승강기 검사 대행기관 지정거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2012. 12. 5. 피청구인(행정안전부장관, 「정부조직법」 개정으로 2013. 3. 23. 안전행정부장관으로 변경된 후 2014. 11. 19. 국민안전처장관으로 변경됨, 이하 같다)에게 청구인을 승강기 검사기관으로 지정해 달라고 신청한 후 2012. 12. 21. 피청구인으로부터 청구인이 검사기관 지정기준에 해당하지 않는다는 이유로 반려되자 2013. 1. 25. 피청구인에게 다시 신청을 하였고, 피청구인은 2013. 2. 8. 구 「승강기시설 안전관리법」(2012. 2. 22. 법률 제11343호로 개정되어 2013. 2. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제15조제2항제1호 다목에서 규정하고 있는 ‘검사’는 같은 법 제13조제1항에 따른 완성검사, 정기검사, 수시검사 및 같은 법 제13조의2에 따른 정밀안전검사를 의미하는데 청구인의 경우 이에 해당하지 않는다는 이유로 청구인에게 승강기 검사기관 지정거부처분을 하였으며, 청구인은 이에 불복하여 2013. 2. 18. 중앙행정심판위원회에 피청구인의 2013. 2. 8.자 승강기 검사기관 지정거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여 2013. 6. 4. 인용재결을 받았다. 나. 위 행정심판 재결결과에 따라 피청구인은 2013. 7. 3. 청구인의 승강기 검사기관 지정신청에 대한 재검토 결과 「승강기시설 안전관리법」 제15조제2항에 따른 검사기관 지정요건을 충족하지 못하였다는 이유로 청구인에게 동 지정신청을 반려하였고, 이에 청구인은 2014. 1. 6. 피청구인에게 같은 법의 개정내용에 따라 검사기관 지정요건을 보정한 서류를 갖추어 승강기 검사기관 지정신청을 다시 하였는데, 피청구인은 2014. 6. 27. 청구인은 검사 대행기관으로서의 형식적 요건은 갖춘 것으로 판단되나 전문기관 연구용역결과, 전문가 등 관계기관 자문결과, 승강기 안전관리 강화 등을 종합적으로 고려하여 현 시점에서는 ‘현행(2개기관) 체제 유지’가 타당한 것으로 판단된다는 이유로 청구인에게 승강기 검사 대행기관 지정거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 절차상 하자에 관한 주장 피청구인은 청구인이 최초 청구한 날부터 약 19개월, 재신청한 날부터 약 6개월을 각각 도과하여 이 사건 처분을 하였으므로 「민원사무 처리에 관한 법률」에 따른 처리기간인 14일을 위반하였고, 청구인의 참석을 의도적으로 배제한 채 ‘승강기 검사 대행기관 지정에 관한 자문회의’를 개최함으로써 청구인에게 의견제출의 기회를 주지 않은 절차상 하자가 있다. 나. 실체적 위법ㆍ부당성에 관한 주장 1) 초과되는 검사 물량을 처리하지 못해 불법 하도급과 위촉직 검사보조자에게 무자격 검사를 대행하게 함으로써 국민안전에 심각한 위협이 초래되는 상황에서 피청구인이 「승강기 검사 및 관리에 관한 운용요령」(2014. 7. 1. 안전행정부고시 제2014-30호로 개정되어 시행된 것, 이하 같다)에 따라 검사보조자를 활용하는 것은 상위법의 위임근거가 없는 것이고, 「승강기시설 안전관리법」 제13조의3, 같은 법 시행규칙 별표 7의3에 규정된 검사자 자격을 구비하지 않은 검사보조자가 실제 검사업무를 수행할 수 있도록 하는 것은 불법이며, 검사보조자에 대한 처우가 불합리하고 수수료 차액이 편취되고 있으므로 승강기 안전관리 강화 필요성을 고려하였다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 2) 피청구인은 연간 법정 검사대수 상한이 800대이므로 아직 100대의 여력이 남아 있어 탄력적 운영이 가능하다고 주장하나 매년 약 2만 5,000대의 승강기가 새로 설치되어 검사자 1명의 검사능력 약 700대를 기준으로 할 경우 매년 30여명의 신규 검사인력이 필요하고 현행 2개 검사기관으로는 현재 약 50만대인 검사대수를 처리할 수 없으므로 검사수요가 부족하다는 피청구인의 주장은 불합리하다. 