스마트공장 보급 확산사업 참여제한 취소청구

1. 사건개요 가. 중소벤처기업부장관은 2019. 2. 13. 스마트공장 보급·확산사업의 효율적인 추진을 위해 ‘스마트공장 보급·확산 사업 관리지침’(중소벤처기업부 공고 제2019-75호, 이하 이 사건 지침‘이라 한다)을 제정·공고하였는바 이에 따르면, ‘스마트공장 보급·확산 사업’에 있어서 중소기업벤처부는 ‘지원사업 기본계획수립, 사업공고, 예산교부 등의 사업 총괄 업무를 수행하는 ’총괄기관‘, 피청구인은 ’지원사업의 총괄관리, 정책연구 및 성과분석 등의 업무를 수행‘하는 ’전담기관‘, 테크노파크는 ’지역중심의 스마트공장 보급·확산을 위하여 지역별 운영계획 수립 및 평가·관리 등의 업무를 위탁 수행‘하는 ’제조혁신센터‘로서의 역할을 각각 수행하는데, 이 사건 지침의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 제2조(적용범위) 이 지침은 ‘스마트공장 구축 및 고도화 지원’, ‘중소기업 스마트화역량강화’ 및 ‘스마트 공장 수준확인제도’의 전반적인 업무에 대하여 적용하되, 각 세부 절차별 특성에 따라 별도로 정한 경우 해당 내용을 적용한다. ○ 제35조(기업에 대한 제재) ① 전담기관의 장은 협약 해약 및 최종판정결과 ‘실패’된 과제 또는 사업완료 이후 문제가 확인된 과제의 대상기업에 대해 <별표>에 따라 발생일로부터 최대 3년간 사업 참여 기회를 제한할 수 있으며, 경영상 부득이한 경우 참여제한을 면제시킬 수 있다. 나. 피청구인은 2019년 5월경 이 사건 지침에 따라 ‘스마트공장 보급·확산 사업’의 각 개별사업의 효율적인 운영·관리와 지원내용을 효과적으로 수행하기 위한 세부사항을 담은 ‘스마트공장 보급·확산 사업 세부관리기준’(이하 ‘이 사건 세부기준’이라 한다)을 정하였는바, 그 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 제4조(전담기관) ① 전담기관의 장은 다음의 각 호의 사항에 대한 기능을 수행하고 이를 효율적 관리·운영을 위해 각종 위원회를 구성할 수 있다. 8. 선정과제에 대한 협약관리 및 문제과제에 대한 제재관리 ○ 제27조(협약의 해약) 제조혁신센터의 장은 제24조에 따른 협약기업이 특별한 사유 없이 다음의 각 호에 해당하는 때에는 협약을 해약 할 수 있다. 4. ‘도입기업’ 또는 ‘공급기업’의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업추진이 어렵다고 판단되는 경우 ○ 제46조(기업에 대한 제재) ① 전담기관의 장은 협약 해약된 과제 및 실패 판정된 과제의 대상기업에 대해 해약일로부터 최대 3년간 사업참여 기회를 제한할 수 있으며, 경영상 부득이한 경우 참여제한을 면제시킬 수 있다. ④ 제조혁신센터의 장은 실패 및 협약 해약 시 기 지급된 정부지원금은 제41조에 따라 전액 환수하여야 한다. 다. 중소벤처기업부장관은 2019. 2. 13. 중소·중견기업을 대상으로 ‘2019년 스마트공장 보급·확산사업 공고’를 하였고, 주식회사 ○○○텍(이하 ‘○○○텍’이라고 한다)은 도입기업으로, 청구인은 공급기업으로 컨소시엄을 이루어 ‘기 구축 스마트공장의 활용도와 보급수준 향상을 위한 기존 시스템의 고도화 및 스마트공장 설비와 연계시스템의 추가 구축·연동’을 내용으로 하는 ‘스마트공장 고도화’사업(이하 ‘이 사건 고도화 사업’이라 한다)에 신청하였다. 라. ‘제조혁신센터’인 재단법인 ○○테크노파크(이하 ‘○○테크노파크’라 한다)는 청구인 등을 지원대상으로 선정하였고, 피청구인과 ○○테크노파크 그리고 ○○○텍과 청구인은 2019. 8. 6. ‘스마트공장 보급·확산지원 사업 협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였는데, 이 사건 협약의 주요기재내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 제13조(협약해지 등) ①‘제조혁신센터’는 다음 각 호의 사유가 발생한 경우 ‘도입기업’에 대해 협약을 해약하고, 스마트공장 보급·확산사업에 대하여 최대 3년간 사업참여 기회를 제한할 수 있다. 2. ‘도입기업’의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업추진이 어렵다고 판단되는 경우(협약체결 이후 중도포기 포함) ② ‘제조혁신센터’는 다음 각 호의 사유가 발생한 경우 ‘공급기업’에 대해 협약을 해약하고, ‘전담기관’은 스마트공장 보급·확산사업에 대하여 최대 3년간 사업참여 기회를 제한할 수 있다. 3. ‘공급기업’이 정당한 사유 없이 제안서 상의 사업추진을 기피하는 경우(협약체결 이후 중도포기 포함) ○ 제18조(협약해지 등) ① 이 협약서에 명기되지 아니한 사항 및 이 협약 내용에 대한 해석상 이의가 있을 때는 관리지침 및 ‘전담기관’ 또는 ‘제조혁신센터’의 해석에 의하여 결정한다. ② 사업기간 중 관계법령과 ‘전담기관’의 지침이 변경되는 경우 ‘전담기관’과 ‘제조혁신센터’, ‘도입기업’, ‘공급기업’은 변경된 법령 등을 이 협약에 적용한다. 