숙박업소 영업자지위승계신고수리처분 취소청구

1. 사건개요 이○연은 ○○시 ○○면 ○○로 00[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]토지 및 건물(지상 4층 관광숙박시설, 연면적 4,992.08㎡, 이하 ‘이 사건 건물’라고 한다)의 소유자로서, 2019. 11. 27. 이 사건 건물에서 상호를 ○○관광호텔로 하고, 이○택을 공동대표자로 하여 관광호텔업(이하 ‘이 사건 영업’이라 한다)을 영위하기 위하여 피청구인에게 숙박업 영업신고를 한 자이다. 이○연은 2020. 2. 26. 이 사건 토지와 건물을 담보로 제공하여 청구인들로부터 11,800,000,000원을 대출받는 대출약정계약을 체결하면서, 위 대출약정에 따른 채무불이행사유가 발생하여 대주(貸主)인 청구인들이 이○연의 관광호텔사업수행이 불가능하다고 판단하고 사업양수인을 지정하는 경우에 이 사건 건물과 토지의 소유권 및 사업권을 그 지정된 사업양수인에게 조건 없이 양도한다는 사업권포기각서를 작성하여 청구인들에게 제공하였다. 이○연과 유○정은 2020. 4. 6. 피청구인에게 이○택의 위임장을 첨부하여 이 사건 영업에 관한 이○연과 이○택의 영업권을 유○정에게 양도하는 내용의 영업자지위승계신고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 날 위 신고서를 수리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하여 유○정에게 영업신고증을 발급하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인들은 경기 ○○시 ○○면 ○○로 00 소재 ‘○○관광호텔’을 영업소로 하는 숙박업(일반)의 기존 영업자인 이○연에게 11,800,000,000원을 대여하면서 이○연으로부터 ‘사업권포기각서’를 받은 자들이고, 피청구인은 2020. 4. 6. 이○연과 유○정의 ‘영업자지위승계신고’를 수리하는 처분을 내린 처분청이다. 2) 이 사건 처분의 경위 이○연과 이○택은 2019. 11. 27.부터 경기 ○○시 ○○면 ○○로 00 소재 ‘○○관광호텔’을 영업소로 하는 숙박업(일반)의 공동영업자로서 이 사건 영업을 함께 영위하여 왔다. 그러던 중 이○연은 2020. 2. 26. 이 사건 영업의 영업소인 ○○관광호텔이 위치한 ‘경기 ○○시 ○○면 ○○로 00 토지 및 지상 건물’을 담보로 제공하고, 청구인들로부터 11,800,000,000원을 차용하는 내용의 대출약정(이하 ‘이 사건 대출약정’이라고 한다)을 체결하였고, 이○택은 위 약정에 대하여 연대보증하였다. 이○연은 이 사건 대출약정을 체결하면서, ‘대출약정에 따른 채무불이행 사유가 발생하여 본인이 영위하는 관광호텔사업의 수행이 불가능하다고 청구인들이 판단하는 경우에는 청구인들이 지정하는 자에게 지체 없이 이 사건 토지 및 건물에 대한 소유권, 관광숙박업자로서의 사업자의 지위, 담보신탁계약에 따른 계약상 제반 권리와 지위 및 기타 본건 사업과 관련하여 본인이 보유하는 일체의 권리, 의무 및 지위를 조건 없이 양도하겠다’는 내용의 사업권포기각서(이하 ‘이 사건 사업권포기각서’라고 한다)를 작성하여 청구인들에게 제출하였다. 그런데 이○연과 유○정은 2020. 4. 6. 청구인들이나 공동영업자인 이○택에게는 알리지 않고 임의로 이 사건 영업의 영업자를 ‘이○연, 이○택에서 유○정으로 변경한다.’는 내용의 영업자지위승계신고서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다. 그리고 이○연은 이 과정에서 공동영업자인 이○택의 의사에 반하여 영업 양도를 증명하는 서류를 위조하고, 이○택의 도장을 위조하여 해당 서류에 날인한 후 함께 제출한 것으로 보인다. 그리고 위 신고서와 관련 서류들을 수령한 피청구인은 전화 통화 등을 통해 이○택의 의사 및 그 인영의 진위를 확인하지 않은 채 위 신고를 수리하는 처분을 내렸고, 이에 따라 이 사건 영업의 영업자는 유○정으로 변경되었다. 3) 행정심판 청구 요건의 준수 여부 가) 청구인 적격 행정청의 처분에 대하여 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자는 행정심판을 청구할 청구인 적격을 가진다(「행정심판법」 제13조 제1항 전단). 이 때의 법률상 이익이란 원칙적으로 해당 처분 등의 근거 법률에 따라 보호되고 있는 직접적이고 구체적인 이익이어야 하고(대법원 1992. 12. 8., 선고, 91누13700 판결), 행정심판청구인이 아닌 제3자라도 당해 행정심판청구를 인용하는 재결로 인하여 권리 또는 법률상 이익을 침해받게 되는 경우에는 그 재결의 취소를 구할 수 있으나, 이 경우 법률상 이익이란 ‘당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익’을 말한다(대법원 2000. 9. 8. 선고 98두13072 판결). 이 사건의 경우 청구인들은 영업자지위승계신고수리처분으로 인하여 종전의 영업자 지위를 상실한 당사자는 아니지만, 이 사건 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받게 되었으므로 청구인적격을 가진다. 구체적으로, 청구인들은 이 사건 사업권포기각서에 따라 이○연에게 이 사건 대출약정에 따른 채무불이행사유가 발생하는 경우 아래와 같은 각서의 내용에 따라 이○연으로부터 이 사건 영업 일체를 양도받을 권리를 갖고 있었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024319"></img> 「공중위생관리법」 제3조의2제1항은 ‘공중위생영업자가 그 공중위생영업을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 공중위생영업자의 지위를 승계한다’고 정하고 있다. 