수질기본배출부과금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인 조합이 운영하는 공동방지시설(이하 "이 건 방지시설"이라 한다)의 방류수에서 채취한 폐수시료에 대하여 측정한 오염물질의 농도가 방류수의 수질기준을 초과하였다는 이유로 2002. 12. 2. 청구인 조합에 대하여 907,090,280원의 2002년도 상반기 수질기본배출부과금을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인 조합은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 조합은 공동폐수처리장 협동화사업을 수행할 목적으로 중소기업협동조합법에 따라 설립된 비영리법인으로서 경기도 ○○시 ○○동 ○○단지 안의 염색전용공단 내의 31개의 염색전문업체로 구성되어 있고, 공동방지시설의 건설 및 운영업무를 하고 있다. 나. 이 사건 업무는 원래 경인지방환경청이 관할하던 것이었으나, 2002. 10. 1.자로 피청구인에게 이관된 것인 바, 2002. 6. 28. 경인지방환경청이 이 건 방지시설의 방류수를 채취하여 검사한 결과 화학적 산소요구량(COD)이 89.8피피엠에 달한다는 보고서의 기재내용을 근거로 수질환경보전법 제9조, 동법시행령 제18조 내지 제20조에 따라 피청구인이 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인 조합은 국내 최우수 폐수처리시설인데 월드컵 경기를 위한 붉은 셔츠에 대한 수요가 폭발적으로 증가함에 따라 청구인 조합의 조합원들의 업무가 폭발적으로 증가하였고, 이에 따라 청구인 조합은 평소보다 폐수처리에 신경을 쓰고 있었는데 2002. 6. 27. 14:00경 유입폐수에서 진한 적색이 발견됨에 따라 자체 테스트를 거듭하면서 철염과 과산화수소 등 약품투입량을 증가시켜 성상변화된 폐수를 처리한 결과 같은 날 15:00경 COD가 65피피엠으로, 같은 날 20:00경에는 65내지 75피피엠으로, 다음 날인 8. 28. 04:00에는 70피피엠으로 측정되었다. 청구인 조합은 같은 날 09:30경 자체 테스트를 계속하고 있었는데 ○○시 하수종말처리장에서는 처리수의 색상을 문제 삼아 무단방류가 의심된다는 이유로 같은 날 15:30경 경인지방환경청에 청구인 조합을 고발하는 바람에 경인지방환경청 관계직원이 15:40경 청구인 조합의 방류수를 채취하여 갔다. 이어서 16:20경 ○○시 하수종말처리장의 실무자 3명이 현장조사를 위해 청구인 조합을 방문하였고 당시 방류수에 대한 분석 결과 모두 기준치 이내로 측정되었으나 경인지방환경청 직원이 채취하였던 방류수의 COD 수치가 89.8피피엠으로 측정됨에 따라 이 사건 처분이 이루어진 것이다. 라. 청구인 조합은 수질상태가 악화된 상황을 발견한 즉시 ○○시 하수종말처리장에 이러한 사실을 통보하였으나, ○○시 하수종말처리장 직원이 경인지방환경청에 청구인 조합이 폐수를 무단방류하였다는 허위고발을 하여 채취된 방류수를 근거로 이 건 처분이 행하여진 것인 바, 피청구인의 2002년도 상반기 기본부과금 부과산정명세 중 조업일수가 177일로 나타나 있음에도 불구하고 2002년 상반기 동안 정기적으로 최소한 월 1회 이상에 걸쳐 채취한 수질상태를 기준으로 삼지 아니하고 이와 같이 단 1회에 걸쳐 채취한 수질상태를 상반기 전체의 부과기준으로 삼는 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 마. 청구인 조합은 적산유량계에 의하여 일일유량을 산정하고 있고 측정값의 오류를 최대한 방지하기 위하여 유량계의 보정작업을 실행하고 있는 바, 청구인 조합의 개별사업자들은 각종 염색시설에서 많은 양의 증기를 배출하고 있는 점, 개별사업자의 공장에서부터 조합의 집수조까지 길게는 1km를 자연유하하는 과정에서 계속 증발하고 있는 점 등을 고려하면 개별사업자들의 공업용수 계량기를 측정하여 부과한 하수도 사용료를 통하여 산출한 폐수량은 청구인 조합이 실제로 배출한 폐수량과 차이가 있으므로 청구인 조합의 개별사업자가 납부한 하수도 사용료를 역산하여 산출된 폐수량을 청구인 조합이 배출하는 폐수량으로 삼는 것은 타당하지 않는다 할 것이다. 바. 