수입신고 부적합처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 수입신고한 이탈리아산 ‘BELLINI’ 제품명의 주류(이하 ‘이 사건 식품’이라 한다)를 무작위표본검사한 결과 식품첨가물인 ‘이산화황’이 허용기준을 초과하였다는 이유로, 피청구인은 2023. 12. 15. 청구인에게 이 사건 식품에 대한 수입식품등 검사결과 부적합통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 식품과 동일한 제품들에 대해 기존의 이력과 다르게 적용하여 처분하는 경우에는 법령상 사전통지 생략이 가능한 경우에 해당하지 않으므로 사전통지 및 의견청취의 기회가 주어졌어야 하나 그렇지 않았다. 나. 피청구인은 과거 원료배합기준에 따라 적합여부를 판단해 왔고, 이를 신뢰하여 청구인이 신고한 것이며, 이 사건 처분으로 이 사건 식품 뿐 아니라 수입중인 유사 주류 제품들의 거래관계가 중단될 위기에 처했고, 해당 제품들은 전 세계 60개국에 수출되는바 이산화항 함유량을 이유로 불허하는 나라가 존재하지 않는 점 등을 종합해 보면 피청구인의 처분은 신뢰보호 원칙에 위배된다. 다. 이 사건 식품의 식품유형인 ‘기타주류’에 대한 이산화황의 사용기준을 일률적으로 0.030g/kg으로 정해 놓은 탓에 과실주를 원료로 한 혼합주의 경우 사용기준을 충족할 수 없는 경우가 빈번할 수밖에 없는 현실을 고려하면 기타주류는 기존대로 원료배합기준을 적용하는 것이 합리적이다. 라. 아무런 법령상 변화나 사실관계의 변동이 없음에도 불구하고 과실주의 원료배합기준을 적용하여 적합 판정을 했던 기존 방식과 달리 문언에만 천착하여 기계적으로 해석·적용함으로써 피청구인은 재량권을 일탈·남용하였다. 3. 피청구인 주장 가. 법령상 기술적 기준이 명확하게 규정되어 있고 실험이라는 객관적 결과를 이유로 하는 처분의 경우 사전통지 및 의견청취 기회부여를 생략할 수 있다. 나. 식품첨가물은 관련 고시에서 품목별로 사용기준이 정해져 있는바 그 기준에 따른 것이고, 이의신청을 하면서 소관부처에 기술적 검토결과를 회신받아 해석기준을 확인하였다. 다. 이산화황을 포함한 모든 화학물질은 과다 섭취 시 인체에 위해하고, 식품첨가물은 필요최소량으로 사용되어야 하며, 행정청은 원재료, 제조과정, 1일 섭취허용량 등을 고려하여 사용기준을 설정하고 있는바, 고시에서 정하지 않은 식품첨가물 사용량의 위해성이나 합리성은 임의로 판단할 수 없다. 4. 관계법령 행정절차법 제21조, 제22조 행정절차법 시행령 제13조 행정기본법 제12조 식품위생법 제2조, 제7조 식품첨가물의 기준 및 규격(식품의약품안전처 고시) II. 2. 1), 5) 식품의 기준 및 규격(식품의약품안전처 고시) 제2. 3., 제5. 15-3. 수입식품안전관리 특별법 제20조, 제21조, 제40조 수입식품안전관리 특별법 시행령 제14조 수입식품안전관리 특별법 시행규칙 제34조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 수입신고서, 시험성적서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 수입식품 등을 수입ㆍ판매하는 주식회사로, 2023. 12. 7. 피청구인에게 ‘수량: 110, 중량: 528 kg, 과세가격: 3,469 US＄’의 이 사건 식품 수입신고를 하였는데, 수입신고서의 한글표시사항에는, 1. 제품명 : A, 2. 식품유형 : 기타주류, 3. 원산지 : 이탈리아, 4. 수업업자 : 청구인, 5. 알콜분 및 용량 : 5%, 200ml 등이 기재되어 있고, 수입신고서상 제조·가공공정은 ‘원료|여과|발효|균질|혼합|주입|포장’이고, 원재료와 그 배합비율은 다음과 같이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143447469"> 다 음 - ───┬───────────────────┬─────── No. │원재료명 또는 식품과 접촉하는 재질명칭│배합비율(%) ───┼───────────────────┼─────── 1 │과실주 │74 ───┼───────────────────┼─────── 2 │· ??포도 │100 ───┼───────────────────┼─────── 3 │· · · ??