숙박업영업신고 수리불가처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 OO시 OO로 00번길 0(OO동) 소재 ‘OOOOOO OOOOOOO(이하 ‘이 사건 호텔’이라 한다)’에 대하여 2018. 3. 20. 이 사건 호텔 전체 면적에 대한 참가인의 숙박업영업신고를 수리하는 처분을 하였다. 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 참가인에게 한 숙박업영업신고를 취소해 달라는 취지의 민원을 제기하고, 2018. 5. 29. 피청구인에게 이 사건 호텔의 일부 면적에 대하여 숙박업영업신고를 하였으나, 피청구인은 하나의 시설에 숙박업영업신고를 중복하여 수리할 수 없음을 사유로 2018. 5. 30. 청구인의 숙박업영업신고에 대해 수리거부처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)을 하였다. 이후 2018. 6. 18. 2018년 제17회 경기도행정심판위원회의 재결에 따라 참가인의 영업신고수리처분 중 일부 면적에 대한 신고수리가 취소되었고, 2018. 8. 27. 2018년 제23회 경기도행정심판위원회의 재결에 따라 참가인의 영업신고수리 중 일부 호실에 대한 신고수리가 취소되었다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인과 피청구인의 관계 청구인은 숙박업, 음식점업 등을 영위하는 회사로 2018. 2. 27. 청구외 OOOO OOOOO(이하 ‘OOOOO’이라 한다)과 이 사건 호텔에 관한 위탁운영계약을 체결하여 그 운영권한을 가지게 되었다. 한편, 피청구인은 2018. 5. 30. 청구인의 숙박업 영업신고에 대한 거부처분을 내린 처분청이다. 2) 이 사건 거부처분의 경위 가) 청구인이 이 사건 호텔에 관한 위탁운영계약을 체결하게 된 경위 (1) OOOOO의 이 사건 호텔 분양사업의 추진 OOOOO은 2015년 10월경 이 사건 호텔을 신축하여 분양할 것을 계획하고 2018. 2. 1. 신축 및 준공승인을 마쳤다. 이후 OOOOO은 이 사건 호텔 4☆☆개 객실(호텔형 1☆☆세대, 레지던스형 2☆☆세대)을 일반에 분양하며 그 중 호텔형 1☆☆세대에 대해서는 2년을 지급보장기간으로 하여 연 8%의 확정수익을 지급하는 조건으로 분양하였다. (2) OOOOO과 주식회사 OOOOO 간의 위탁운영계약의 체결과 그 해지 및 청구인과 사이에 위탁운영계약의 체결 OOOOO은 2017. 11. 23. 종전 대표이사 OOO에 대한 직무집행정지 및 직무대행자선임가처분결정에 따라 변호사 OOO이 직무대행자로 선임되었다. 그런데 주식회사 OOOOO(이하 ‘OOOOO’라고 한다)는 직무대행자 선임 후 OOOOO 측 작성명의자를 종전 대표이사인 OOO로, 작성일자를 2017. 7. 4.로 기재한 위탁운영계약서를 사후 작성·위조하여 이 사건 호텔에 관하여 운영권이 있다고 주장하였다. 이에 OOOOO은 2018. 2. 6. 및 2018. 3. 4. OOOOO에 대하여 위탁운영계약의 부존재, 호텔 운영에 관한 수임자로서의 의무 불이행을 근거로 위탁운영계약 해지를 통보하였다. OOOOO은 OOOOO에 대하여 1차 해지통보를 한 이후 2018. 2. 27. 청구인과 이 사건 호텔에 관한 위탁운영계약을 체결하였고, 청구인은 그 이후 약 3개월 간 OOOOO로부터 업무를 이관 받아 2018. 5. 1. 이 사건 호텔의 운영을 개시할 의무 및 2018년 7월경부터 2020년 6월경까지 수분양자들에게 분양가의 연 8%에 해당하는 확정수익을 지급할 의무를 부담하게 되었다. 나) 이 사건 거부처분의 경위 (1) OOOOO과 OOOOO 간에는 위탁운영계약을 체결한 사실 자체가 없고, 그와 같은 사실이 존재한다고 해도 이미 해지되었다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 OOOOO의 대표이사 OO은 자신을 대표자로 하여 ‘OOOO OOOOO(참가인)’이라는 회사를 설립한 후 OOOOO가 참가인에게 이 사건 호텔에 관한 운영권을 재위탁하는 형식을 취한 뒤, 참가인 명의로 2018. 3. 20. 이 사건 호텔에 대하여 숙박업 영업신고를 하였다. (2) 피청구인의 청구인 제출 숙박업영업신고에 대한 수리 거부처분 한편 청구인은 2018. 5. 29. 피청구인에게 ‘OOOOO에 대한 위탁동의를 철회하여 청구인에게 위탁운영 동의를 한 수분양자’들 소유 객실 총 2☆☆개 호실을 영업에 사용하고 2층 50㎡에 접객대 및 로비시설을 설치 운영한다는 내용의 숙박업영업신고서를 제출하였다. 그러나 피청구인은 숙박업 영업신고된 시설에 또 다른 영업자의 중복영업신고수리가 불가하다는 사유로 청구인에게 이 사건 거부처분을 하였다. 이에 따라 청구인은 OOOOO과 이 사건 호탤 객실 수분양자들로부터 적법하게 관리운영권을 위탁받았음에도 불구하고 이 사건 호텔에 대한 영업신고를 할 수 없게 되었을 뿐 아니라, 이 사건 호텔 객실 수분양자들 역시 분양 시 약속받았던 확정수익을 지급받을 수 없는 위험에 처하게 되었으므로 이 사건 행정심판을 청구하기에 이른 것이다. 