수질환경보전법 제11조제4항 및 동법시행규칙 제21조제2항 단서의 규정에 의하면, 공동방지시설의 운영관리와 관련된 배출부과금의 납부는 사업자별로 부담비율을 미리 정하여 분담한다고 되어 있는 바, 피청구인은 청구인 조합의 방지시설능력이 일간 4만 입방미터라는 점만 고려하여 사업장별 부과계수 1.8을 적용하였으나, 청구인 조합의 조합원인 31개 업체는 1종 내지 5종의 업체로 구성되어 있고 부과계수도 1.1.에서 1.8에 걸쳐 8단계로 나누어져 있어 이를 각 사업장별로 나누어 계산하지 아니하고 일률적으로 1.8의 부과계수로 적용하게 될 경우 3,4,5종에 해당하는 개별업체는 기본부과금 대상에 포함되지 아니하거나 1.8보다 낮은 부과계수를 적용받아야 함에도 높은 부과계수를 적용받게 되므로 동법의 기본취지인 원인자 부담원칙에 어긋나게 된다. 또한 방류수 수질기준 초과율별 부과계수도 1에서 2.8에 걸쳐 10단계로 나누어져 있으므로 이를 각 사업장별로 나누어 계산하지 않고 일률적으로 2.8의 부과계수를 적용한 것은 잘못이라 할 것이다. 사. 청구인 조합은 현재 심각한 재정난에 시달리고 있고 섬유업계의 경기 또한 최악의 상태로서 청구인 조합의 조합원들은 이 건 부과금을 부담할 형편이 되지 아니하므로 선처해 주기 바란다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 수질환경보전법시행령 제21조제4호의 규정에 의하면, 사업자가 제출한 확정배출량이 오염도 검사기관의 검사배출량보다 100분의 20이상 적은 경우에는 검사배출량을 적용하되, 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 양을 기준이내 배출량으로 산정한다고 규정하고 있고, 동법시행규칙 제33조제1항제2호다목 규정에 의하면 확정배출량이 검사배출량보다 100분의 20 이상 적을 경우에는 이를 증빙할수 있는 서류를 제출토록 하여 업소의 자료를 인정하도록 하고 있다. 그러나 청구인 조합이 제출한 확정배출량명세서에 의하면 2002년 상반기 확정배출량은 161,671.8kg이고, 검사기관의 검사배출량은 245,622,9kg으로서, 확정배출량이 검사배출량보다 100분의 20이상 차이가 나기 때문에 동법시행령 제21조제4호의 규정에 따라 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 양을 기준이내 배출량으로 산정하고 행한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 청구인 조합은 기본부과금산정 명세 중 조업일수가 177일이었는데 청구인 조합이 2002년 상반기 동안 정기적으로 최소한 매월 1회 이상에 걸쳐 측정한 수질상태를 기준으로 하지 않고 검사기관인 경인지방환경청에서 1회 채수한 수질상태를 상반기 전체의 부과기준으로 삼은 것은 형평에 어긋난다고 주장하나, 청구인 조합이 제출한 확정배출량의 자료에 의하면 2002. 6. 29. 청구인 조합이 자가측정한 결과 COD가 71.8ppm, 일일폐수방류량은 18,159.8㎥였고, 검사기관인 경인지방환경관리청에서 2002. 6. 28. 채수한 오염도 결과는 COD는 89.8ppm, 일일폐수방류량은 25,084.6㎥로 나타났는 바, 청구인 조합이 제출한 6개월 평균의 일일폐수방류량과 검사기관에서 근거로 삼은 30일간 평균 일일폐수량을 비교하면, 일일폐수방류량이 6,924.8㎥가 차이가 남을 알 수 있고, 청구인 조합에서 2002년도 상반기 6개월 동안 납부한 공업용수 하수도 사용료 총액 336,348,980원으로 산정한 일일 폐수방류량은 25,003.6㎥임을 알 수 있으므로, 청구인 조합이 방류수의 COD를 50 내지 60ppm을 유지하여 왔다는 주장은 허위라 할 것이다. ※ 하수도요금으로 산정한 일일폐수 방류량 = (하수도납부총액)/(76원/톤)/177일 = 25,003.6㎥ 다. 