수질수생태계법 위반 폐쇄명령처분 취소 청구

1. 사건개요 피청구인은 2017. 2. 22. 청구인에 대하여 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 ‘수질수생태계법’이라 한다) 제71조(행정처분의 기준) 및 같은 법 시행규칙 제105조(행정처분 기준)에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소에서 폐수배출시설을 설치·운영하고 있다는 사유로 폐수배출시설 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이 사건 처분의 해당 사업장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지에 위치한다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 금형대상 물체를 수조에 담가놓은 상태에서 와이어컷팅 방식으로 금형가공을 한다. 이때 와이어(재질: 구리70%+아연30%의 합금)가 전기, 물과 만나서 반응하여 금형대상 물체를 절단하면서 구리가 폐수에 녹아내리게 되어 특정수질오염물질(구리)이 발생한다. 이때 발생한 구리는 다시 아랫쪽의 수조로 흘러가고 약 5개의 필터(이온수지방식)를 거쳐 여과하여 다시 위쪽의 수조로 되돌아가면서 계속하여 전량 순환 재이용한다. 청구인은 피청구인에게 폐수배출시설 설치허가 신청하였으나 국토계획법 시행령 [별표 20] 1-자-(1)호, 동법 시행령 [별표 19] 2-자-(3)호 단서 규정에 의거 허가를 해주지 않고 이번에 공장폐쇄명령을 한 것이다. 2) 이에 대한 환경부 입장(질의회신)을 보면, 배출시설에서 발생하는 폐수를 전량 재이용하는 시설도 폐수무방류배출시설에 해당하고 폐수무방류시설의 설치기준은 배출시설설치 제한지역에 입지하는 시설에 한하여 적용하는 기준이며, 배출시설설치 제한지역이 아닌 지역에서 폐수배출시설 허가(신고)시에는 폐수배출 공정흐름도에 폐수를 전량재이용 등 공공수역으로 배출하지 아니하는 시설로 허가(신고) 받은 경우 폐수무방류배출시설에 해당된다는 것이다. 반면, 국토교통부 입장(질의회신)을 보면, 국토계획법 시행령 별표19 제2호 자목(3)의 단서조항은 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우에 공장입지가 가능하다는 규정으로, 수질수생태계법 제34조(폐수무방류배출시설의 설치허가)제1항에 의거 제33조제1항단서에 따라 폐수배출시설 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우에 한정하여 공장입지를 허용한다는 것이다. 다시 말하여 폐수배출시설 설치제한지역외의 지역에서는 특정수질유해물질(구리)을 배출하는 배출시설(금형 와이어컷팅기)을 설치 운영하는 공장은 입지 불가하다는 것이다. 이렇게 되면 환경부와 국토부 간에 관련 법 규정이 상충한다. 환경부에서 정해놓은 폐수시설 설치제한지역에서 대하여 국토부에서는 설치(입지)가 가능하다고 하고, 폐수시설 설치제한지역외의 지역에서는 설치(입지)가 불가하다는 것이다. 3) 이 사건 처분은 청구인의 공장에서 폐수가 단지 ‘발생’만 하고 공장 밖으로‘배출’되지 아니하여 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치지 않는데도 폐수 배출시설 설치허가도 내주지 않고 공장폐쇄명령을 내리는 것으로 위법·부당하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 이 사건 기계는 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 특정수질유해물질이 발생되는 폐수배출시설에 해당되며, 청구인의 사업장 소재지는 폐수배출시설 설치 제한 지역에 해당되지 않으므로 청구인은「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제34조에 따른 폐수무방류배출시설 설치 허가를 받을 수 없다. 2) 청구인의 사업장은 계획관리지역이며, 국토계획법시행령 제71조에 따라 계획관리지역내에서는 수질수생태계법 제34조에 따른 폐수무방류배출시설의 설치 허가를 받아 운영하는 경우를 제외하고 입지가 불가능하다. 3) 청구인의 폐수배출시설은 국토계획법에 따라 설치가 금지되므로 수질수생태계법 제33조제1항 규정을 위반한 무허가 폐수배출시설에 대하여 같은 법 제44조, 제71조에 따라 폐쇄명령 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2016.1.27.> 8. "특정수질유해물질"이란 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육(生育)에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 10. "폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 다만, 「해양환경관리법」 제2조제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외한다. 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙】 제6조(폐수배출시설) 법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설은 폐수를 배출하는 공정단위별 시설로서 별표 4와 같다. [별표 4] <개정 2017. 1. 19.> 폐수배출시설(제6조 관련) 1. 폐수배출시설의 적용기준 가. 폐수배출시설은 다음의 구분에 따른 시설로 한다. 1) 특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설의 경우: 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상인 시설. (이하생략) 나. 가목에서 "1일 최대 폐수량"은 연중 폐수가 가장 많이 발생되는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정하고, (이하생략) 1) (생략) 2) 절삭유 등을 순환하여 재이용하는 일체형 기계나 시설로서 폐수가 순환 중에 그 기계나 시설의 외부로 유출되지 않는(더 이상의 재이용이 불가능하여 위탁처리 등을 위하여 반출하는 경우는 제외한다) 단일 배출공정만 있는 경우에는 순환량이 아닌 그 기계나 시설에 딸린 저장시설의 용량으로 산정한다. 제4조(특정수질유해물질) 법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질은 별표 3과 같다. [별표 3] <개정 2016. 5. 20.> 특정수질유해물질(제4조 관련) 1. 구리와 그 화합물 2. ~ 30. (생략) 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률】 제44조(위법시설에 대한 폐쇄명령 등) 환경부장관은 제33조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에 대하여 해당 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 해당 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우(폐수무방류배출시설의 경우에는 그 배출시설에서 나오는 폐수가 공공수역으로 배출될 가능성이 있다고 인정되는 경우를 말한다) 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 해당 배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제7항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다. 