다) 이 사건 거부처분의 위법성 (1) 숙박업 영업신고에 관한 법률규정과 이 사건 거부처분의 사유 숙박업 영업신고 시 갖추어야 할 요건에 관한 법률규정은 공중위생관리법 제3조, 같은 법 시행규칙 제2조 내지 제3조에 해당한다. 피청구인이 이 사건 거부처분을 하면서 든 사유는 ‘이 사건 호텔에 대해 참가인의 숙박업영업신고가 이미 수리되어 다른 영업자의 영업신고 중복 수리가 불가능하다’는 것이다. 그러나 위 거부처분의 사유는 공중위생관리법 규정 상 영업신고의 요건에 해당하지 않을 뿐 아니라 유사 사안에 대한 부산고등법원 2013누2679판례에 비추어 볼 때 위법·부당함이 명백하다. (2) 부산고등법원 2014. 4. 2. 선고 2013누2679판결의 판시내용 (가) 부산 건오씨클라우드 호텔은 416개의 호텔 객실을 여러 명의 수분양자들이 분양받아 구분소유하고 있었다. 코오롱씨앤씨 주식회사가 운영위탁을 받은 객실 수는 2009년 호텔의 전 객실이었다가 2012년 경 223실로 감소하였고, 주식회사 건오는 168실의 구분소유자로부터 운영위탁을 받아 코오롱씨앤씨와 별도로 위 호텔 중 운영위탁받은 객실에 대한 숙박업 영업신고를 하였다. 그러자 코오롱씨앤씨는 주식회사 건오의 영업신고를 수리한 처분청을 상대로 ‘①영업신고 중복수리로 인한 관리·감독의 어려움 ②주식회사 건오는 코오롱씨앤씨가 이미 영업신고한 객실 중 12실에 대하여 사용권 확보 없이 이중신고하였음’을 주장하며 처분청의 수리처분 취소소송을 제기하였다. (나) (1개 건물에 대한) 다수 숙박업자의 영업신고 가능여부 부산고등법원은 다수 숙박업자의 영업신고 가부에 대하여 “이와 같이 다수의 영업자가 병존하는 경우에도 자신의 확보한 객실이 특정되고 영업에 필요한 시설을 갖추고 있는 이상 관할관청으로서도 그 영업신고를 받아들이지 않을 이유가 없다 할 것이며, 그로써 책임귀속주체가 혼동될 염려가 있다고 볼 수도 없다(만일 어떤 영업자가 영업을 개시한 이후 각종 시설기준 등에 어긋나게 되거나 관련 법규에 위배되는 행위가 있다면 관할 관청이 그에 상응한 행정조치를 취할 수 있음은 물론인바, 그러한 행정조치에 대해 영업장소를 달리하여 신고한 다른 영업자가 책임을 질 이유는 없다). 또한, 이 사건 처분에 앞서 종전의 보건복지가족부는 관련 질의응답을 통해 각종 준수사항에 따른 책임귀속주체의 혼동, 영업자의 비상주에 따른 청소년 문제 등의 발생 등을 사유로 들어 집합건물 내 다수의 숙박업 영업신고는 불가하다는 해석을 내놓은 바 있다는 점은 앞서 본 바이다. 그러나 이러한 해석은 상급관청의 단순한 행정해석에 불과하여 대외적으로 어떤 구속력을 가질 수 없을 뿐만 아니라 그 해석 또한 그 근거가 없거나 집합건물 내에 다수의 영업신고를 받아줌으로써 발생하는 고유한 문제점이라고 보기 어렵다. 그러므로 위 관련 질의웅답이 이 사건 처분을 위법하게 할 근거가 될 수 없다.”라고 판시하였다. 즉, 부산고등법원은 숙박영업자가 위탁받은 객실의 수가 극히 적은 예외적인 경우가 아닌 한 관계법령에서 정한 시설만 갖춘다면 기존 영업장과 병존하여 신고 후 영업할 수 있다고 판단하였다. (다) 중복신고 등으로 영업주체가 혼동될 우려가 있는 경우 영업신고수리를 거부할 수 있는지 여부 뿐만 아니라, 부산고등법원은 중복신고 등으로 영업주체가 혼동될 우려가 있는 경우의 영업신고수리 거부의 가부에 관하여도 “그 중복 원인은 그 위탁계약의 경위나 효력 등을 따져보아야 가려지는 점, 신고접수 시에 일일이 위탁자의 진정한 의사 유무를 가려 그 신고수리 여부를 결정하여야 할 의무가 피고에게 있다고 보기 어려운 점, 위와 같이 중복되는 객실의 수는 12실에 불과하여 당사자의 진정한 의사가 확인된 후 정정신고절차를 거쳐도 무방하다 할 것인 점 등을 고려하면 위와 같이 신고된 일부 객실의 중복 여부가 신고수리를 거부하여야 할 사유가 될 수 없다.”라고 판시하였다. 즉, 부산고등법원은 일부 객실이 중복 위탁되어 영업신고 시 중복되는 부분이 있다고 하더라도 이는 영업신고수리를 거부할 수 있는 사유에 해당하지 않는다고 판단하였다. (3) 본 사안의 경우 위 판결의 판시 내용은 이 사건에도 그대로 적용될 수 있다고 할 것인바 참가인이 이 사건 호텔 건물에 관하여 이미 숙박업영업신고를 하였다 하더라도 위 판결에 취지에 따르면 청구인은 극히 적은 객실을 위탁받은 예외적 경우가 아닌 한 법정 시설만 갖춘다면 기존 영업장과 병존하여 신고, 영업할 수 있다. 그러나 청구인은 이 사건 호텔 객실의 절반 이상에 해당하는 2☆☆개 객실에 관한 위탁을 받아, 접객대·로비시설·기타 관계법령에서 요구하는 시설을 갖추어 영업신고를 하였으므로 기존 영업장과 병존하여 영업을 할 수 없는 예외적인 경우에 해당하지 않는다. 또한 참가인이 이 사건 호텔 전체를 영업장으로 신고하여 청구인의 영업신고 대상 호실이 참가인의 영업신고 대상 호실과 중복되는 것은 사실이나, 위 판결의 취지에 따르면 사후적 권리관계가 최종 확인된 이후 정정신고절차 등을 거쳐 정리하면 될 문제이지 피청구인이 청구인의 영업신고수리를 거부할 사유는 되지 않는다. ① 대법원 2017. 