따라서 검사기관의 오염도검사 결과에 20%를 가산하여 부과한 것은 수질환경보전법시행령 제21조제4호 규정에 의한 정당한 조치였고, 만일 청구인 조합이 검사기관의 측정치를 무시하고 청구인 조합이 자가측정한 측정치만을 수질기본부과금 산정기준으로 삼을 경우에는 자가측정 대행업체와 오염물질을 배출하는 사업장이 상호 협의하여 측정치를 적게 산출하여 배출부과금을 부과하는 사업장이 있을 것이며, 이는 수질기본부과금 제도자체를 흔들어 그 동안 부과금을 성실히 납부한 사업장에 대한 형평성의 문제가 크게 대두될 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 수질환경보전법 제11조, 제19조, 제22조, 제32조, 제49조, 제55조 동법시행령 제13조 내지 제22조, 별표 1, 별표 6, 별표 6의 2, 별표 7, 별표 8, 동법시행규칙 제21조, 제32조, 제34조제1항, 제52조, 별표 5, 별표 11 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 청구인 조합의 사업자별 종별 내역서, 기본부과금 산정명세서, 확정배출량 명세서, 하수도요금으로 산정한 일일폐수방류량, 2002년도 상반기 수질기본부과금 통지서 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 조합은 경기도 ○○시 ○○동 ○○단지 안의 염색전용공단 내의 31개의 염색전문사업자가 배출하는 오염물질의 공동처리를 위한 이 건 방지시설을 운영하고 있고, 이 건 방지시설은 정상가동중인 하수종말처리시설에 배수설비가 연결되어 있어 수질환경보전법시행규칙 별표 5의 규정에 의하여 "나지역"의 배출허용기준을 적용받는다. (나) 오염물질을 배출하는 사업장은 일일 폐수방류량에 의거하여 1종 내지 5종으로 구분되는데, 이 건 처분 당시 청구인 조합의 각 개별사업자의 사업장 중 사업규모가 1종(사업장별 부과계수:1.4)에 해당하는 사업장은 7개, 2종(사업장별 부과계수: 1.3)에 해당하는 사업장은 12개, 3종(사업장별 부과계수:1.2)에 해당하는 사업장은 8개, 4종(사업장별 부과계수:1.1)에 해당하는 사업장은 3개, 5종(사업장별 부과계수:0)에 해당하는 사업장은 1개이다. (다) 청구인 조합의 폐수발생량 자료에 의하면, 2000년 상반기부터 2002년 하반기까지 2002년 상반기를 제외하고는 청구인 조합이 매 반기별로 적산유량계로 자가측정한 일일폐수량은 평균 약 25,000㎥이고, 동 기간에 청구인 조합이 자가측정한 일일폐수량과 피청구인이 반기별로 2회 조사한 일평균폐수량(피청구인 관계직원은 구두로 피청구인이 관행적으로 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 일일평균유량 산정방법을 사용하였다고 함) 및 청구인 조합이 6개월 동안 납부한 하수도요금에 의해 산정한 일일공업용수사용량은 거의 일치하고 그 차이는 5%를 넘지 않는 것으로 되어 있다. (라) 청구인 조합은 2002년 상반기 동안 2002. 6. 29. 이 건 처리시설의 방류수에 대하여 1회의 자가측정을 하였고, 그 결과는 다음과 같다. 1) 청구인 조합은 적산유량계를 통하여 공동방지시설에서 배출되는 일일폐수량을 기록한 운영일지대장을 근거로 산정한 6개월간의 일일평균폐수량인 18,159.8㎥을 2002년도 상반기 일일유량으로 산정하였다. 2) 방류수의 오염배출농도 중 생물화학적산소요구량(BOD)과 부유물질은 방류수수질기준농도에 적합한 것, 이 건 처분에서는 COD에 근거하여 처분을 한 것이므로, 이하에서는 생략하기로 함으로, 화학적산소요구량(COD)의 농도는 71.8.mg/ℓ(방류수 수질기준 : 40mg/ℓ이내)로 각각 측정되었다. 3) COD의 일일오염물질 배출량은 1,303.9kg(71.8mg/ℓ×18,159.8㎥/1,000)인 것으로 나타났다. (마) 경인지방환경청은 2000년 상반기부터 2001년도 하반기까지 매 반기별로 2회의 오염도 검사를 실시하였으나, 이 사건과 관계된 2002년도 상반기에는 1회의 오염도 검사(2002. 6. 28.)만을 실시하였는 바, 그 결과는 다음과 같다. 1) 청구인 조합이 신고한 일일유량이 청구인 조합의 사업자들이 납부한 하수도요금(총액 336,348,980원)을 통하여 계산한 청구인 조합의 공업용수 사용량(공업용수는 생활용수와 유입과 배출이 분리되어 있음)에 근거하여 산정한 일일유량(25,003.6㎥)과 차이가 너무 많이 나서 청구인 조합이 신고한 일일폐수배출량을 일일유량으로 인정하기 부적합하다는 이유로, 적산유량계를 통하여 이 건 방지시설에서 배출되는 일일폐수량을 기록한 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 일일평균유량(25,084.6㎥)을 이 건 처리시설의 일일유량으로 산정하였다. 