서 허위의 중국 정부증명서를 제출하였다는 이유로 2021. 5. 21. 청구인에게 ‘영업정지 2개월’과 ‘특별관리영업자 지정’ 예정이라는 내용의 처분사전통지서를 발송하였다. 파. ○○○○지방검찰청은 피의자 손○○(청구인의 대표이사)과 청구인의 수입식품법 위반 혐의에 대하여 2021. 6. 3. 다음과 같이 ‘혐의없음(증거불충분)’의 불기소이유를 통지하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364145"> </img> 하. 피청구인은 2021. 6. 16. 청구인에게 다음과 같이 사전통지한 처분의 일부를 경감하여 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114364147"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 수입식품법 제20조제2항제1호 및 같은 법 시행규칙 제27조제1항제10호에 따르면, 수입신고를 하려는 자 또는 수입신고를 한 자는 수입식품등의 안전과 품질에 대하여 책임을 지고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수입신고하는 행위 등을 하여서는 아니 되며, 수입신고를 하려는 자는 수입식품등의 수입신고서에 ‘소해면상뇌증에 감염되지 아니한 건강한 반추동물의 원료를 사용하였다는 생산국 정부증명서’ 등의 서류를 첨부하여 수입식품등의 통관장소를 관할하는 지방식품의약품안전청장에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 2) 수입식품법 제29조제1항제5호, 같은 법 시행규칙 제46조 및 별표 13에 따르면, 식품의약품안전처장은 영업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수입신고하는 행위 등을 한 경우에 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지 등을 명할 수 있고, 수입식품등을 수입신고 할 때 제27조제1항제10호 등의 규정에 따른 서류를 허위로 제출한 경우 1차 위반은 ‘영업정지 2개월’로 되어 있으며, 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해칠 우려가 없다고 인정되는 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있다고 되어 있다. 3) 수입식품법 제19조, 같은 법 시행규칙 제26조제1항, 제32조, 별표 9, 별표 10에 따르면, 식품의약품안전처장은 수입식품등의 안전과 품질관리를 위하여 영업자에 대하여 수입식품등의 검사결과, 위반 이력, 국내외 식품안전정보 등에 따라 영업자를 구분하여 차등 관리할 수 있는데, ‘특별관리영업자’에 해당하는 자가 수입하는 수입식품을 대상으로 1년간 정밀검사를 하고, ‘정밀검사’란 물리적ㆍ화학적 또는 미생물학적 방법에 따라 실시하는 검사로서 서류검사 및 현장검사를 포함한다고 되어 있다. 4) 수입식품법 제40조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제1항에 따르면, 법 제19조제1항에 따른 영업자의 구분 관리 중 총리령으로 정하는 사항, 법 제29조에 따른 영업정지 명령 등의 권한을 지방식품의약품안전청장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 수입신고 절차 진행에 자문과 질의를 거치는 등 최선을 다한 점 등에 비추어 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하지만, 다음과 같은 사정을 고려하면 청구인의 주장을 받아들이기 어렵고 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 1) 원칙적으로 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 청구인은 수입식품등의 수입·판매업자로서, 청구인에게는 취급하는 식품의 위해 여부에 대하여 확인·점검할 의무가 있으며, 청구인이 이 사건 식품을 수입신고하면서 허위의 이 사건 증명서를 제출한 사실이 인정된다. 2) 또한, 수입식품법에서 영업자가 수입신고를 하는 경우 생산국 정부증명서를 첨부하도록 한 목적은 이를 통해 수입하려는 식품의 안전과 품질을 담보하여 장래에 발생할 수 있는 위생상의 위해를 방지하려는 것인바, 만약 청구인의 주장과 같이 이 사건 증명서가 허위인지 몰랐다거나 신중을 기하였다는 등의 주관적 요소를 제재조치의 요건에 필요로 한다면 생산국 정부증명서 허위 제출에 따른 제재규정이 유명무실하게 되는 경우가 발생하여 결국 이를 통해 달성하고자 하는 행정목적의 관철이 어려울 것으로 보이는 점, 만약 수입업자가 중국 수출업체에 책임을 돌리면서 증명서의 허위 여부를 알지 못했다는 사유로 행정처분을 회피할 수 있게 된다면 피청구인으로서는 피청구인이 관리하는 영역 내에서 어느 누구에게도 책임을 물을 수 없게 되어 법 집행의 사각지대가 발생하게 된다. 3) 마지막으로, 일정한 법규위반 사실이 행정처분의 전제 사실이 되는 한편 이와 동시에 형사 법규의 위반사실이 되는 경우에 행정처분과 형벌은 각기 그 권력적 기초, 대상, 목적을 달리하고 있으므로 동일한 행위에 관하여 독립적으로 행정처분이나 형벌을 과하거나 병과할 수 있는바(대법원 1986. 7. 8. 선고 85누1002 판결 참조), 위 인정사실에 따라 비록 청구인이 이 사건 증명서와 관련된 수입식품법 위반 혐의에 대해 검사로부터 불기소 처분을 받았더라도, 피청구인은 수입식품법령에서 정한 행정처분을 할 수 있는 점, 피청구인이 검찰의 불기소처분(혐의없음)을 참작하여 행정처분 기준 상 정지처분 기간의 2분의 1을 경감한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위배하였다거나 재량권을 현저히 잘못 행사하였다고 볼 만한 사정도 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.