마. ○○테크노파크는 이 사건 고도화 사업이 계속 중이던 2019년 11월경 중간점검을 실시하여 ○○○텍과 청구인 사이의 분쟁이 존재하여 더 이상 사업의 진행이 불가능할 것으로 판단하였고, 2019. 11. 27. 이 사건 고도화 사업에 대한 협약해약 심의위원회를 개최하여 ‘도입기업’ 또는 ‘공급기업’의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업추진이 어렵다고 판단되는 경우의 해약사유에 해당한다고 판단하였으며, 2019년 12월경 청구인에게 이 사건 협약을 해약한다고 통보하면서, 피청구인에게도 이와 같은 사실을 알리면서 제재조치를 할 것을 요청하였다. 바. 피청구인은 2020. 4. 21. 청구인에게 ‘협약해약 심의위원회 결과 협약해지된 사안으로 쌍방귀책이 인정된다는 이유로 이 사건 세부기준 제46조제1항 및 이 사건 협약 제13조제1항제2호, 같은 조 제2항제3호 및 제18조 등에 따라 정부출연금 전액(환수금 98,023,000원)환수 및 참여제한 1년의 조치(이하 ’이 사건 조치‘라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항, 제5조제1호에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말하며, ‘취소심판’이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다. 2) 「중소기업 기술혁신 촉진법」 제2조 및 「중소기업기본법」 제2조에 따르면, ‘중소기업’이란 업종별로 매출액 또는 자산총액 등이 대통령령으로 정하는 기준에 맞을 것 등에 해당하는 기업 또는 조합 등(이하 "중소기업"이라 한다)을 영위하는 자로 한다고 되어있고, 「중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법」에 따르면 중견기업은「중소기업기본법」제2조에 따른 중소기업이 아닐 것이라고 규정되어 있다. 또한, 「중소기업 기술혁신 촉진법」 제31조 및 제32조에 따르면, 중소벤처기업부장관은 제10조제1항에 따른 기술혁신사업 및 제11조제1항에 따른 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원이 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소벤처기업부장관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우 등에 해당되면, 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있으며, 관계중앙행정기관의 장에게 참여 제한 사실을 통보할 수 있고, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 되어있다. 나. 판단 「행정심판법」 제2조제1호 및 제3조제1항에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「행정심판법」에 의하여 행정심판을 제기할 수 있고, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 그 밖의 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두7853 판결 참조). 살피건대, 이 사건 조치는 그 참여제한의 효과가 ‘스마트공장 보급·확산 사업’에만 미치는 것으로 보이고, 이 사건 고도화 사업은 중소기업뿐만 아니라 중견기업을 대상으로 하는 사업으로서, 「중소기업 기술혁신 촉진법」 제31조 및 제32조가 적용되지 않는다고 판단되므로 이 사건 조치는 「중소기업 기술혁신 촉진법」 에 근거한 것이 아니라고 보이는데, 피청구인이 청구인에게 이 사건 조치를 하면서 그 근거로 ‘이 사건 세부기준 제46조제1항 및 이 사건 협약 제13조제1항제2호, 같은 조 제2항제3호 및 제18조’로 명시하고 있는바 이 사건 조치는 이 사건 지침과 이 사건 세부기준을 포함한 이 사건 협약에 근거한 것으로 보인다. 그런데 이 사건 협약은 협약 당사자들 사이의 법적 지위의 대등성을 전제로 하고 있다고 판단되는바, 이 사건 협약에 근거한 이 사건 조치는 법령에 근거한 권력적 단독행위로서의 일방적인 행위가 아니라고 판단되므로 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.