2) 이 건 방지시설의 COD의 배출농도는 89.8mg/ℓ(방류수 수질기준 : 40mg/ℓ 이내)으로 측정되었다. 3) COD의 일일 오염물질 배출량은 2,252.6kg(=89.8mg/ℓ×25,084.6㎥/1,000), 일일평균 기준이내배출량은 1249.2kg[=(89.8mg/ℓ-40mg/ℓ)×25,084.6㎥/1,000], 부과기간 중의 총 조업일수는 177일이므로, 기준이내배출량(검사배출량)은 221,093.5kg인 것으로 나타났다. (바) 청구인 조합은 COD의 일일평균 오염물질 배출량이 1,778.3kg[=(1,303.9kg + 2,252.6kg)/2]이고, 일일평균방류수수질기준이하 배출량은 864.9kg[방류수수질기준농도 × 일일평균유량=40mg/ℓ × (25,084.6㎥+ 18,159.8㎥)/(2×1,000)=864.9kg]이므로, 일일평균 기준이내배출량은 913.4kg (1,778.3kg-864.9kg)로, 부과기간중의 총 조업일수는 177로 각각 계산하고, 기준이내배출량(확정배출량)은 161,671.8kg(913.4kg× 177)으로 산정하여 2002년 7월경 경인환경지방청장에게 제출하였다. (사) 경인환경지방환경청장은 확정배출량(161,671kg)이 검사배출량(221,093.5kg)보다 100분의 20 이상 적다는 이유로 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 배출량인 265,312.2kg을 기준이내배출량으로 인정한 뒤, 2002. 9. 23. 다음과 같은 내역으로 청구인 조합에 대한 기본부과금은 907,070,280원이라고 산정하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=103756255"> </img> (아) 2002. 10. 1. 경기도의 배출부과금에 관한 업무권한이 청구외 경인지방환경청장에서 피청구인으로 변경되었다 . (자) 피청구인은 2002. 12. 2. 청구인 조합에 대하여 기본부과금 907,070,280원을 부과하는 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 수질환경보전법 제11조제1항의 규정에 의하면, 오염물질배출 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자(이하 "사업자"라 한다)가 당해 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 배출되는 오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위하여 수질오염방지시설(이하 "방지시설"이라 한다)을 설치하여야 한다고 되어 있고, 동조제4항 및 제5항의 규정에 의하면, 사업자는 배출시설로부터 배출되는 오염물질의 공동처리를 위한 공동방지시설(이하 "공동방지시설"이라 한다)을 설치할 수 있고, 이 경우 각 사업자는 사업장별로 해당 오염물질에 대한 방지시설을 설치한 것으로 보며, 사업자는 공동방지시설을 설치·운영할 때에는 당해 시설의 운영기구를 설치하고 그 대표자를 두어야 한다고 되어 있으며, 동법 제19조제1항의 규정에 의하면, 수질오염물질로 인한 수질환경상의 피해를 방지 또는 감소시키기 위하여 오염물질을 배출하는 사업자(공동방지시설운영기관의 대표자를 포함한다)에게 배출부과금을 부과하되, 그 종류 등은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 동법시행령 제13조의 규정에 의하면 배출부과금 중 기본부과금은 방류수수질기준(폐수종말처리시설의 방류수수질기준을 말한다. 