이와 관련하여, 청구인들은 이○연에게 채무불이행 사유가 발생한 경우 위 각서의 내용에 기하여 이○연으로부터 이 사건 영업과 관련한 일체의 권리를 양도받게 되는 자들인바, 위 법 조항 상의 ‘양수인’에 해당하여 위 법령에 기하여 이○연이 가졌던 ‘숙박업’의 지위를 승계하는 자에 해당한다. 그런데, 앞서 살펴본 것과 같이 이○연이 공동영업자인 이○택의 도장을 위조하고 그 의사에 반하여 행한 영업자 지위승계 신고(이하 ‘이 사건 영업자지위승계신고’라고 한다)가 수리되어 제3자에게 영업자 지위가 승계됨으로써 청구인들은 위 법령을 통해 보호되는 권리의 행사가 불가능하게 되었다. 결국 피청구인의 위법한 이 사건 처분으로 인하여 청구인들은 영업자 지위를 승계 받을 수 있는 ‘법률상 이익’을 침해받게 된바, 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 다툴 ‘법률상 이익’을 가지는 제3자에 해당한다고 할 것이다. 법원 또한, 피고 보조참가인이 원고가 추징금을 체납하였다는 이유로 주식을 압류한 후 피고 한국자산관리공사에게 그 공매와 매각대금 배분을 대행하게 하였고, 위 한국자산관리공사가 이에 따라 주식을 매각한 후 그 대금을 피고 보조참가인이 가지는 추징금 채권에 배분하는 처분을 한 사안에서 ‘원고는 이 사건 주식의 매각대금을 추징금채권보다 우선하여 국세채권과 지방세채권에 배분할 경우 가산금 또는 시효에 관하여 법률상 유리한 지위에 있게 되므로 이 사건 주식의 매각대금 배분에 대하여 항고소송으로 그 취소를 구할 법률상 이익이 있다’고 판단한 바 있다(대법원 2016. 11. 25 선고 2014두5316 판결). 위 판례 사안에서 원고는 매각대금 배분 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자임에도 해당 처분의 내용에 따라 원고가 지급해야 할 가산금의 액수나 원고에게 적용될 시효의 기간 등이 달라진다는 이유로 ‘당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 자로서 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다’는 판단을 받은 것이다. 이와 같은 판례의 입장을 고려한다면, 청구인들 또한 이 사건 수리 처분이 취소된다면 이○연으로부터 이 사건 영업 일체를 양수하여 영업자의 지위를 승계를 받을 수 있게 되어 법률상 유리한 지위에 있게 되는 것인바, 이 사건 청구를 할 법률상 이익이 있다고 할 것이다. 나) 이 사건 영업자지위승계신고수리의 처분성 이○연과 유○정의 이 사건 영업의 영업자지위승계신고에 대하여 피청구인이 이를 수리하는 행위를 함으로써 유○정은 영업자의 지위를 취득한 동시에 이○연과 이○택은 기존의 영업자 지위를 상실하게 되는 법률상 효과가 발생하였으므로 이 사건 수리는 행정청의 ‘처분’에 해당한다. 법원 또한 ‘「식품위생법」 제25조제3항에 의한 영업양도에 따른 지위승계신고를 수리하는 허가관청의 행위는 단순히 양도·양수인 사이에 이미 발생한 사법상의 사업양도의 법률효과에 의하여 양수인이 그 영업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라, 영업허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위라고 할 것’이라고 하여 영업자지위승계신고에 대한 수리행위의 처분성을 인정하고 있다. 다) 청구기간의 준수 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내 또는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 청구해야 한다(「행정심판법」 제27조제1항·제3항). 이와 관련하여 피청구인은 2020. 4. 6. 이○연과 유○정의 영업자지위승계신고를 수리하는 처분을 하였고, 청구인들은 같은 해 7. 17. 이○택으로부터 위와 같은 사실을 처음 들은 후 같은 날 피청구인에게 전화로 문의하여 영업자지위승계신고가 수리되었다는 사실을 알게 된 바, 위 각 청구기간을 모두 준수하였다. 4) 이 사건 처분의 위법성 가) 서설 앞서 2)나)항에서 살펴본 것과 같이 ‘영업양도에 따른 지위승계신고를 수리하는 허가관청의 행위는 단순히 양수인의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라, 영업허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위’인바, 이에 따라 이 사건 영업자 지위승계 신고는 ‘수리를 요하는 신고’에 해당한다. 법원은 이 같은 ‘수리를 요하는 신고’의 경우, 수리를 요하지 않는 신고(자기완결적 신고)와는 달리 행정청이 형식적인 요건에 대한 심사뿐만 아니라 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 한다고 판단하고 있다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결). 그렇다면 피청구인으로서는, 이 사건 영업자지위승계신고를 수리하는 처분을 함에 있어, 이○연과 유○정이 영업자지위승계신고시 제출해야 하는 서류를 제대로 구비하였는지 심사하여야 할 뿐만 아니라, 영업자지위승계의 전제가 되는 ‘영업양도’가 적법·유효하게 이뤄졌는지에 대하여도 확인한 후 이 사건 수리 처분을 하였어야 한다. 그런데 이 사건의 경우 ① 유○정 등은 위조된 위임장 등을 제출하여 그 구비 서류에도 흠결이 있을 뿐만 아니라, ② 적법한 영업양도·양수계약이 체결된 사실이 없고, ② ‘조직화된 유기적 일체로서의 기능적 재산인 영업재산의 이전’이 이뤄지지 않아 영업양도의 실체적 요건 또한 갖추지 않았다. 그런데 피청구인은 이 사건 영업의 공동영업자였던 이○택에게 전화를 걸어 확인하는 등의 조치를 통해 실제 영업양도가 있었는지나 영업자지위승계와 관련한 일체의 행위를 위임한 사실이 있는지 확인할 수 있었음에도 이와 같은 조치를 취하지 않고 이 사건 수리처분을 한바, 해당 처분은 위법한 것으로서 취소되어야 하며, 아래에서는 이와 같은 처분의 위법성에 대하여 구체적으로 설명하도록 하겠다. 