무수아황산 │0.034 ───┼───────────────────┼─────── 4 │복사퓌레 │24 ───┼───────────────────┼─────── 5 │A │1.3 ───┼───────────────────┼─────── 6 │전화당시럽 │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 7 │산딸기농축물 │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 8 │아라비아검 │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 9 │구아검 │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 10 │A │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 11 │카민 │0.1 ───┼───────────────────┼─────── 12 │β-카로틴 │0.1 ───┴───────────────────┴─────── </img> 나. 피청구인이 2023. 12. 7. 이 사건 식품에 대한 무작위표본검사를 의뢰하여 검사기관인 A연구원장이 2023. 12. 15. 발급한 검사결과는 다음과 같이 이산화황 기준규격 초과로 부적합으로 판정되었다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143447485"> - 다 음 - ─────────┬─────┬───┬───┬────────── 시험검사 항목명 │규격 │결과 │판정 │비고 ─────┬───┼─────┼───┼───┼────────── 이산화황│g/kg │0.030 미만│0.149 │부적합│기타 주류 검체(1) ─────┼───┼─────┼───┼───┼────────── 메탄올 │mg/mL │1.0 이하 │0.0 │적합 │기타 주류 검체(1) ─────┴───┴─────┴───┴───┴────────── </img> 다. 피청구인은 2023. 12. 15. 청구인에게 수입신고한 이 사건 식품에 대한 정밀검사 실시 결과 부적합으로 판정되었다면서 부적합 판정 제품은 통보일로부터 1년 이내 수출국으로 반송 또는 반출하거나 폐기처리하라는 내용 등이 담긴 이 사건 처분을 하였다. 라. 청구인이 이 사건 처분에 대해 이의신청을 하자, 피청구인은 식품의약품안전처 첨가물기준과에 의견조회를 한 후 그 회신을 바탕으로 2024. 2. 15. 청구인에게 다음과 같은 이유로 이의신청을 수용할 수 없다는 회신을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143447511"> - 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │가. 식품첨가물은 「식품첨가물의 기준 및 규격」(고시) II. 2. 일반사용기준 및 II. 5. 품목별 사용기준에 │ │적합하게 사용되어야 합니다. │ │ - 또한, 「식품의 기준 및 규격」(고시) 제2. 3. 3) (1)의 규정에 따라, 어떤 식품에 사용할 수 없는 식 │ │품첨가물이 그 식품첨가물을 사용할 수 있는 원료로부터 유래된 것이라면 원료로부터 이행된 범위 │ │안에서 식품첨가물 사용기준의 제한을 받지 아니할 수 있습니다. │ │나. 해당 제품(식품유형: 기타 주류)의 경우, 위 고시 II. 5. 품목별 사용기준에 따라 무수아황산은 이산 │ │화황으로서 0.030 g/kg 이상 남지 않도록 사용하여야 합니다. │ │ - 기타 주류에는 무수아황산의 사용기준(잔류량)이 설정되어 있으므로 상기 「식품의 기준 및 규격」(고 │ │시) 제2. 3. 3) (1)의 규정은 적용되지 않음을 알려드립니다. │ │다. 이 사건 제품의 경우, 최종제품인 ‘기타 주류’에 대한 무수아황산의 사용기준(이산화황으로서 0.030 │ │g/kg 미만)을 초과(해당제품: 이산화황으로서 0.149 g/kg 검출)한 것으로 이의신청 내용은 수용하 │ │기 어려움을 알려드립니다. │ └───────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 이 사건 식품 및 유사 제품(기타 주류, 과실주 포함)에 대한 수입신고 관련 과거 검사에서는 이산화황 검출이 기준치인 0.030g/kg을 초과하여도 ‘적합’ 판정을 받았다. 예를 들어 A연구원장이 2021. 12. 29. 