5. 30. 선고 2017두3408판결이 “기존에 다른 사람이 숙박업 신고를 한 적이 있더라도 새로 숙박업을 하려는 자가 그 시설 등의 소유권 등 정당한 사용권한을 취득하여 법령에서 정한 요건을 갖추어 신고하였다면, 행정청으로서는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 단지 해당 시설 등에 관한 기존의 숙박업 신고가 외관상 남아있다는 이유만으로 이를 거부할 수 없다.”라고 판시하고 있고, ② OOOOO가 사후 위조한 위탁운영계약서의 기재에 의하더라도 OOOOO의 위탁운영대상은 호텔형 1☆☆세대에 한하는 점, ③ 청구인이 OOOOO 및 참가인을 상대로 제기한 영업금지가처분소송에서 참가인 등이 ‘1☆☆세대 호텔형 수분양자들로부터 위탁동의를 받았다’고 자인하여 나머지 세대 객실에 관한 참가인의 영업신고는 외관상 남아 있는 것이 불과하다는 점 등을 종합한다면 피청구인이 청구인의 영업신고를 거부한 것은 명백히 위법·부당하다. (4) 따라서 피청구인이 청구인 영업신고 수리를 거부한 사유는 관계법령에서 정한 요건과 무관한 추가사항일 뿐 아니라, 관련 판례의 태도에 의할 때 청구인 영업신고의 수리를 거부할 수 있는 사유에 해당하지 아니한다. 【보충서면】 3) 피청구인은 답변서에 “① 영업신고에 대하여 피청구인이 소유권 등을 판단할 수 있다는 근거가 공중위생관리법에 명시되어 있지 않은 이상 피청구인의 이 사건 거부처분은 적법하고, ② 보건복지부 지침에 숙박업 영업신고 중복수리가 불가하다고 되어 있어 담당자의 재량으로 처리할 수 없을 뿐 아니라 청구인이 들고 있는 판례의 사안과 이 사건은 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다”는 취지로 주장하였다. 4) 최근 경기도행정심판위원회는 공중위생영업 신고인이 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 구비하였는지에 대하여 처분청에 실질적 심사의무를 인정하고 참가인의 영업신고수리처분 중 1☆☆개 호실 부분을 취소하는 재결을 내렸다. 가) 피청구인은 영업신고 시 소유권 등을 판단할 수 있다는 근거가 공중위생관리법 등에 명시되지 않은 이상 참가인의 이 사건 호텔 전체에 대한 영업신고는 적법한 것이라 보아야 하며 영업신고를 중복 수리할 수 없다고 주장한다. 나) 그러나 경기도행정심판위원회는 2018. 8. 27. 청구인이 참가인의 영업신고를 수리한 피청구인의 처분의 취소를 구한 사안에서 1☆☆개 호실에 대한 부분을 취소하는 재결을 내렸다. 즉, 피청구인은 공중위생영업 신고 시 보건복지부령이 정하는 시설의 소유·사용권을 신고인이 실질적으로 확보하였는지 여부에 대한 심사의무가 없다고 주장하였으나 경기도행정심판위원회는 보건복지부령이 정하는 ‘시설 및 설비를 갖추었다’는 것은 정당한 사용권한을 갖추는 것을 의미한다는 점을 들어 처분청에게 신고인의 정당한 사용권한 여부를 실질적으로 심사할 의무가 있음을 확인하였다. 또한 경기도행정심판위원회는 피청구인이 참가인의 영업수리 신고 당시 참가인이 위탁운영계약을 맺은 호텔형 1☆☆개 호실이 아닌, 오피스텔형 호실에 대하여서는 공중위생관리법령 상 시설·설비를 갖추었다고 볼 자료가 제출되지 않았음에도 심사 없이 신고를 수리한 것은 위법하다 하여 청구인이 사용권한을 확보하고 있는 오피스텔형 1☆☆개 호실에 대한 영업신고수리를 취소하였다. 이와 같은 경기도행정심판위원회의 재결 내용을 종합하면, 참가인이 사용권한을 확보한 것으로 인정되는 호실은 호텔형 1☆☆개 호실이고, 참가인의 영업신고 수리 당시 청구인이 사용권한을 확보한 1☆☆개 오피스텔형 호실에 대한 참가인의 영업신고 부분만을 취소한다는 취지이다. 다) 이상과 같이 경기도행정심판위원회의 재결에 의하여 참가인 영업신고수리의 위법성이 확인되었으므로 피청구인의 주장은 인정될 여지가 없다. 5) 보건복지부 지침은 대외적으로 구속력이 없고, 부산고등법원 판결의 사안은 이 사건과 차이가 있다고 볼 수 없으므로 피청구인의 주장은 이유가 없다. 가) 보건복지부 지침은 단순한 행정해석으로, 행정처분의 적법성을 판단하는 기준이 될 수 없다. 2013누2679판결은 보건복지부의 질의응답에 대하여“이러한 해석은 상급관청의 단순한 행정해석에 불과하여 대외적인 어떤 구속력을 가질 수 없을 뿐만 아니라 그 해석 또한 그 근거가 없거나, 집합건물 내에 다수의 영업신고를 받아줌으로써 발생하는 고유한 문제점이라고 보기 어렵다. 그러므로 위 관련 질의응답이 이 사건 처분을 위법하게 할 근거가 될 수 없다.”고 판시한 바 있으며 이에 따라 실제 1개의 집합건물 내에 다수 사업자가 각각 영업신고를 하여 숙박업을 영위하는 사례가 늘고 있다. 그러므로 보건복지부의 지침 상 숙박업 영업신고 중복수리가 불가하다는 내용만으로는 청구인에 대한 이 사건 거부처분이 적법하다 할 근거가 되지 못한다. 