나) 허위 양도·양수 서류의 제출 「공중위생관리법」 제3조의2제1항은 ‘공중위생영업자가 그 공중위생영업을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 공중위생영업자의 지위를 승계한다’고 정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 공중위생영업자의 지위를 승계한 자는 1월 이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.’고 정하고 있다. 한편, 위 규정의 위임에 따른 「공중위생관리법 시행규칙」 제3조의4제1항 본문 및 제1호는 ‘영업자의 지위승계신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 영업자지위승계신고서에 ‘양도·양수를 증명할 수 있는 서류 사본’을 첨부하여 제출하도록 하고 있다. 이와 같은 「공중위생관리법」 및 하위 법령의 내용에 따르면, ‘영업자 지위승계’는 적법한 사업의 양도·양수가 있었음을 전제로 하는 것이므로, 영업자 지위승계 신고 시에는 ‘영업의 양도·양수를 증명할 수 있는 적법하고 유효한 문서’가 반드시 제출되어야 한다. 그런데 이 사건의 경우, 이 사건 영업의 종전 영업자인 이○택은 유○정에게 이 사건 영업을 양도한 사실이 없고, 영업자 지위승계 신고를 하며 제출한 서류는 종전의 영업자였던 이○택의 의사에 반하여 그 도장을 위조하여 작성된 것이므로 유효한 서류가 될 수 없다. 결국 이 사건 영업자지위승계신고는 적법·유효한 구비서류가 제출되지 않은 것으로서 신고의 요건을 갖추지 못한 것이었던바, 이를 수리한 이 사건 처분 또한 위법한 것으로서 취소되어야 한다. 다) 유효한 영업양도의 존재 여부 영업자지위승계는 앞서 살펴본 것과 같이 「공중위생관리법」 제3조의2제1항에 따라 영업의 양도, 상속, 법인의 합병 등의 영업 이전의 원인되는 사실을 전제로 하여 이루어지는 것이므로 그 전제되는 원인이 무효라면, 영업자지위승계 또한 무효가 될 수밖에 없다. 법원 또한 ‘사업양도·양수에 따른 허가관청의 지위승계신고의 수리는 적법한 사업의 양도·양수가 있었음을 전제로 하는 것이므로 그 수리대상인 사업양도·양수가 존재하지 아니하거나 무효인 때에는 수리를 하였다 하더라도 그 수리는 유효한 대상이 없는 것으로서 당연히 무효라 할 것이고, 사업의 양도행위가 무효라고 주장하는 양도자는 민사쟁송으로 양도·양수행위의 무효를 구함이 없이 막바로 허가관청을 상대로 하여 행정소송으로 위 신고수리처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다.’고 판시한 바 있다(대법원 2005. 12. 23., 선고, 2005두3554 판결). 그렇다면, 본 사안의 경우에도 ① 유효한 영업양도계약의 성립과 ② 영업양도를 인정할 수 있는 물적 자산 등의 이전이 이루어져서 유효한 영업양도가 있었다고 인정되어야만, 영업자지위승계 또한 유효하다고 볼 수 있는 것이다. 그런데, 우선 ①의 경우, 앞서 살펴본 것과 같이 이 사건 영업의 공동영업자였던 이○택은 유○정에게 영업을 양도할 의사가 전혀 없었고, 유○정과 영업양도와 관련한 어떠한 계약도 체결한 사실이 없다. 결국 이 사건 영업에 대한 양도계약은 존재하지 않거나, 당사자인 이○택의 의사에 반하여 체결된 것으로 ‘당사자 쌍방의 합치’가 없는 것이므로 계약이 성립된 것으로 볼 수 없다. 한편, ②의 경우에도 유○정은 양도인인 이○연, 이○택이 이 사건 영업을 위해 보유하고 있던 유기적 일체로서의 기능적 재산을 이전받은 사실이 없을 뿐만 아니라, 일부 자산을 이전받았다고 해도 이는 무효에 해당한다. 이○연과 이○택이 운영하던 이 사건 영업은 경기 남양주시 소재 ‘○○관광호텔’을 영업소로 하는 숙박업이었다. 그런데 이○연은 이 사건 영업을 하면서 발생한 채무를 상환하기 위해 청구인들로부터 11,800,000,000원을 차용하면서 위 ‘○○관광호텔’이 위치한 건물 전체를 담보로 제공하였고, 이에 따라 이 사건 건물은 신탁회사인 주식회사 ○○○신탁(이하 ‘○○○신탁’이라 한다)의 명의로 소유권이전등기가 경료되어 있다. 이○연은 ○○○신탁과 부동산담보신탁계약을 체결하면서 ‘위탁자는 수탁자의 사전 승낙이 없는 경우에는 신탁부동산에 대하여 임대차 등 권리의 설정 또는 그 현상을 변경하는 등의 방법으로 신탁부동산의 소유권을 제한하거나 가치를 저감하는 행위를 하여서는 아니된다’고 정한 바 있다. 그런데 이○연은 위 계약내용을 위반하여 ○○○신탁에게 알리지 않고 유○정에게 이 사건 건물을 무단으로 임대하여 주었다. 이○연은 이 사건 건물의 소유자가 아닐뿐더러 신탁계약상으로도 임대권한이 없는 자인바 결국 이○연과 유○정 간의 임대차계약은 무효이고, 유○정은 이 사건 영업소를 적법하게 이전받지 못한 상태인 것이다. 그뿐만 아니라, 이○연은 청구인들과 대출약정을 체결하면서 이○연을 양도담보제공자로 하여 ‘이 사건 건물에 설치된 이○연 소유의 일체의 시설 및 그 부대시설, 부속시설, 물건, 기계기구 및 장치’를 양도받고 점유개정의 방식으로 목적물을 인도받는 내용의 양도담보계약(이하 ‘이 사건 양도담보계약’이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 양도담보계약은 해당 계약에 따른 ‘양도담보권의 설정 후 이 사건 건물에 부속 또는 부착되거나 반입된 일체의 물건, 기계, 기구, 시설물에 대해서는 그 기성시 또는 그 부속, 부착이나 반입시마다 이 계약서에 따른 점유개정에 의하여 인도를 마친 것으로 간주되어 이 계약서에 따른 양도담보권이 설정된 것으로 본다’고 정한바, 결국 이 사건 영업소 내에 현재 부속, 부착, 반입되어 있는 일체의 물건이 양도담보권의 목적물로서 청구인들의 소유이다. 