이 사건 식품에 대해 발급한 수입식품등 검사결과는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143447487"> - 다 음 - ─────────┬─────────┬───────┬──┬────────── 시험검사 항목명 │규격 │결과 │판정│비고 ─────┬───┼─────────┼───────┼──┼────────── 이산화황│g/kg │식품첨가물공전에 │0.138(원료배합│적합│검체(1) │ │적합 │기준: 0.259 │ │ │ │ │g/kg 미만) │ │ ─────┼───┼─────────┼───────┼──┼────────── 메탄올 │mg/mL │1.0 이하 │0.0 │적합│기타 주류 검체(1) ─────┴───┴─────────┴───────┴──┴────────── </img> 바. 2023. 12. 21. 개정된 「식품첨가물의 기준 및 규격」은 그 개정 이유 중 하나로 ‘식품첨가물 기준·규격 합리적 개선을 위해 과실주에서 알코올을 제거하고 제조한 음료를 규정하는 용어의 정의 신설 및 무수아황산 등 6품목에 대한 잔류기준을 마련’하는 것을 들고 있고, 이에 따라 무수아황산을 첨가할 수 있는 식품으로 ‘20. 과실주 유래 비알코올 음료 : 0.20g/kg’이 추가되었다. 사. 식품의약품안전처가 운영하는 수입식품정보마루(impfood.mfds.go.kr) 사이트 ‘수입식품부적합’ 화면에서 식품유형을 ‘기타 주류’로 하여 검색해 보면 총 6건이 수입식품 검사결과 규격부적합 판정을 받은 것으로 검색되고, 그 중 5건(이 사건 제품 포함)이 이산화황 기준이 부적합한 것으로 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정절차법」제21조제1항ㆍ제4항제3호 및 제22조제1항ㆍ제3항ㆍ제4항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 사전통지 및 의견제출의 기회를 주어야 하나, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 위 절차를 생략할 수 있는데, 이러한 경우 중 하나로 같은 법 시행령 제13조제4호에 따르면, 법령 또는 자치법규에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준이 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우에는 사전 통지를 아니할 수 있다. 2) 「행정기본법」제12조제1항에 따르면 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. 3)「식품위생법」제2조제2호 및 제7조제1항 및 제4항에 따르면, “식품첨가물”이란 식품을 제조ㆍ가공ㆍ조리 또는 보존하는 과정에서 감미(甘味), 착색(着色), 표백(漂白) 또는 산화방지 등을 목적으로 식품에 사용되는 물질을 말하는데, 식품의약품안전처장은 국민 건강을 보호·증진하기 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관한 제조기준 등의 사항을 정하여 고시하고, 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 수입하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 수입하여서는 아니 된다. 4)「식품위생법」제7조제1항에 따른 식품첨가물의 제조등의 기준과 성분에 관한 규격을 정한 「식품첨가물의 기준 및 규격」(이하 ‘식품첨가물고시’라 한다) II. 2. 1)에 따르면, 식품 중에 첨가되는 식품첨가물의 양은 물리적, 영양학적 또는 기타 기술적 효과를 달성하는데 필요한 최소량으로 사용하여야 하고, 같은 고시 II. 2. 5) 품목별 사용기준 중 가. 식품첨가물의 ‘무수아황산’의 경우 주용도는 ‘표백제, 보존료, 산화방지제’이고, 정해진 식품에 한하여 사용하여야 하되, 무수아황산의 사용량은 이산화황으로서 정해진 기준이상 남지 않도록 사용하여야 하는데 정해진 식품 중, 4. 과실주 : 0.350g/kg, 18. 기타주류 : 0.030g/kg, 20. 과실주 유래 비알코올 음료 : 0.20g/kg 등의 기준이 있다. 5)「식품위생법」제7조제1항에 따른 식품의 제조등의 기준과 성분에 관한 규격을 정한 「식품의 기준 및 규격」(이하 ‘식품고시’라 한다) 제2. 3. 식품일반의 기준 및 규격 3) 식품첨가물 (1) 항목에 따르면, 어떤 식품에 사용할 수 없는 식품첨가물이 그 식품첨가물을 사용할 수 있는 원료로부터 유래된 것이라면 원료로부터 이행된 범위 안에서 식품첨가물 사용기준의 제한을 받지 아니할 수 있다. 한편 같은 고시 제5. 15-3.