나) 피청구인은 부산고등법원 판결 사안이 이 사건과 동일하지 않다고 주장하지만 구체적으로 어떤 차이가 있는지는 밝히지 아니하였다. 위 부산고등법원 판결은 이 사건과 동일하게 1개 집합건물이 다수인에게 분양되어 객실마다 소유자가 다르게 된 사안으로, 1개 건물에 대해 각 객실 소유자로부터 운영위탁을 받은 다수 숙박업자의 영업신고가 가능한지 여부에 대하여, 관계법령에서 정한 시설만 갖춘다면 기존 영업장과의 병존 신고가 가능하다고 판단한 것이다. 따라서 이 심판청구 사건은 청구인이 위탁받은 객실의 수가 극히 적은 경우 등 위 판결에서 예외로 설정하고 있는 경우가 아닌 이상 이 사건 거부처분의 적법성을 판단하는 기준으로 원용할 수 있다고 보아야 한다. 6) 현재 청구인과 이 사건 호텔 객실 수분양자들은 장기간 영업권과 재산권을 전혀 행사하지 못하고 있어 심각한 피해를 입고 있다. 청구인은 2018. 5. 29. OOOOO과 객실수분양자들로부터 관리운영권을 위탁받아 적법하게 사용권 확보를 한 호실에 대해 영업신고를 하였음에도 피청구인의 거부처분으로 현재까지 4개월 이상 호텔영업을 하지 못하고 있고, 회사의 존립이 위태로울 만큼 큰 경영상 위기를 겪고 있다. 또한 이 사건 호텔 객실 수분양자들은 객실 분양대금을 지급하고 정당하게 소유권을 취득하였음에도 아무런 권한이 없는 참가인이 이 사건 호텔 건물을 불법 점유하여 수분양자들이 자기 소유의 객실에 들어가는 것조차 막자 피청구인, 경찰 등에 민원을 제기하였으나 권리구제를 받지 못하였다. 이에 객실 수분양자 상당수가 분양계약을 해지하여 애초 청구인에게 관리운영권을 위탁하였던 세대 중 현재는 1☆☆세대만이 남아있는 상황에 이르게 되었다. 이와 같이 피청구인의 이 사건 거부처분으로 청구인의 영업권, 객실수분양자의 재산권 등이 심각하게 침해당하고 있어 피청구인의 처분은 조속히 취소되어야 한다. 7) 따라서 이 사건 영업신고 수리거부처분은 위법·부당하므로, 청구인의 청구를 모두 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 참가인의 이 사건 호텔 영업신고에 대한 피청구인의 수리는 공중위생관리법 제3조 및 같은 법 시행규칙 제3조 규정에 따라 적법하게 수리되었으므로, 기존 영업신고된 시설에 또 다른 영업자의 중복 영업신고는 불가하다 할 것이다. 2) 청구인 영업신고의 수리불가 판단 근거로 삼은 보건복지부 구강생활건강과에서 시달된 지침에 따르면, 일부 층 또는 일부 객실(호실)별 숙박업 영업신고를 할 경우 복도, 계단 등의 위생관리기준 및 접객대 상 요금표 게시 등의 의무가 현실적으로 준수되기 어렵고 각종 사건·사고 등 발생 시 책임 문제의 혼선이 발생될 여지가 있어 다수인의 숙박업 영업신고는 어렵다고 명시되어 있다. 법령과 상급 기관의 지침을 어기고 피청구인의 담당자가 재량에 따라 처분할 수는 없다. 3) 청구인은 판례를 들어 이 사건 거부처분을 취소하여야 한다고 주장하나 판례와 이 심판 사건과의 관계가 똑같다고는 할 수 없고, 영업신고 시 소유권·분양권 등을 피청구인이 판단할 수 있는 근거가 공중위생관리법에 명시되어 있지 않다. 이 사건은 분양자, 수익자, 영업자 등 관계가 복잡하고 다툼이 많아 피청구인이 법령 상 구비요건 외의 다른 요건을 임의적으로 판단하여 요구할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 다만 판례 등을 들어 향후 법을 개정할 필요가 있을 경우 이 법령의 주무부처인 보건복지부에서 법령을 정비하여 지자체에 시달하는 것이 청구인이 주장하는 바에 부합할 것이다. 4) 피청구인은 관계 법령을 준수하여 참가인의 이 사건 호텔에 대한 숙박업 영업신고를 적법하게 처리하였고, 청구인의 중복된 숙박업 영업신고에 대하여 보건복지부 지침 등을 종합 검토하여 같은 장소에 영업신고의 중복 수리가 불가하다는 처분을 한 것이다. 【보충서면】 5) 청구인은 소유권, 사용권 등에 대하여 공무원이 확인할 것을 주장하고 있으나, 신고에 대하여서는 민원사무처리에 관한 법률 제9조에 의거 민원의 신청을 받으면 다른 법령에 특별한 규정이 있지 않는 한 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없는 것이고, 신고한 사안에 대해 3시간 이내에 관련 서류가 첨부되었다면 수리하도록 같은 법에 규정되어 있다. 또한 같은 법 제10조에 의하면 행정청은 민원의 접수·처리 시 관계법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구할 수 없도록 되어 있어 공무원이 재량으로 처리할 수 있는 부분이 아니다. 6) 청구인은 ‘시설 및 설비를 갖춘다’는 것은 정당한 사용권한을 갖추었음을 의미한다고 주장하고 있지만, 공중위생관리법 시행규칙 제2조 별표1의 내용에 따르면 객실별 욕실·샤워실 등의 설치규정이 명시되어 있을 뿐이어서 해당 규정이 정당한 사용권한을 갖추었음까지 의미한다고 할 수 없다. 7) 유사한 사안이 판결이나 재결로써 인용되었다 하더라도 이를 토대로 담당공무원마다 법령을 다르게 해석하여 행정행위를 발급한다면 민원인이 피해를 볼 수 있어, 법령의 개정을 통해 모든 지자체에서 동일한 기준이 적용되도록 해야 한다. 8) 경기도행정심판위원회에서도 법령 개정으로 이 사건을 해결하는 것이 공무원과 민원인 간의 다툼을 종결할 수 있는 점임을 헤아려 주기 바라며, 피청구인의 담당자 또한 공무원이기 이전에 한 사람의 인간으로서 걱정과 불안, 양 측 다툼 속에서의 지속적 민원, OO시와 경기도 감사기관의 감사수감, 심판, 소송 등에 휘말려야 하는 안타까움을 헤아려 주기 바란다. 9) 피청구인은 공중위생관리법, 민원 관련 법령규정, 상급기관의 해석을 존중하여 공정하게 처리하였으므로 청구인이 주장하는 사항은 이유가 없어 기각되어야 한다. 