그러므로, 이○연이 만약 이 사건 영업소 내에 있는 기계, 기구, 시설물 등을 유○정에게 양도하였다고 하여도, 이는 처분권한이 없는 자의 양도로서 무효가 되는 것이다. 위와 같은 사실들에 미루어 보면 결국, 유○정은 이○연, 이○택과 유효한 영업양도계약을 체결한 사실이 없을 뿐만 아니라, 이 사건 영업과 관련한 어떠한 자산도 유효하게 이전받은 사실이 없다. 실제로 이 사건 건물의 경우 건물의 소유자인 ○○○신탁이 유○정이 이 사건 건물을 무단점유하고 있음을 이유로 부동산점유이전금지가처분 신청을 하였고, 그 신청이 인용됨에 따라 점유이전금지가처분 결정에 기한 집행까지 마쳐진 상황이며, 향후 소유권에 기한 부동산 인도청구 소송 또한 진행할 예정에 있다. 법원은 ‘「상법」 제42조제1항의 영업이란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 유기적 일체로서의 기능적 재산을 말하고, 여기서 말하는 유기적 일체로서의 기능적 재산이란 영업을 구성하는 유형·무형의 재산과 경제적 가치를 갖는 사실관계가 서로 유기적으로 결합하여 수익의 원천으로 기능한다는 것과 이와 같이 유기적으로 결합한 수익의 원천으로서의 기능적 재산이 마치 하나의 재화와 같이 거래의 객체가 된다는 것을 뜻하는 것이므로, 영업양도가 있다고 볼 수 있는지의 여부는 양수인이 유기적으로 조직화된 수익의 원천으로서의 기능적 재산을 이전받아 양도인이 하던 것과 같은 영업적 활동을 계속하고 있다고 볼 수 있는지의 여부에 따라 판단되어야 한다고 판시하고 있다(대법원 2005. 7. 22., 선고, 2005다602, 판결). 위와 같은 판례의 입장에 따르면, 이○연, 이○택과 유○정 간에는 영업과 관련한 어떠한 자산도 이전된 것이 없어 유효한 영업양도가 있었다고 볼 수 없고, 이와 같이 그 수리 대상인 이 사건 영업양도가 무효인 이상, 이 사건 영업에 대한 수리 처분 또한 유효한 대상이 없는 것인바 이 사건 처분에 무효 또는 취소 사유가 존재한다고 할 것이다. 【보충서면】 5) 피청구인 주장에 대한 청구인 답변 가) 지위승계 신고 구비서류의 충족과 관련하여 「공중위생관리법」 제3조의4제1항 본문 및 제1호는 영업자의 지위승계신고를 하려는 자는 영업자지위승계신고서에 ‘영업양도의 경우 양도·양수를 증명할 수 있는 서류 사본’을 첨부하여 제출해야 한다고 정하고 있다. 이 때의 ‘양도·양수를 증명할 수 있는 서류 사본’은 양도·양수를 증명할 수 있는 양도양수계약서뿐만 아니라, 해당 계약서가 양도인의 진정한 의사에 기하여 작성된 것임을 증명할 수 있는 서류 또한 포함된 것이라고 보아야 하는바, 위 양도·양수 증명 서류에는 양도인의 인감증명서가 첨부되어 있어야 한다. 피청구인 또한 인터넷 홈페이지를 통해 아래와 같이 영업양도에 기한 영업자지위승계 신고의 경우 ‘양도양수를 증명할 수 있는 서류 사본과 함께 양도인의 인감증명서’를 제출해야 한다고 명시하고 있다. <사진 생략> [갑 제10호증 피청구인 홈페이지 캡처화면] 그런데 피청구인은 이○연과 유○정이 영업자지위승계신고를 하면서 양도인인 이○택의 인감증명서를 제출하지 않았고, 단지 위 이○택의 신분증 사본만을 제출하였음에도 그 신고를 수리한바 이와 같은 수리 처분에는 위법성이 존재한다. 특히, 이○택은 영업자지위승계신고 당시 남양주시청에 동석하지 않았고 위임장만을 제출하였던바, 피청구인으로서는 이와 같은 경우 이○택의 인감증명서를 요구하거나, 최소한 전화 등을 통해 위 이○택의 진정한 의사에 기하여 양도양수계약서가 작성된 것인지 확인하는 절차를 거쳤어야 한다. 그러나 피청구인은 이와 같은 최소한의 절차조차 거치지 않은 채 영업자지위승계신고를 수리하였고, 이로 인하여 이○택은 양도의 의사가 없었음에도 그 의사에 반해 이뤄진 무효의 영업양도에 기하여 영업자지위승계신고수리처분이 이루어진 것인바 그 처분은 취소되어야 한다. 나) 영업양도의 무효에 따른 신고수리처분의 무효 만에 하나, 피청구인의 주장이 사실이라고 할지라도, 이 사건의 행정심판청구서를 통해 이미 주장한 것과 같이 이○연, 이○택과 유○정 간의 영업양도(이하 ‘이 사건 영업양도’라고 한다)가 무효인 이상 이에 대한 지위승계신고의 수리 또한 무효라고 보아야 하며(대법원 2005. 12. 23., 선고, 2005두3554, 판결), 이 사건 영업양도가 무효인 점은 아래와 같이 이미 관련 증거를 통해 명확히 드러나고 있다. 우선, 이 사건 영업양도는 양도인인 이○택의 동의 없이 이루어진 것인바 무효에 해당하며 이는 위 이○택의 사실확인서를 통해 확인되고 있다. 또한, 이○연은 청구인들과 대출약정을 체결할 당시 사업권포기각서를 작성 및 제출하였기 때문에 청구인들을 제외한 타인에게 영업을 양도해줄 수 없었던 점, 이○연과 유○정간 영업양도가 이루어진 공중위생영업의 사업장인 CH호텔에 대한 임대차계약은 위 이○연이 체결한 담보신탁계약에 위반되어 무효인 임대차계약일 뿐만 아니라, 해당 사업장 내의 일체의 동산 또한 이미 청구인들에게 양도담보로 제공된 것이어서 위 유○정에게 양도될 수 없는 것들인 점 등을 고려한다면 위 유○정은 이 사건 영업양도의 대상인 사업장 및 영업 관련 동산 일체를 양도받을 수 없어 위 영업양도가 무효인 이상 이 사건 영업자지위승계신고수리 또한 무효임이 명백하다. 6) 결론 사정이 이와 같은바, 청구인들의 청구를 인용하여 이 사건 수리 처분을 취소하는 내용의 재결을 내려줄 것을 부탁한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 공중위생영업과 관련하여 지위승계를 하려는 자는 「공중위생관리법」 제3조제1항 및 같은 법 시행규칙 제3조의4 규정에 따라 공중위생영업 지위승계신청 시 양도·양수를 확인할 수 있는 구비서류를 제출하여야 한다. 2020. 4. 6. 이○연이 유○정과 함께 공중위생영업(숙박업) 영업자 지위승계를 목적으로 위생과에 방문 하였으며, 당시 이○연은 영업자 지위승계에 필요한 위임장 등 구비서류 등을 모두 구비한 상태였다. 피청구인은 2020. 