에 따르면, 기타주류라 함은 발효주류, 증류주류, 주정에 속하지 않는 주류를 말한다. 6) 수입식품법 제20조제1항, 제21조제1항, 같은 법 시행규칙 제34조제1항에 따르면, 영업자가 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용할 목적으로 수입식품등을 수입하려면 해당 수입식품등을 식품의약품안전처장에게 수입신고를 하여야 하고, 식품의약품안전처장은 수입신고된 수입식품등에 대하여 통관 절차가 끝나기 전에 검사기관으로 하여금 필요한 검사를 하게 하여야 하며, 지방식품의약품안전청장은 검사결과 부적합한 수입식품등에 대하여 부적합통보서를 해당 수입신고인 등에게 각각 발급하고, 수입식품등 보관업자 등에게 그 사실을 지체 없이 알려야 하며, 이 경우 부적합 통보를 받은 수입신고인 등은 해당 통보를 받은 날부터 1년 이내에 수출국으로의 반송 또는 다른 나라로의 반출, 폐기 등의 어느 하나에 해당하는 조치를 하여야 한다. 7) 수입식품법 제40조제1항 및 같은 법 시행령 제14조에 따르면, 식품의약품안전처장은 법 제20조에 따른 수입신고의 수리 및 법 제21조제1항 및 제2항에 따른 검사를 지방식품의약품안전청장에게 위임한다. 나. 판단 1) 절차하자 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 처분이 사전통지 및 의견청취 등이 없어 절차상 하자가 있다고 주장한다. 살피건대, 「행정절차법」제21조제4항제3호 및 제22조제4항에 따르면 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 사전통지 및 의견청취를 생략할 수 있다고 하고, 같은 법 시행령에서 사전통지 생략이 가능한 경우를 구체적으로 정하면서, ‘기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준이 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 등의 객관적 방법에 의해 명확히 통지하는 경우’를 그 하나로 들고 있는데, 이 사건의 경우 식품첨가물고시에서 식품첨가물인 이산화황은 기타주류에서 0.030g/kg 이상 남지 않도록 해야 하는 기준이 있고, 무작위표본검사 결과 이 사건 식품에서 해당 기준을 초과한 사유에 근거하여 부적합처분에 이르게 된 것으로 이는 사전통지 및 의견청취를 생략할 수 있는 경우에 해당하고, 청구인은 이 사건 처분 이후 이의신청 절차를 통해 피청구인에게 의견을 제시하였고 피청구인이 불수용한다는 회신을 한 점까지 보태어 보면 절차상 하자가 있어 위법하다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 그 외 주장에 대한 판단 피청구인은 식품첨가물은 관련 고시에서 품목별로 사용기준이 정해져 있어 그 기준에 따른 것이고, 유관부서의 질의회신으로 그 해석기준을 확인하였으며, 고시에서 정한 바가 아닌 임의의 사용기준은 허용할 수 없다고 주장한다. 살피건대, ① 식품첨가물고시에서 명시적으로 이산화황의 식품유형별 허용기준을 정하고 있기는 하나, 그간 피청구인은 이 사건 식품 및 유사한 과실주가 혼합된 기타 주류에 대해 배합비율에 따라 그 기준치가 초과하여도 허용한 사실이 있고, 해당 고시에서 더 엄격한 기준을 정하기로 하였다는 등의 달리 사정변경이 있다고 볼만한 점이 없는 점, ② 식품고시에서 ‘식품에 사용할 수 없는 식품첨가물이 그 식품첨가물을 사용할 수 있는 원료로부터 유래된 것이라면 그 범위 안에서 사용기준 제한을 받지 아니할 수 있다’는 규정이 존재하고 이에 근거하여 배합비율에 따른 기준이 허용될 수 있어 보이는 점, ③ 2023. 12. 21. 개정된 식품첨가물고시에서 식품첨가물 기준의 합리적 개선 관련 무수아황산을 사용할 수 있는 식품으로 ‘과실주 유래 비알코올 음료’ 항목을 추가하고 그 기준을 0.20g/kg(과일·채소류음료 : 0.030g/kg)으로 정했음을 보건대 과실주가 섞인 음료의 경우에는 그 허용기준을 그에 따라 높일 필요성이 인정되어 과실주와 배합된 비알코올 음료의 기준을 두면서, 과실주와 배합된 알코올 음료인 이 사건 식품에는 그러한 기준을 두지 않은 것은 불공평하다고 볼 수 있는 점, ④ 이상과 같은 점을 종합해 보면, 피청구인은 그간 과실주가 혼합된 기타주류에서 이산화황 잔류기준을 원료배합기준에 따라 적합여부를 판정하는 공적인 견해표명을 해 왔고, 그러한 견해표명을 신뢰하여 수입신고한 청구인에게 귀책사유가 없으며, 기존의 견해표명에 반하는 이 사건 처분으로 청구인에게 수입된 식품의 반출·폐기 등의 불이익이 초래되고, 달리 공익이나 제3자의 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.