다. 참가인 주장 1) 청구인은 보건복지부 지침이 대외적 구속력이 없고, 법원 판결은 같은 건물에 중복으로 숙박영업을 할 수 있다는 것이므로 참가인 영업과 무관히 청구인의 숙박업 영업신고도 수리되어야 한다고 주장한다. 그러나 보건복지부 지침 뿐 아니라 부산고등법원 판결에 따르더라도 청구인의 중복된 숙박업 영업신고는 거부되어야 한다. 가) 보건복지부 지침은 전국 지자체에 하달된 행정규칙으로 피청구인은 이를 위반할 수 없고, 공중위생관리법령의 통일적 운영과 숙박업자·투숙객의 공공 이익을 위해 필요한 유권해석이므로 위 지침에 따른 피청구인의 처분은 적법하다. 해당 지침에서 명시된 바와 같이 1개의 집합건물에 숙박업 영업신고를 중복하여 수리할 경우 복도·계단 등 공용부분에 대한 위생관리기준, 접객대 요금표 게시 등의 의무가 준수되기 어렵다. 또한 호텔영업주체의 혼동으로 투숙객에게 혼란을 가져올 것이고, 복도·현관·로비 등 공유부분의 사용에 관하여 숙박업자 또는 투숙객 상호 간 갈등이 야기될 수 있다. 보건복지부 지침을 부정한다면 각 집합건물마다 수십 개의 숙박업체가 영업하여 큰 혼란이 발생할 수 있다. 공중위생관리법 시행규칙 별표1에 따르면 공중위생영업장은 독립적 장소이거나 공중위생영업 외의 용도로 사용되는 시설·설비와 분리되어야 하는데, 1개의 집합건물에 2개 이상의 숙박업이 중복될 경우 해당 시행규칙을 위반하는 결과를 초래할 것이다. 나) 부산고등법원판결의 사안은 이 사건과 근본적으로 다르며, 부산고등법원 판결에 따르더라도 청구인의 숙박업영업신고는 거부되어야 한다. 부산고등법원 2013누2679판결에서는 “숙박영업자로서도 위탁받은 객실의 수가 극히 적어 제대로 된 시설을 갖추어 영업장을 꾸려나갈 형편이 되지 않는 정우는 예외로 하고라도, 이에 해당하지 않는 경우에는 관계 법령에서 정한 시설을 갖추기만 한다면 소정의 절차에 따라 기존 영업장과 병존하여 신고하고 영업을 할 수 있다”고 함으로써 공중위생관리법령에서 정한 숙박영업시설을 갖춘 경우에만 숙박영업장이 병존할 수 있다는 점을 분명히 판시하였다. 극히 소규모의 영업장은 소정의 시설 및 설비를 갖출 수 없는 예시에 해당한다. 그러나 공중위생관리법 시행규칙 별표 1의 ‘공중위생영업의 종류별 시설 및 설비 기준’에 따르면 영업장은 독립된 장소이거나 공중위생영업 외 용도의 시설·설비와 분리되어야 하므로, 새로 신고하는 숙박업자의 영업설비가 기존 숙박업자의 영업설비와 분리되지 아니하는 구조라면 중복된 영업신고는 불가능한 것이다. 위 부산고등법원 판결에서는 건물 6층에 공용부분인 아트리움이 위치하여 신규로 숙박업 신고를 한 자는 아트리움에 접객대와 의자, 탁자 등을 비치하여 대기실, 통로 등의 용도로 사용할 수 있었기에 1층에 영업설비를 갖춘 종전의 숙박업자와 영업설비가 분리될 수 있어 숙박업의 병존이 가능했던 것이다. 그러나 이 사건 건물에는 청구인이 참가인과 별도로 접객대, 대기실 등을 설치하거나 청구인 숙박시설의 통로로 사용할 수 있는 구조나 공용부분이 존재하지 아니하여 공중위생관리법 시행규칙의 시설·설비기준의 준수가 불가능하다. 이 사건 호텔의 1층 로비는 참가인이 운영하고 있으며, 청구인이 접객대·로비 위치로 신청한 2층에는 좁은 복도만 있을 뿐이어서 분리된 영업설비로 이용 가능한 공용부분이 없고 실제 어떠한 접객시설도 없다. 다) 보건복지부의 유권해석을 보면 ‘객실들이 층별로 혼합되어 있는 경우 접객대에 요금표게시 등 의무가 준수될 수 없으므로 다수인의 숙박업 영업신고가 어렵다’고 판단하고 있는데, 이는 숙박업 영업신고의 병존이 무조건적으로 불가능한 것이 아니라 법령에 정한 의무를 준수할 수 없기 때문에 불가능하다는 것이어서 부산고등법원 판결과 크게 다르지 아니하다. 이 사건 호텔의 경우 각 층별로 호텔형, 오피스텔형 호실이 혼합되어 있고 참가인과 청구인의 위탁운영 호실이 혼합되어 있어 공중위생관리법 시행규칙 별표1에 정한 시설과 설비를 독립적으로 구비할 수 없다. 