이하 "방류수수질기준"이라 한다)을 초과한 경우에 부과하며, 배출허용기준이하로서 방류수수질기준을 초과한 오염물질배출량과 배출농도 등에 따라 부과하는 금액으로 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제19조의 규정에 의하면, 기본부과금은 배출허용기준범위안에서 방류수수질기준을 초과한 오염물질배출량(이하 "기준이내배출량"이라 한다)에 오염물질 1킬로그램당 부과금액, 연도별 부과금산정지수, 사업장별 부과계수(일일 방류폐수량 즉 사업장규모에 따라 0 내지 1.8로 나누어짐), 지역별 부과계수 및 방류수수질기준초과율[(배출농도－방류수수질기준)÷(배출허용기준:사업장별 규모에 따라 달라짐－방류수수질기준)×100]별 부과계수를 곱하여 산출한 금액으로 한다고 되어 있고, 동법시행령 제20조제1항의 규정에 의하면, 환경부장관은 기본부과금의 산정에 필요한 기준이내배출량을 파악하기 위하여 필요한 경우에는 당해 사업자로 하여금 예정배출량, 확정배출량에 관한 자료를, 공동방지시설을 설치 운영하고 있는 사업자는 이외에도 공동방지시설에 폐수를 유입하는 사업자별 오염물질배출량에 관한 자료를 제출하게 할 수 있다고 되어 있으며, 동조제2항의 규정에 의하면, 배출량은 일일평균 기준이내배출량에 부과기간내의 조업일수를 곱하여 산정한 양을 킬로그램단위로 표시한 양으로 하며, 일일평균 기준이내배출량은 일일평균배출량에서 방류수수질기준농도에 일일평균유량을 곱하여 산정된 배출량을 뺀 나머지 양으로 하고 일일평균배출량은 배출구별로 자가측정한 각각의 일일오염물질배출량을 합산한 후 이를 오염물질측정회수로 나누어 산정하되, 부과기간 내에 법 제49조의 규정에 의한 검사결과를 통보받은 경우에는 위 자가 측정한 오염물질측정결과에 의하여 산정된 일일평균배출량과 통보받은 일일오염물질배출량을 합산한 후 검사횟수에 1을 더한 값으로 나누어 산정한다고 되어 있고, 동법시행령 제21조제4호의 규정에 의하면, 사업자가 제20조제1항의 규정에 의하여 제출한 확정배출량이 검사배출량보다 100분의 20 이상 적은 경우에는 검사배출량을 적용하되, 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 배출량을 기준이내배출량으로 산정한다고 되어 있고, 동법 제49조의 규정에 의하면, 환경부장관은 환경부령이 정하는 경우에는 관계공무원으로 하여금 당해 시설 또는 사업장에 출입하여 배출허용기준 또는 방류수수질기준 준수여부를 확인하기 위하여 오염물질을 채취할 수 있다고 되어 있으며, 동법시행령 제22조제2항의 규정에 의하면, 제20조의 규정에 의하여 사업자가 제출하는 오염물질배출량 등에 관한 사항을 확인하기 위하여 환경부령이 정하는 바에 따라 오염도 검사를 하거나 환경부령이 정하는 검사기관에 오염도 검사를 의뢰하여야 한다고 되어 있고, 동법시행규칙 제34조제1항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사 등은 영 제22조제2항의 규정에 의한 오염도 검사를 분기별로 1회 이상 실시하거나 검사기관에 검사를 의뢰하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행규칙 제21조제2항의 규정에 의하면, 공동방지시설을 설치한 사업자는 공동방지시설의 설치 및 운영에 관련하여 관련규정에 의하여 자신이 할 수 있거나 하여야 하는 행위를 공동방지시설의 운영기구의 대표자에게 하게 할 수 있고, 다만, 공동방지시설의 운영관리와 관련된 배출부과금의 납부는 사업자별로 부담비율을 미리 정하여 분담한다고 되어 있다. (나) 우선 청구인 조합이 적산유량계에 의하여 기록된 방지시설운영대장상의 6개월 일일평균폐수량을 일일유량으로 산정하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 인정하지 아니하고 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의하여 산정한 것을 일일유량으로 채택한 것이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. 1) 측정유량은 수질오염공정시험방법에 의해서는 그 산정이 불가능하거나 실제 유량(폐수량)과 현저한 차이가 있다고 인정(이 점에 관해서는 당사자 모두 인정하고 있음)되는 경우 적산유량계에 의하여 산정하고, 이 방법이 부적합하다고 인정되는 경우에는 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의하여 산정하고, 위 두 가지 방법이 부적합하다고 인정되는 경우에는 당해 사업장의 용수사용량에서 생활용수량, 제품함유량 등 폐수로 발생되지 아니하는 용수량을 감하는 방법에 의하여 산정한다고 되어 있는 동법시행령 제16조제3항의 규정에 비추어 볼 때, 관련법령에서는 일일유량을 산정함에 있어 당해 사업장의 용수사용량을 기준으로 한 산정방법보다는 