4. 6. 공중위생 영업자 지위승계 신고수리에 필요한 구비서류(위임장 및 신분증 사본 날인)의 요건 충족 여부를 확인하고 공중위생 영업자 지위승계신고를 수리한 것이다. 2) 처분경위 이 사건 영업의 영업소는 경기도 ○○시 ○○면 ○○로 00에 위치하며, 상호는 ○○관광호텔이다. 지위승계 전 영업주는 이○택, 이○연 2인이 공동 영업주였으며, 2020. 4. 6. 영업자 지위승계 당시 이○연이 이○택의 위임장 및 신분증 사본 날인을 위임받아 현 영업주 유○정과 함께 피청구인에게 지위승계 신청을 하였다. 피청구인은 「공중위생관리법」 제3조제1항 및 같은 법 시행규칙 제3조의4 규정에 따라 공중위생영업 지위승계시 구비서류의 요건 충족 여부를 확인하고 2020. 4. 6. 자로 공중위생영업 지위승계 신고수리를 하였다. 3) 피청구인 답변 「공중위생관리법」 제3조의2(공중위생영업의 승계) 및 같은 법 시행규칙 제3조의4(영업자의 지위승계신고) 규정에 따르면 영업 양도의 경우 양도·양수를 증명할 수 있는 서류 사본을 제출하여야 한다. 위 규정에 따라 이○연은 2020년 4월 영업자 지위 승계 신청서 제출 당시 이○택(공동영업주)의 위임 서류 일체(위임장 및 신분증 사본 날인)를 위임받아 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 공중위생영업소 지위승계신고수리 시 필요한 구비서류 요건 충족을 확인하고 지위승계신고를 수리하였다. 청구인은 피청구인이 서류조작이 의심되는 상황에서 마땅히 이○택의 양도의사를 확인하고 신고수리가 되어야 한다고 주장하나, 위의 내용처럼, 이○연은 공중위생영업 지위승계 구비서류인 위임장과 신분증 사본 날인의 구비서류를 모두 충족하여 피청구인에게 제출한 사실이 명확하므로 지위승계 신고수리는 적법한 사항으로서 청구인의 주장은 전부 이유 없으며, 이 사건은 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3) 결론 이상과 같은 사실에 근거하여 공중위생영업 영업자 지위승계 신고수리는 적법한 처분이며, 청구인의 주장은 이유 없으므로, 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 다. 참가인 주장 1) 청구인적격에 관하여 청구인들은 이 사건 영업의 영업자지위승계신고수리처분으로 인하여 자신들의 법률상 이익을 침해받게 되었으며 청구인 적격을 가진다고 주장하고 있다. 그러나 이 사건 영업자지위승계신고수리처분이 구체적으로 청구인들의 어떠한 법률상 이익을 침해하였는지 불분명하다. 즉, 이○연이 이 사건 호텔의 운영자이거나 참가인이 호텔의 운영자인 경우 청구인들의 법률상 이익이 어떻게 달라지고 침해되었는지 알 수 없다. 또한, 청구인들은 “이 사건 처분으로 인하여 영업자지위를 승계받을 수 있는 법률상 이익을 침해받게 된바”라고 주장하고 있으나, 청구인들은 금융기관으로서 이 사건 영업을 영위할 수 없기 때문에 숙박업자로서의 영업자지위를 승계받을 수 있는 자도 아니다. 그리고 청구인들이 지정하는 자에게 영업자로서의 지위를 이전하도록 이○연과 약정하였다고 하여도 그것이 공시되는 것도 아니고 제3자에 대하여 대항력이 있는 것도 아니어서 그것은 이○연과 청구인들간의 사적 계약에 불과하여, 그러한 약정이 있었다는 것을 모른 참가인이나 피청구인에게 영업자 지위승계신고 수리처분의 무효를 주장할 수 있는 사유도 아니라고 사료된다. 한편, 청구인들이 주장하는 바는 ‘이○연이 채무불이행이 발생하는 때에는 사업권을 포기하고 청구인들이 지정하는 자에게 영업자 지위를 이전하도록 약정하였다.’고 주장하는바, 참가인은 이○연이 채무불이행이 있기 전에 영업자 지위를 양도하였므로 청구인들의 주장대로라면 참가인의 영업자 지위 양수행위는 정당한 것이 된다. 따라서 청구인들은 이 사건 영업자지위승계신고수리처분의 무효를 주장할 수 있는 청구인적격이 없다고 할 것이다. 2) 청구기간의 준수에 대하여 청구인들은 이 사건 영업 영업자지위승계신고수리처분을 2020. 7. 17. 비로소 알았고 이 사건 행정심판을 같은 해 9. 8. 제기하였으므로 행정처분 청구기간을 준수하였다고 하나, 청구인들은 이미 같은 해 4. 6. 승계처분 후 곧 알았으나, 이○연이 청구인들에게 대한 대출이자를 착실히 납부하는 동안은 아무 말 없이 묵인하다가, 이○연이 같은 해 7월분부터 이자를 내지 않자 그 이자를 수차 독촉했고 이○연에게 다른 재산은 없고, 이 사건 건물은 청구인들이 과다 대출하여 대출액보다 낙찰예상 건물가액이 적을 수 있어, 신탁재산임에도 매각처분이나 경매신청을 하지 못하고, 경제능력이 있는 자에게 트집을 잡고자 이 사건 행정심판청구를 하게 된 것으로 사료된다. 따라서 청구인들은 행정심판청구기간도 준수하지 않은 것으로 사료된다. 3) 허위 양도·양수서류가 제출되었으므로 무효라는 주장에 관하여 청구인들은 이○연이 공동사업자인 이○택의 위조된 위임장을 제출하였다고 주장하고 있으나, 이○택은 적격한 위임장에 자신의 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부하여 이○연에게 대리권을 주었으므로 그 인감증명서나 인감도장이 위조되었다는 것을 청구인들은 증명하여야 할 것이다. 4) 신탁재산이므로 영업양도·양수가 무효라는 주장에 관하여 청구인들은 「신탁법」과 이 사건 부동산의 신탁계약서에 의해 ‘신탁부동산의 임대차 등 권리의 설정...등의 방법으로 신탁부동산의 소유권을 제한하거나 가치를 저감하는 행위를 하여서는 아니된다’라고 정하고 있으므로, ...... ‘이○연과 참가인 간의 이 사건 임대차계약은 무효라고 할 것이다’라고 주장하고 있다. 「신탁법」과 신탁계약서에는 청구인들이 주장하는 바와 같이 기재되어 있을지라도, 현 사회 관행상 부동산신탁이 많은 경우가 청구인들과 같이 부동산을 담보로 과다 대출한 경우 그 대출금 회수를 보전하기 위하여 신탁을 강요하므로 사실상 양도담보이며, 그러나 보니 신탁으로 신탁회사에 소유권을 이전해 놓고 담보권자는 원리금의 회수에, 신탁회사는 신탁보수만 신경을 쓰고, 실제 이 사건 부동산의 운용은 위탁자인 전 소유자가 하는 경우가 대부분인 것이 사회현실이다. 