그럼에도 불구하고 청구인이 오피스텔형 호실을 대상으로 무리하게 호텔 숙박업 영업신고를 시도함으로써 향후 재결 결과에 따라 이 사건 건물에 대하여서는 청구인 외에도 여러 건의 추가 숙박업 영업신고가 들어올 것은 분명하고, 실제로도 청구인과는 별개로 소외 “OOO&amp;O”라는 신생법인이 오피스텔형 등 ☆☆세대를 인수하고 호텔업을 법인사업목적에 추가하여 이 사건 행정심판의 재결 결과에 따라 숙박업 영업신고를 시도할 것으로 추정되는데 그렇게 된다면 행정기관을 포함하여 누구도 이 사건 건물에 숙박업이 난립함으로써 발생하는 문제를 책임질 수 없게 될 것이다. 2) 참가인에 대한 운영위탁계약이 유효하게 철회되었는지 가) 청구인이 제시한 OO지원 0000비합0 상무외행위 허가결정은 OOOOO의 계약불이행 등 적법한 계약해지 사유가 있을 시 위탁계약을 해지할 수 있다는 취지이지, 허가결정 자체를 근거로 위탁계약을 해지할 수 있다는 결정이 아니다. OO지원 0000카합0000 영업행위금지가처분 사건은 OOOOO(대표이사 직무대행자 김운용) 및 청구인이 OOOOO 및 참가인을 상대로 제기한 것으로, 위 가처분 사건에서 OOOOO과 청구인은 이 사건에서 주장하는 것처럼, “OOOOO와 참가인은 이 사건 건물을 운영할 권한이 없다.”고 주장하면서 그 근거로 “OOOOO 대표이사 직무대행자 OOO이 OO지원의 상무외행위 허가결정을 받아 OOOOO와 체결한 운영위탁계약을 해지하였다.”는 점을 들었다. 그러나 위 가처분사건 재판부는 “법원이 상무외행위 허가를 하는 것은 직무집행자가 해제권을 행사하는 것에 대하여 허가를 한 것이지, 해제권이 발생하였는지에 대한 실체적 판단을 한 것이 아니다. ..(중략).. 채권자들(OOOOO과 청구인)이 제출한 자료만으로는 해제사유가 소명되었다고 보기 어렵다.”고 판단함으로써 청구인과 OOOOO의 계약해제 주장을 배척하였다. 나아가 재판부는, “OOOOO과 OOOOO 간에 체결된 운영위탁계약이 위조되었고, 이사회승인을 받지 아니하였으며, 계약내용이 불공정하므로 무효”라는 OOOOO 및 청구인의 주장을 모두 배척한 후, 참가인의 영업행위를 금지하여달라는 가처분신청을 기각하였다. 참고로, OOOOO은 일부 미분양된 호실에 대하여 소유권이 있지만 그 호실들을 청구인에게 무상으로 사용권을 줌으로써 청구인의 숙박영업에 의한 이익이 없으므로 OOOOO은 이 사건 거부처분 또는 참가인의 숙박영업으로 인하여 입게 되는 재산권 침해가 없다. 나) 일부 수분양자들이 한 OOOOO에 대한 위탁동의 철회는 법적 효력이 없으며, 이 사건 거부처분으로 인하여 법적 불이익을 받고 있지도 아니하다. 호텔형 호실을 분양받은 1☆☆세대는 분양계약을 체결하면서 OOOOO 및 OOOOO에게 2년 동안 분양받은 호실의 운영을 위탁하고, OOOOO 및 OOOOO는 위 1☆☆세대에게 2년 동안 해당 호실을 운영하여 분양공급금액 기준 연 8% 상당의 확정수익금을 지급하기로 약정하였다. 그럼에도 위 세대들 중 일부는 OOOOO 내지 참가인이 위탁대상 호실을 운영하기도 전에 청구인에 대하여 위탁을 철회한다고 통지하였다. 그러나 계약 철회는 법적으로 효력이 없고 철회를 해제로 선해한다고 하더라도 계약불이행 등 정당한 사유 없이 계약을 해제할 수는 없는 것이어서 해제의 효력도 없다. 청구인 및 위탁철회를 한 일부 수분양자들은 “위임계약은 각 당사자가 언제든지 해지할 수 있다.”는 민법 제689조를 근거로 위탁계약의 철회가 유효하다고 주장하지만, 수임인이 선량한 관리자의 주의로써 위임사무를 처리하기만 하면 그 결과에 대하여 책임을 지지 아니하는 위임계약과 달리, OOOOO 및 OOOOO와 수분양자들 간에 체결된 이 사건 건물에 대한 운영위탁약정은 운영사가 최선을 다하여 운영하였는지 상관없이 OOOOO가 수분양자(운영위탁자)들에게 확정 운영수익을 지급하여야 하므로, 그 법적 성격은 위임계약이 아닌 무명(無名)계약이다. 따라서 수분양자들이 위탁동의를 철회하였다는 이유로는 운영위탁약정의 효력이 소멸하지 않는다. 한편, 청구인과 ‘청구인에게 운영을 위탁한 수분양자’들은 참가인의 숙박업 영업으로 인해 재산상 손해를 입고 있다고 주장하지만 이는 터무니없다. 청구인에게 운영을 위탁한 수분양자들은 ‘OOOOO에 대한 운영위탁을 철회했다고 주장하는 세대’와 ‘오피스텔형 호실을 분양받은 세대’가 대부분인데, OOOOO에 대한 운영위탁을 철회했다고 주장하는 세대의 경우 위에서 본 바와 같이 철회가 무효이므로 철회로 인한 법적인 손해도 주장할 수가 없을 뿐 아니라, 참가인이 운영해야 할 객실의 도어락을 청구인이 드릴로 심각하게 파손하는 등 청구인과 해당 수분양자들의 불법적 업무방해로 인해 참가인의 운영이 불가능하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 청구인은 2018. 10. 8.자 보충서면에서 자신의 호텔 무단침입 및 도어락 파손 사건이 있던 당일인 2018. 4. 30.자 현장 사진들을 마치 참가인이 점거하고 있는 사진인 것처럼 하여 증거자료를 제출하였으며 모든 증거사진의 촬영시점 또한 현재의 상황도 아니고, 참가인이 2018. 3. 20. 숙박업영업신고를 받은 후 이미 한 달 이상 지나 정상적으로 호텔 영업을 하고 있던 시기였다. 이와 같이 청구인은 아무 근거도 없는 민원을 제기하고 심각한 영업방해 행위를 하고 있으며 행정기관과 행정심판위원회를 기망하고 속이려 하고 있는 것이다. 