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의한 산정방법을, 후자의 방법보다는 적산유량계에 의한 산정방법을 보다 우선적인 방법으로 인정하고 있다 할 것이므로, 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의한 산정방법은 일일유량을 산정함에 있어 적산유량계에 의한 산정방법이 부적합하다고 인정되는 경우에 한하여 사용하여야 할 것인 바, 청구인 조합이 적산유량계를 이용하여 산정한 2002년 상반기 동안의 일일평균폐수량을 인정하지 아니한 근거로 관련법령에서 적산유량계보다 덜 정확하다고 인정하는 일일용수사용량 산정방법에 기한 일일폐수량과 차이가 많이 난다는 사실을 드는 것은 타당하지 아니한 점, 달리 청구인 조합이 정상적이지 아니한 적산유량계를 사용하였다거나 적산유량계에 의해 산정한 일일폐수량이 실제 배출량과 현저하게 다르다고 볼 만한 다른 객관적인 자료가 없는 점, 공업용수사용량에는 제품함유량 등 기타 폐수로 발생되지 아니한 용수량이 포함되어 있어 일일공업용수사용량을 일일폐수량으로 인정하기에는 상당한 오차가 발생할 수 있는 점 등을 고려하면, 피청구인이 주장하는 사실만으로 청구인 조합이 적산유량계에 의하여 산정한 일일유량을 인정하기 부적합하다고는 볼 수 없다 할 것이다. 또한 시료채취일 직전 30일간의 평균유량도 역시 동일한 적산유량계에 의하여 측정된 기록인 점, 적산유량계에 의해 측정된 기록을 상반기 전체기간을 대상으로 평균 낸 것이 청구인 조합이 제출한 기록임에 비하여 피청구인이 채택한 기록은 그 중 최근 30일분의 기록의 평균일 뿐이고, 특히 피청구인이 오염도 검사를 실시한 2002년 6월말 당시는 월드컵 경기를 위한 붉은 셔츠에 대한 수요가 증가하여 예외적으로 청구인 조합의 사업자들의 염색 물량이 평상시보다 더 늘어난 때이므로, 피청구인이 채택한 기록 즉, 2002년 6월 한 달을 기준으로 산정한 일일평균폐수량이 청구인 조합이 채택한 기록보다 신뢰성이 더 높다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 일일평균폐수량의 산정에 관한 피청구인의 방법은 적정하지 아니하다고 할 것이다. 2) 그렇다면, 청구인 조합이 적산유량계에 의하여 산정한 일일평균폐수량을 배척하고 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의한 산정방법을 통하여 계산된 일일평균유량을 일일유량으로 인정한 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. (다) 다음으로, 피청구인은 2002. 6. 29. 1회 실시한 오염도 검사에서 측정된 오염물질배출량을 검사배출량으로 인정하고, 동 검사배출량이 청구인 조합이 제출한 확정배출량보다 100분의 20 이상 많다는 이유로 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 오염물질배출량을 청구인 조합의 2002년도 상반기 오염물질배출량으로 인정하고 이 건 처분을 하였는 바, 피청구인이 확정배출량이 아닌 검사배출량을 기준으로 이 건 처분을 한 것이 적법한지에 대하여 살펴본다. 1) 관계규정을 종합하면, 피청구인은 사업자가 제출하는 오염물질배출량 등에 관한 사항을 확인하기 위하여 분기별로 1회 이상 오염도 검사를 하거나 검사기관에 오염도 검사를 의뢰하여야 하고(동법 제49조, 동법시행령 제22조, 동법시행규칙 제34조제1항), 이 때 매 실시된 검사에서 측정된 배출농도와 일일유량을 근거로 산출된 일일검사배출량을 평균 낸 일일평균검사배출량을 기준으로 하여 산정된 기준이내배출량을 검사배출량이라 하며, 통상은 확정배출량을 기준이내배출량으로 인정하도록 하고 있고, 예외적으로 확정배출량이 검사배출량보다 100분의 20 이상 적은 경우에는 검사배출량의 120%에 해당하는 배출량을 기준이내배출량으로 인정하도록 하고 있으며(동법시행령 제20조, 제21조), 기준이내배출량에 오염물질 1킬로그램당 부과금액, 사업장별 부과계수 등을 곱하여 산출된 금액만큼 배출기본부과금을 부과하도록 하고 있는(동법시행령 제19조제1항) 바, 이렇게 사업자가 방류수수질기준을 초과하여 배출하는 오염물질의 양이 얼마인지에 따라 사업자가 