따라서 위탁자인 전 소유자는 자신이 이 사건 영업을 직접 영위하거나 신탁회사의 동의를 얻어 타인에게 숙박업을 임대해 주게 되는데, 이 때 청구인들과 같은 대출은행이나 신탁회사는 동의서를 서면으로 써주지 않고 구두로 승낙하거나 묵인하며 다만, 원리금의 입금만 대출은행의 계좌로 입금하게 해두는 것이 사회관행이다. 이 사건의 경우에도 청구인들이나 신탁회사가 이 사건 건물의 영업을 영위한 것이 아니라 위탁자인 이○연이 이 사건 영업을 스스로 영위했으며 다시 이를 임차해 주게 되는바, 이 때 신탁회사와 청구인들에게 참가인인 임차인에게 이 사건 영업을 양도한다는 사전통지를 하고 청구인들의 묵시적 동의를 받은 것으로 알고 있다. 그래서 이○연은 숙박업허가권을 참가인에게 양도하였고 참가인은 동 장소에서 동 부동산 및 유체동산, 직원 및 영업처 등 영업권에 관한 일체의 유형·무형의 자산을 모두 양도받고 이 사건 영업을 영위하게 된 것이다. 또한 참가인 이전에 다른 임차인이 6개월 이상 (명의는 이○연의 이름으로) 숙박업을 영업하고, 이러한 사실을 청구인들은 잘 알고 있었던 것으로 파악하고 있다. 또한 이○연이 이 사건 건물에서 이 사건 영업을 영위하는 행위와 비교하여 참가인이 임차인으로서 이 사건 영업을 영위하는 행위가 청구인들이 주장하는 ‘...가치를 저감하는 행위...’에 왜 해당하는지 청구인들의 주장이 분명하지 않다. 오히려 청구인들이나 신탁회사가 이○연의 숙박업 영업행위나 참가인의 영업행위를 묵시적으로 동의하고 아무 제지가 없었기 때문에 참가인은 신탁물건도 위탁자가 신탁회사의 동의를 얻으면 임차를 해서 영업할 수 있겠다고 생각하고 이○연에게 임대차보증금 10억 원을 주고 이 사건 건물에서 영업을 하게 되었고, 그 보증금을 반환받지 못하게 되었는바, 참가인이 위탁자의 말을 믿고 다액의 보증금을 주고 영업을 하게 된 것이 청구인들과 신탁회사의 묵인과 그것에 대한 신뢰라고 여겨지므로 참가인은 청구인들과 신탁회사에 보증금에 해당하는 금원만큼의 손해배상을 청구할 수 있는 여지가 있는 것으로 생각하고 있다. 따라서 신탁회사와 청구인들이 참가인이 영업을 양수받아 이 사건 건물에서 영업을 한 것을 알고 있었고 묵시적으로 동의한 이상 참가인의 영업양도·양수행위는 유효하다고 할 것이다. 따라서 당연히, 참가인의 영업자지위승계신고수리처분도 유효할 것이다. 또한 전술한 바와 같이 청구인들이 주장하는 이○연의 채무불이행 이후의 사업권 포기와 청구인들의 지정영업양수인의 경우만이 무효라 할 것이므로, 채무불이행 이전에 영업양수를 받은 참가인의 영업양수행위는 유효하다고 할 것이다. 여기서 한 가지 더 살펴보면, 청구인들은 「신탁법」과 신탁계약서에 의하여 이 사건 영업양도·양수행위가 무효라고 주장하고 있는데, 그러면 이 사건의 청구인적격도 신탁회사이고 청구인들과 같은 대출은행은 아닌 것으로 보인다. 5) 피청구인의 심사권 피청구인이 답변해야 할 문제라고 생각하나, 한 가지만 지적한다면, 영업양도인인 이○연이 직접 출석하고 그 공동사업자인 이○택은 위임장에 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부하고, 영업양수인인 참가인은 피청구인 허가권 담당자 앞에 출석하여 숙박업소 영업자지위 승계처리 절차를 밟았으면 되었지, 피청구인이 위임장의 위임한 당사자에게 일일이 전화해서 ‘위임장을 주었느냐’, ‘위임한 것이 사실이냐’와 같은 실질적 조사 내지 심사의 의무가 없는 것으로 보인다. 6) 결론 위와 같이 청구인들은 이 사건에 있어서 직접적인 이해관계인이 아니며, 청구기간도 지나서 이 사건 행정심판을 청구하였고, 청구인들이 이○연의 채무불이행 이후에는 영업양도가 무효라고 주장하고 있는바, 참가인은 이○연의 채무불이행 이전에 영업을 양수받았고, 양도·양수절차는 적법한 절차에 따라 하자 없이 이루어졌으며, 신탁재산의 운영을 신탁사가 한 것이 아니라 위탁자와 그 임차인에게 맡기고 모른 체하다가 뒤늦게 채무불이행 사고가 나니까 그것을 부정하는 것은 신뢰의 원칙에 반하고, 또 신탁재산의 처분에 대한 이의나 행정심판은 신탁회사가 해야 하는 것이 맞는 것 같다는 등 많은 이유로, 청구인들의 청구를 모두 기각하여 주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공중위생관리법】 제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “공중위생영업”이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ이용업ㆍ미용업ㆍ세탁업ㆍ건물위생관리업을 말한다. 2. “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다. 제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고) ①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 제3조의2(공중위생영업의 승계) ①공중위생영업자가 그 공중위생영업을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 공중위생영업자의 지위를 승계한다. ②민사집행법에 의한 경매, 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가나 국세징수법ㆍ관세법 또는 「지방세징수법」에 의한 압류재산의 매각 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 공중위생영업 관련시설 및 설비의 전부를 인수한 자는 이 법에 의한 그 공중위생영업자의 지위를 승계한다. ③제1항 또는 제2항의 규정에 불구하고 이용업 또는 미용업의 경우에는 제6조의 규정에 의한 면허를 소지한 자에 한하여 공중위생영업자의 지위를 승계할 수 있다. ④제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 공중위생영업자의 지위를 승계한 자는 1월 이내에 보건복지부령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 【공중위생관리법 시행령】 제4조(숙박업의 세분) 법 제2조제2항에 따라 숙박업을 다음과 같이 세분한다. 1. 