또한 오피스텔형 호실을 분양받은 세대는 분양목적에 맞게 임대업 등 오피스텔 용도로 현재 사용하고 있으므로 참가인이 호텔형 세대를 분양받은 자들의 위탁에 따라 숙박업 영업을 한다고 하여 그로 인해 법적 손해를 입었다고 주장할 여지가 없다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 숙박업 영업신고는 공중위생관리법령에 따른 설비기준을 충족할 수 없으므로 적법한 숙박업영업을 영위할 수 없다. 따라서 이 사건 거부처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공중위생관리법】 제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. "숙박업"이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고) ①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ⑤제1항 및 제2항의 규정에 의한 신고의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2005. 3. 31., 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2016. 2. 3., 2017. 12. 12.> 【공중위생관리법 시행규칙】 제2조(시설 및 설비기준) 「공중위생관리법」(이하 "법"이라 한다) 제3조제1항에 따른 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준은 별표 1과 같다. <개정 2005. 11. 1., 2015. 7. 2.> [별표1] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270849"></img> 제3조(공중위생영업의 신고) ①법 제3조제1항에 따라 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 제2조에 따른 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 별지 제1호서식의 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. <개정 2005. 6. 8., 2007. 1. 26., 2008. 6. 13., 2008. 6. 30., 2011. 2. 10., 2014. 9. 1., 2015. 7. 2.> 1. 영업시설 및 설비개요서 ②제1항에 따라 신고서를 제출받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 제3호ㆍ제3호의2 및 제4호의 경우 신고인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 그 서류를 첨부하도록 하여야 한다. <신설 2007. 1. 26., 2008. 6. 13., 2009. 5. 15., 2010. 9. 1., 2012. 6. 29., 2016. 8. 4.> 1. 건축물대장 2. 토지이용계획확인서 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 호텔 분양의 시행사인 청구외 OOOOO과 2018. 2. 27. 호텔 위탁운영계약을 체결한 자이다. 나) 청구인은 피청구인에게 2018. 5. 29. 이 사건 호텔에 OOOO OOOO이라는 업소명으로 숙박업영업신고를 하였고, 피청구인은 2018. 5. 30. 이 사건 호텔에 참가인의 숙박업영업신고가 먼저 되어 있어 중복으로 숙박업영업신고 수리가 불가하다는 사유로 신고수리불가 처분을 하였다. 다) 참가인은 2018. 3. 20. 피청구인에게 이사건 건물면적 전체에 대한 숙박업영업신고를 하여 영업을 영위하고 있는 자이다. 라) 이 사건 호텔은 총 4☆☆개 호실로서 주거형(오피스텔형) 2☆☆개 호실, 호텔형 1☆☆개 호실로 분양되었다. 마) 참가인이 수분양자로부터 위탁동의서, 확정수익지급증서를 받아 위탁운영하고 있는 호실은 호텔형 1☆☆개 호실이며, 호텔형 호실 중 000호와 000호의 두 호실에 대하여서는 위탁동의서 등을 제출하지 아니하였다. 바) 청구인이 2018. 5. 29. 영업신고를 한 대상 호실은 주거형 1☆☆개 호실, 호텔형 1☆☆개 호실 총 2☆☆개 호실이고, 이 중 참가인이 위탁동의서를 받아 숙박업을 운영 중인 객실과 중복되는 수는 호텔형 1☆☆개 호실이다. 사) 경기도행정심판위원회는 2018. 6. 18. ‘피청구인이 2018. 3. 20. 참가인에게 한 숙박업 영업신고수리처분 중 000호실 면적(00.00㎡)에 대한 영업신고 수리처분을 취소한다.’는 재결을 하였다. 아) 경기도행정심판위원회는 2018. 8. 27. 재결로써 피청구인이 2018. 3. 20. 참가인에게 한 숙박업 영업신고수리처분 중 총 1☆☆개의 오피스텔형 객실에 대한 영업신고 수리처분을 취소하였다. 자) 주식회사 OOOOO과 청구인은 주식회사 OOOOO와 참가인을 상대로 영업행위금지가처분소를 제기하였으나, 주식회사 OOOOO와 주식회사 OOOOO 사이에 체결된 위탁운영계약서가 사후에 위조된 것이라 단정하기 어렵고 무효라고 보기도 어렵다는 점 등을 사유로 2018. 