납부하여야 할 금액이 달라지는 배출기본부과금 부과처분을 함에 있어서 행정청은 배출기본부과금의 산정의 근거가 되는 오염물질의 양이 얼마인지를 확정하는 단계에서 행정청은 물론 위반행위자도 받아들일 수 있을 정도의 객관성과 신뢰성을 가지고 처분의 여부 또는 그 내용을 결정하여야 할 것이다. 2) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 동법시행령 제22조 및 동법시행규칙 제34조제1항의 규정에 의하여 분기(3개월)별로 1회 이상 오염도 검사를 실시하여야 함에도 불구하고 2002년도 상반기(6개월) 동안 1회의 오염도 검사만을 실시하였으므로 법령상 절차를 위반한 점, 6개월 동안 단 1회 실시하여 도출된 검사배출량이 청구인 조합이 제출한 확정배출량보다 더 정확하다고 보기는 어려운 점 등을 고려하면 확정배출량을 배척하고 검사배출량을 기준으로 하여 검사배출량의 100분의 120에 해당하는 오염물질배출량을 청구인 조합의 2002년 상반기 오염물질배출량으로 인정하고 행한 이 건 처분은 이 건 처분의 근거가 되는 오염물질배출량을 확정함에 있어 객관성과 신뢰성이 결여된 것이므로 위법·부당하다 할 것이다. (라) 마지막으로, 이 건 배출기본부과금을 산정하는데 있어 사업장 부과계수를 1.8로 하는 것과 방류수수질기준초과율 부과계수를 2.8로 하는 것이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다. 1) 동법시행령 제15조, 제18조, 별표 1, 6의2의 규정에 의하면, 사업장별 부과계수는 각각 5종 사업장(1일 폐수량: 50㎥ 미만)은 0, 4종 사업장(1일 폐수량이 50㎥이상 200㎥미만)은 1.1, 3종 사업장(1일 폐수량: 200㎥이상, 700㎥미만)은 1.2, 2종 사업장(1일 폐수량: 700㎥이상 2,000㎥미만)은 1.3, 1종 사업장(1일 폐수량: 2,000㎥이상)인 사업장 중 1일 폐수량이 2,000㎥이상 4,000㎥ 미만인 사업장은 1.4, 1일 폐수량이 4,000㎥이상 6,000㎥미만인 사업장은 1.5, 1일 폐수량이 8,000㎥이상 10,000㎥미만인 사업장은 1.7, 1일 폐수량이 10,000㎥이상인 사업장은 1.8로 되어 있고, 동법시행령 제19조제2항, 별표 8의 규정에 의하면, 방류수수질기준초과율부과계수는 방류수수질기준초과율[(배출농도-방류수수질기준)÷(배출허용기준-방류수수질기준)×100]에 따라 1에서 2.8까지 10단계로 나누어지고, 여기서의 배출허용기준은 동일한 나지역인 경우 1일 폐수량이 2,000㎥이상인 때에는 90mg/ℓ이고, 1일 폐수량이 2,000㎥이하인 때에는 130mg/ℓ이라고 되어 있다. 2) 위 인정사실에 의하면, 청구인 조합의 각 개별사업자의 사업장 중 사업규모가 1종(사업장별 부과계수:1.4)에 해당하는 사업장은 7개, 2종(사업장별 부과계수: 1.3)에 해당하는 사업장은 12개, 3종(사업장별 부과계수:1.2)에 해당하는 사업장은 8개, 4종(사업장별 부과계수:1.1)에 해당하는 사업장은 3개, 5종(사업장별 부과계수:0)에 해당하는 사업장은 1개로서, 청구인 조합의 사업자들의 평균 사업규모는 5종에서 1종까지 다양하고, 그에 따른 사업장별 부과계수는 0 내지 1.4에 해당하나, 각 사업장별 1일 폐수량을 다 합한 즉, 청구인 조합이 운영하는 이 건 방지시설에서 방류되는 1일 폐수량은 10,000㎥ 이상이므로 그에 따른 사업장별 부과계수는 1.8이 된다. 또한 청구인 조합의 이 건 방지시설은 동법시행규칙 별표 5에서 규정한 "나지역"의 배출허용기준의 적용대상이므로, 청구인이 제출한 확정배출량을 기준이내배출량으로 인정할 경우에 청구인 조합의 사업자들 각각의 방류수수질기준초과율별부과계수는 1종인 사업장은 2.4로, 2종 내지 4종 사업장은 1.6으로 각각 계산되나, 이 건 방지시설에서 방류되는 1일 폐수량을 기준으로 할 경우의 방류수수질기준초과율 부과계수는 2.8이 된다. 그렇다면, 이 건 배출기본부과금을 산정하는데 있어 사업장 부과계수를 1.8로 하는 것과 방류수수질기준초과율 부과계수를 2.8로 하는 것이 적법ㆍ타당한지 여부가 문제된다. 