숙박업(일반): 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설(취사시설은 제외한다) 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업 2. 숙박업(생활): 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설(취사시설을 포함한다) 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업 【공중위생관리법 시행규칙】 (2020. 6. 4. 보건복지부령 제733호로 개정되기 전의 것) 제3조(공중위생영업의 신고) ①법 제3조제1항에 따라 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 제2조에 따른 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 별지 제1호서식의 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 1. 영업시설 및 설비개요서 2. 교육수료증(법 제17조제2항에 따라 미리 교육을 받은 경우에만 해당한다) 3. 삭제 <2012. 6. 29.> 4. 「국유재산법 시행규칙」 제14조제3항에 따른 국유재산 사용허가서(국유철도 정거장 시설 또는 군사시설에서 영업하려는 경우에만 해당한다) 5. 철도사업자(도시철도사업자를 포함한다)와 체결한 철도시설 사용계약에 관한 서류(국유철도외의 철도 정거장 시설에서 영업하려고 하는 경우에만 해당한다) 6. 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제9조제5항에 따라 소방본부장 또는 소방서장이 발급하는 안전시설등 완비증명서(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령」 제2조제4호에 해당하는 목욕장업을 하려는 경우에만 해당한다) ②제1항에 따라 신고서를 제출받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인해야 한다. 다만, 제3호ㆍ제3호의2 및 제4호의 경우 신고인이 확인에 동의하지 않는 경우에는 그 서류를 첨부하도록 해야 한다. 1. 건축물대장(제1항제4호에 따른 국유재산 사용허가서를 제출한 경우에는 제외한다) 2. 토지이용계획확인서(제1항제4호에 따른 국유재산 사용허가서를 제출한 경우에는 제외한다) 3. 전기안전점검확인서(「전기사업법」 제66조의2제1항에 따른 전기안전점검을 받아야 하는 경우에만 해당한다) 3의2. 액화석유가스 사용시설 완성검사증명서(「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제44조제2항에 따라 액화석유가스 사용시설의 완성검사를 받아야 하는 경우만 해당한다) 4. 면허증(이용업ㆍ미용업의 경우에만 해당한다) ③제1항에 따른 신고를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 즉시 별지 제2호서식의 영업신고증을 교부하고, 별지 제3호서식의 신고관리대장(전자문서를 포함한다)을 작성ㆍ관리하여야 한다. ④ 제1항에 따른 신고를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 영업소의 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우에는 영업신고증을 교부한 후 30일 이내에 확인하여야 한다. 제3조의4(영업자의 지위승계신고) ①법 제3조의2제4항에 따라 영업자의 지위승계신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 영업자지위승계신고서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 영업양도의 경우 : 양도ㆍ양수를 증명할 수 있는 서류 사본 2. 상속의 경우 : 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제15조제1항에 따른 가족관계증명서 및 상속인임을 증명할 수 있는 서류 3. 제1호 및 제2호외의 경우 : 해당 사유별로 영업자의 지위를 승계하였음을 증명할 수 있는 서류 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지 및 건물의 등기사항전부증명서, 일반건축물대장, 토지 대장, 영업신고증, 대출약정서, 연대보증서, 사업권포기각서, 부동산담보신탁계약서, 영업자지위승계신고서, 양도양수증, 이○택의 위임장, 이○택의 사실확인서, 영업자지위승계신고서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이○연은 ○○시 ○○면 ○○로 00 토지 및 건물(지하 2층, 지상 4층 관광숙박시설, 연면적 4,992.08㎡)의 소유자로서, 2019. 11. 27. 이 사건 건물에서 상호를 ○○관광호텔로 하고, 이○택을 공동대표자로 하여 관광호텔업을 영위하기 위하여 피청구인에게 숙박업 영업신고를 한 자이다. 나) 이○연은 2020. 2. 26. 청구인들로부터 11,800,000,000원을 대출받는 대출약정계약을 체결하면서, 이 사건 건물에 대하여 수탁자를 주식회사 ○○○신탁로 우선수익자를 청구인들로 하여 부동산담보신탁계약을 체결하고, 위 대출약정에 따른 채무불이행사유가 발생하여 대주인 청구인들이 이○연의 관광호텔사업수행이 불가능하다고 판단하고 사업양수인을 지정하는 경우에 이 사건 건물과 토지의 소유권 및 사업권을 그 지정된 사업양수인에게 조건 없이 양도한다는 사업권포기각서를 작성하여 청구인들에게 제공하였고, 이○택은 이○연을 위하여 청구인들과 연대보증계약을 체결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024317"></img> 다) 이○연과 유○정은 2020. 