7. 20. 기각되었다(수원지방법원 0000카합0000). 차) 2014년 보건복지부의 질의응답집에는 다수인의 숙박업 영업신고에 대하여 구강생활건강과-2455(2014. 6. 12.)의 답변이 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270851"></img> 카) 이 사건 건물의 집합건축물대장에는 이 사건 건물의 주용도가 숙박시설(생활숙박시설, 근린생활시설)로 기재되어 있다. 2) 「공중위생관리법」 제3조 제1항에 따르면 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 제3조 제1항에 따르면 법 제3조 제1항에 따라 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 제2조에 따른 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 별지 제1호 서식의 신고서에 영업시설 및 설비 개요서, 교육필증 등을 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 호텔 내 객실 중 2☆☆개 객실에 관한 운영위탁을 받았고 관계법령에서 요구하는 접객대 및 로비시설, 기타 시설을 갖추어 영업신고를 하였으므로 기존 영업장과 병존하여 영업을 할 수 없는 예외적인 경우에 해당하지 아니하고, 기 영업신고 된 참가인의 영업 객실과 청구인이 영업신고 한 객실이 일부 중복되는 것은 사실이나 신고된 일부 객실의 중복 여부가 신고수리를 거부하여야 할 사유가 될 수 없으며, 보건복지부의 지침은 단순한 행정해석에 불과하여 대외적으로 구속력이 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 공중위생관리법 제3조 제1항에 의하면 공중위생업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으므로, 공중위생업을 하고자 하는 자는 먼저 보건복지부령이 정하는 ‘시설 및 설비’를 갖추어야 하고, 여기에서 ‘시설 및 설비를 갖춘다’는 것은 해당 시설 및 설비를 공중위생업 운영을 위해 사용할 수 있는 정당한 권한을 갖췄음을 의미하며 시설 및 설비를 갖추지 못한 자는 공중위생법 신고를 할 자격을 갖지 못한다고 할 것이다. 위 인정사실 및 경기도행정심판위원회 재결을 종합하여 보면 이 사건 호텔 중 호텔형 분양 호실에 대해서는 수분양자들이 OOOOO에게 운영·관리를 위탁하는 계약을 체결하였고, OOOOO과 OOOOO간 2017. 7. 4. 위탁운영계약이 체결되었으며, OOOOO와 참가인이 2018. 3. 2. 다시 위탁운영계약을 체결한 점 등을 볼 때 피청구인이 2018. 3. 20. 참가인에게 이 사건 호텔 전체에 대한 숙박업 영업신고를 수리할 당시 참가인은 호텔형 분양 호실에 대해서는 각 호실 소유자들과 위탁운영계약이 유효하였고, 공중위생관리법령에 따른 시설과 설비를 갖춘 정당한 사용권한을 가진 자에 해당된다고 보이고, 반면 청구인이 제출한 증거만으로는 청구인이 이 사건 호텔 중 호텔형 분양 호실에 대하여 그 시설 등의 소유권 등 정당한 사용권한을 취득하여 법령에서 정한 요건을 갖추고 있다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 그럼에도 이 사건 호텔 중 1☆☆개 호텔형 분양 호실에 대하여도 숙박업 영업신고를 하고 있으므로 이 사건 호텔 중 호텔형 분양 호실에 대하여 정당한 사용권한을 취득하였음을 전제로 한 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한 숙박업을 하고자 하는 자는 법령에 정해진 소독이나 조명기준 등이 정해진 객실·접객대·로비시설 등을 다른 용도의 시설 등과 분리되도록 갖춤으로써 그곳에 숙박하고자 하는 손님이나 위생관리 등을 감독하는 행정청으로 하여금 해당 시설의 영업주체를 분명히 인식할 수 있도록 해야 하는바(대법원 2017. 5. 30. 선고 2017두34087 판결 참조), 이 사건 호텔 중 오피스텔의 경우 참가인의 영업신고가 취소되지 않은 객실이 다수 존재하고 참가인이 위탁동의서 등을 받아 영업신고 수리를 받은 객실과 청구인이 영업신고를 한 객실이 무려 1☆☆개 호실이나 중복되는 점, 이 사건 호텔은 층별로 호텔형과 오피스텔형이 혼합되어 있고 참가인의 영업신고가 취소된 객실도 각 층별로 산재되어 있으며 더구나 청구인은 각 객실별로 영업신고를 하고 있으므로 복도, 계단 등의 위생관리 기준 및 접객대에 요금표 게시 등의 의무가 현실적으로 준수되기 어렵고, 각종 사건사고 등 발생 시 책임문제의 혼선이 발생될 가능성이 많은 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 이 사건 영업신고는 행정청으로 하여금 해당 시설의 영업주체를 분명히 인식할 수 있는 내용으로 신고하였다고 보기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.