이는 결국 사업자들이 공동으로 공동방지시설을 설치한 경우에 공동방지시설운영기관의 대표자에게 배출부과금을 부과하도록 하고 있는 규정이 공동방지시설의 운영기구의 대표자를 각 사업장의 1일 폐수량을 합한 양의 폐수량 즉, 이 건 방지시설에서 배출되는 1일 폐수량 만큼의 오염물질을 배출하는 하나의 사업자와 동일하게 취급하고 그에 따른 부과계수 등을 결정하고 운영기구의 대표자에게 배출기본부과금을 부과하도록 한 것인지 아니면 공동방지시설 운영기구의 대표자에게 배출기본부과금을 부과할 수는 있되, 그 부과금액은 각 사업장들의 규모 등을 고려하여 계산한 개별 사업자들 각각의 배출기본부과금을 합한 금액으로 하도록 한 것인지 여부가 문제된다. 3) 공동방지시설을 설치한 사업자는 공동방지시설의 설치 및 운영과 관련한 행위를 시설운영기구의 대표자에게 하게 할 수 있다고 되어 있는 동법 제11조제4조 및 동법시행규칙 제21조제2항, 환경부장관은 공동방지시설을 설치ㆍ운영하고 있는 사업자로 하여금 공동방지시설에 폐수를 유입하는 사업자별 오염물질배출량에 관한 자료를 제출하게 할 수 있다고 되어 있는 동법시행령 제20조제1항, 공동방지시설을 운영하고자 하는 경우 공동방지시설운영기구의 대표자로 하여금 사업장별 오염물질 등의 배출량예측서, 사업장별 원료사용량, 제품생산량에 관한 서류, 사업장별 폐수배출량 및 오염물질농도를 측정할 수 없을 때의 배출부과금 등에 대한 분담내역을 포함한 공동방지시설의 운영에 관한 규약을 시ㆍ도지사에 제출하도록 하고 있는 동법 제11조제4항 및 동법시행규칙 제21조제1항 등의 취지에 비추어 볼 때, 공동방지시설의 운영기구의 대표자는 단지 각 사업자들을 위한 공동방지시설을 관리ㆍ운영하는 자에 불과하여 오염물질의 배출시설을 설치하고 오염물질을 배출하는 하나의 사업자와 동일시할 수는 없다 할 것이므로, 피청구인은 공동방지시설에서 방류수수질기준을 초과한 폐수가 배출되었을 경우 공동방지시설 운영기구의 대표자에게 배출기본부과금을 부과하되, 그 부과금액은 각 사업장들의 규모 등을 고려하여 계산한 개별 사업자들 각각의 배출기본부과금을 산정한 후 이를 모두 합한 것으로 하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인 조합의 사업자들의 사업장별 부과계수가 0 내지 1.4이고 방류수수질기준초과율 부과계수도 사업장 규모에 따라 달라지는 바, 이러한 사실을 고려하지 아니한 채 이 건 공동방지시설에서 배출되는 1일 폐수량이 10,000㎥ 이상으로서 그 규모가 1종 사업장에 해당한다는 이유로 이 건 공동방지시설의 대표자인 청구인 조합을 하나의 사업자로 인정하고 이 건 공동방지시설에 대하여 사업장 부과계수 및 방류수수질기준초과율 부과계수를 각각 1.8 및 2.8로 적용한 것은 타당하지 아니한다 할 것이다. 4) 또한 청구인 조합의 각 사업장별 1일 폐수량을 모두 합한 1일 폐수량이 10,000㎥ 이상으로서 그 규모가 1종 사업장에 해당한다는 이유로 사업장 부과계수 및 방류수수질기준초과율 부과계수를 각각 1.8 및 2.8로 인정하게 되면, 청구인 조합에 부과되는 배출기본부과금은 청구인 조합의 사업자들이 개별적으로 방지시설을 설치한 경우에 각 사업자들에 부과되는 배출기본부과금의 합보다 더 많아지게 되는 불합리한 결과가 초래된다 할 것이다. 더욱이 위 두 방식 중 공동방지시설을 설치할 경우 오염물질의 배출에 관한 관리와 운영이 공동방지시설별로 일원화되고 또한 이로 인하여 각 사업자가 개별로 방지시설을 설치하는 경우보다 적정한 수질관리를 하는데 더 큰 효율성과 편의를 제공한다 할 것임에도, 공동방지시설을 설치하는 사업자들에게 합리적인 이유 없이 개별로 방지시설을 설치하는 사업자들보다 훨씬 많은 불이익을 주는 것은 제도의 취지에도 반한다 할 것이다. 그러므로, 이 건 처분을 함에 있어 피청구인은 청구인 조합의 사업자들 각각의 일일폐수량을 산정하고 이를 기준으로 사업장별 부과계수 등을 확정하여 개별 사업자들 각각의 배출기본부과금을 산정한 후 이를 합한 금액을 청구인 조합에 대한 배출기본부과금으로 인정하여야 할 것임에도 불구하고, 청구인 조합의 각 사업자들의 각각의 사업장규모 등을 고려하지 아니하고 이 건 방지시설에서 방류되는 일일폐수량을 기준으로 사업장 부과계수와 방류수수질기준초과율 부과계수 나아가 배출기본부과금을 산정하고 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.