4. 6. 피청구인에게 이○택의 도장이 날인된 위임장 및 이○택의 자동차운전면허증 사본과 함께 영업 양도·양수증을 첨부하여 이 사건 영업에 관한 이○연과 이○택의 영업권을 유○정에게 양도하는 내용의 영업자지위승계신고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 날 위 신고서를 수리하여 유○정에게 영업신고증을 발급하였다. 2) 「공중위생관리법」 제2조제1항제1호, 제2호, 제3조제1항, 제3조의2제1항, 제4항 및 같은 법 시행규칙 제3조제1항, 제3조의4제1항제1호에 의하면, 숙박업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖춘 후 신고서에 영업시설 및 설비개요서 등의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 하고, 숙박업자가 그 영업을 양도한 때에는 그 숙박업자의 지위를 승계한 자는 1월 이내에 영업자지위승계신고서에 양도ㆍ양수를 증명할 수 있는 서류 사본을 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 하며, 신고를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 즉시 별지 제2호서식의 영업신고증을 교부하고, 별지 제3호서식의 신고관리대장(전자문서를 포함한다)을 작성ㆍ관리하여야 한다. 3) 청구인들은 이 사건 영업의 공동대표자인 이○택의 의사에 반하여 영업자지위승계신고서 등이 작성·제출됨으로써 그 신고의 요건을 갖추지 못하였고, 이 사건 영업에 관한 양도계약이 무효인 이상 그 수리는 유효한 대상이 없는 것으로서 당연히 무효 또는 취소 사유가 존재하며, 유○정으로의 영업양도가 이루어지지 않았음을 확인할 수 있었음에도 피청구인이 이○택에게 확인조치를 취하지 않고 신고를 수리한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 이 사건 처분의 내용은 이○연이 이 사건 영업을 유○정에게 양도하는 내용의 영업자지위승계신고서를 제출함에 따라 피청구인이 관련 서류 등을 확인하고 그 신고를 수리한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 법령을 위반하여 이 사건 영업에 관한 영업자 지위승계신고를 수리한 것인지 여부라 할 것이다. 이 사건 처분은 2020. 4. 6. 이루어졌는데, 청구인들은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자로서 2020. 7. 17.경 이 사건 처분이 있었음을 알게 된 것으로 보인다. 그리고 이 사건 처분이 취소될 경우 청구인들은 이○연과 체결한 대출약정 및 사업권 포기각서 등에 따라 이 사건 영업에 관한 양수인을 즉시 지정할 수 있는 지위에 있다고 할 것이므로, 청구인들에게 위 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 단정하기는 어렵다. 그리고 「공중위생관리법」 제3조의2제1항 및 같은 법 시행규칙 제3조의4제1항 등을 살펴보면, 영업양도에 따라 영업자의 지위승계를 신고하고자 하는 경우 그 양도·양수를 증명할 수 있는 서류사본을 함께 제출하여야 하는데, 이 사건 영업의 공동대표자인 이○연은 영업자지위승계신고서에 첨부하여 다른 공동대표자인 이○택의 도장이 날인된 위임장 및 신분증 사본과 양도·양수증을 함께 제출한 것으로 보인다. 행정청은 형식적 요건을 갖춘 적법한 지위승계신고가 있는 때에는 그 기재 내용을 확인한 후 이를 수리하여야 할 것이고 원칙적으로 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수 없는바, 그 신고가 실체적으로 적법한지 여부를 심사할 권한이 없는 행정청이 실체적인 이유로서 신고의 수리시 심사할 수 없는 사항인 당사자들의 위임장에 관한 유효 여부를 문제삼는 것은 위법하다 할 것이다(대법원 2005. 12. 22. 선고 2005두10552 판결 참조). 따라서 피청구인에게 이○택의 도장이 날인된 위임장 및 신분증 사본의 진위 여부를 심사할 권한이 있다고 보기 어려운바, 피청구인이 형식적 요건을 갖춘 이○연의 신고를 수리하지 않을 합리적인 사유는 없었다고 할 것이다. 나아가 임대인의 동의를 받지 아니하고 임차권을 양도한 계약도 이로써 임대인에게 대항할 수 없을 뿐, 임차인과 양수인 사이에는 유효한 것이고, 이 경우 임차인은 양수인을 위하여 임대인의 동의를 받아 줄 의무가 있음에 불과하다(대법원 1986. 2. 25. 선고 85다카1812 판결 참조). 이○연이 청구인들과의 대출약정 등에 반하거나, 이 사건 건물의 등기부상 소유자인 ○○○신탁의 동의를 받지 아니하고 위 건물 등을 대상으로 임의로 임대차계약을 체결함으로써 별도 민사적인 채무불이행 문제가 발생한다고 하더라도, 이○연과 유○정 사이의 임대차 내지 임차권 양도가 곧바로 무효가 된다고 단정할 수는 없다 할 것이다. 따라서 이○연이 관련 서류를 첨부하여 이 사건 영업을 유○정에게 양도하는 내용의 영업자지위승계신고서를 제출함에 따라 형식적 심사권한을 가진 피청구인이 이를 수리한 이 사건 처분에 별다른 하자는 없는 것으로 보이는바, 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인들의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 지번 주소 : 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000