다만, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 변경신고를 하여야 한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 한다. ④ (생략) ⑤ 환경부장관은 상수원보호구역의 상류지역, 특별대책지역 및 그 상류지역, 취수시설이 있는 지역 및 그 상류지역의 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질로 인하여 환경기준을 유지하기 곤란하거나 주민의 건강·재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 관할 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 배출시설의 설치(변경을 포함한다)를 제한할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 지역의 범위는 대통령령으로 정하고, 환경부장관은 지역별 제한대상 시설을 고시하여야 한다. ⑦ 제5항 및 제6항에도 불구하고 환경부령으로 정하는 특정수질유해물질을 배출하는 배출시설의 경우 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설로 하여 이를 설치할 수 있다. ⑧ 제7항에 따라 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설을 설치할 수 있는 지역 및 시설은 환경부장관이 정하여 고시한다. ⑨ 제1항 및 제2항에 따른 허가 또는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 배출시설에서 배출되는 오염물질을 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 처리할 수 있을 것 2. 다른 법령에 따른 배출시설의 설치제한에 관한 규정에 위반되지 아니할 것 3. 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우에는 폐수가 공공수역으로 유출·누출되지 아니하도록 대통령령으로 정하는 시설 전부를 대통령령으로 정하는 기준에 따라 설치할 것 제34조(폐수무방류배출시설의 설치허가) ① 제33조제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 폐수무방류배출시설 설치계획서 등 환경부령으로 정하는 서류를 환경부장관에게 제출하여야 한다. ② 환경부장관은 제1항에 따른 허가신청을 받았을 때에는 폐수무방류배출시설 및 폐수를 배출하지 아니하고 처리할 수 있는 수질오염방지시설 등의 적정 여부에 대하여 환경부령으로 정하는 관계 전문기관의 의견을 들어야 한다. 제71조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령】 제32조(배출시설 설치제한 지역) 법 제33조제6항에 따라 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 지역의 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2012.1.17., 2012.7.20., 2014.11.24., 2017.1.17.> 1. 취수시설이 있는 지역 2. 「환경정책기본법」 제38조에 따라 수질보전을 위해 지정·고시한 특별대책지역 3. 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역(제31조제1항제1호에 따른 배출시설의 경우만 해당한다) 4. 제1호부터 제3호까지에 해당하는 지역의 상류지역 중 배출시설이 상수원의 수질에 미치는 영향 등을 고려하여 환경부장관이 고시하는 지역(제31조제1항제1호에 따른 배출시설의 경우만 해당한다) 【수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙】 제105조(행정처분 기준) ① 법 제71조에 따른 행정처분 기준은 별표 22와 같다. ② 시·도지사등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 22에 따른 조업정지 또는 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분 기간을 줄일 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 이로 인한 주변지역에 환경오염이 발생하지 아니하였거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분 기간을 줄일 필요가 있는 경우 [별표 22] <개정 2017. 1. 19.> 행정처분기준(제105조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273323"></img> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 1. ~ 18. (생략) 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물 [별표 20] <개정 2017. 1. 17.> 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물(제71조제1항제19호 관련) 1. 건축할 수 없는 건축물 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것. (이하 생략) (1) 별표 19 제2호자목(1)부터 (4)까지에 해당하는 것. 다만, 인쇄ㆍ출판시설이나 사진처리시설로서 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 전량 위탁처리하는 경우는 제외한다. [별표 19] <개정 2017. 2. 3.> 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제18호관련) 2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시·군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 가. ~ 아. (생략) 자. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 (1) ~ (2) (생략) (3) 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것. 다만, 동법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다. (4) (생략) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 처분서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○유역환경청은 2016. 4. 26. 이 사건 사업장을 점검한 결과 청구인이 미허가(신고) 배출시설을 설치·운영하고 있음을 적발하였다. 나) 피청구인은 2017. 2. 22. 청구인에 대하여 수질수생태계법 제71조(행정처분의 기준) 및 같은 법 시행규칙 제105조(행정처분 기준)에 따라 국토계획법상 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소에서 폐수배출시설을 설치·운영하고 있다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 이 사건 시설(와이어컷팅기)은 절삭·가공·금형시설 11대로 각 시설당 용량은 0.36㎥이다. 다) 이 사건 사업장은 계획관리지역으로 지정되어 있다. 2) 수질수생태계법 시행규칙 제6조 별표4는 폐수배출시설로 특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설의 경우 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상인 시설로 규정하고 "1일 최대 폐수량"은 연중 폐수가 가장 많이 발생되는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정하고, 절삭유 등을 순환하여 재이용하는 일체형 기계나 시설로서 폐수가 순환 중에 그 기계나 시설의 외부로 유출되지 않는 단일 배출공정만 있는 경우에는 순환량이 아닌 그 기계나 시설에 딸린 저장시설의 용량으로 산정한다고 규정한다. 수질수생태계법 제44조는 폐수배출시설 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에 대하여 해당 배출시설의 사용중지를 명하여야 하고 그 설치장소가 다른 법률에 따라 해당 배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다고 규정한다. 3) 이 사건 시설은 절삭·가공·금형시설 11대로 각 시설당 용량은 0.36㎥이며 특정수질유해물질(구리)이 포함된 폐수를 배출하는 시설로 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상이므로 폐수배출시설에 해당한다. 따라서 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수배출시설 설치 허가 또는 신고를 받아야 하는데 이를 득하지 아니하고 설치·운영하여 이 사건 처분에 이르렀으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.