3) 피청구인은 관계기관 의견수렴 결과 현행 2개 검사기관 체제 유지의 의견이 많다고 주장하나 승강기 학회 등 태생적으로 편향적일 수밖에 없는 참석자로부터 의견수렴을 한 것이어서 의견수렴이 왜곡될 수 있는 것이고, 규제개혁위원회, 관련부처 및 산업계는 다원화 의견이 우세하고 외국의 경우도 거의 다원화 추세이며, 이 사건 처분의 근거로 제시한 ‘현행(2개기관) 체제 유지가 타당한 것으로 판단된다’는 이유는 「승강기시설 안전관리법」 제1조에서 정한 입법목적에 부합하지 않는다. 4) 피청구인이 외부기관에 의뢰하여 실시한 ‘승강기 운영체계 연구방안’이라는 연구용역은 다분히 의도적이고 불허가를 위한 명분 축적용이라는 의혹이 있고, 동 용역보고서에서 인정한 사고율의 감소는 검사기관 개수와의 연관성 보다는 승강기 기술발전과 안전제도의 개선에 있으므로 승강기 검사 대행기관을 1개 추가하여 다원화되고 공정한 경쟁체제 하에서 대국민 검사 서비스를 강화하도록 하여야 한다. 다. 위의 사정을 고려해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 절차상 하자여부에 관한 답변 청구인의 2014. 1. 6.자 승강기 검사기관 지정 재신청은 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제2조제2항제1호에 따른 ‘허가ㆍ인가ㆍ특허 등의 신청’에 해당하는 민원사무로서 같은 시행령 제19조에서 정한 14일 이내인 처리기간의 직접적인 적용대상은 아니고, 본 건의 경우 심도깊은 검토가 필요하여 사전에 검토기간을 예측할 수 없고 검토를 진행하는 과정에서 청구인에게 의견제시의 기회를 제공하였으며 청구인의 동의하에 처리기간을 연장해 온 것이므로 정당한 이유 없이 승인여부의 결정을 미룬 것은 아니며, 승강기 검사 대행기관의 지정은 강학상 특허의 성격을 지닌 것으로 특허는 전형적인 수익적 행정행위로서 「행정절차법」 제22조제3항에 따라 당사자등에게 의견제출의 기회를 부여하지 않아도 되나 피청구인은 객관적인 정책결정을 위해 4차례 자문회의를 개최하여 의견수렴을 하였는데, 그중 1차 의견수렴 시 청구인은 참석을 요청받고도 불참하여 의견제시의 기회를 스스로 포기한 것이므로 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 나. 실체적 위법ㆍ부당 여부에 관한 답변 1) 검사보조자는 당해 승강기와 이해관계가 없고 주검사자의 검사업무 수행에 따른 보조역할만 할뿐 검사업무에는 전혀 관여하지 않으며, 「승강기 검사 및 관리에 관한 운용요령」이 상위 법령에 반하지 않은 이상 ‘검사보조자의 활용’을 포함하여 검사의 구체적인 방법에 대하여는 피청구인에게 재량이 인정된다고 판단되고, 검사보조자에 대한 처우가 불합리하다거나 수수료 차액이 편취되고 있다는 주장은 타당하지 않으며, 지금까지 검사자는 검사보조자의 보조를 받아 검사업무를 차질없이 수행해오고 있다. 2) 검사수요 증가분에 대하여는 현 검사기관에서 적정 검사인력 채용 등을 통하여 탄력적으로 대응할 수 있으므로 현행 2개 검사기관 외에 검사 대행기관을 추가로 지정할 필요는 없다. 3) 4차에 걸친 자문회의에서 전문가 그룹의 의견은 현행 2개기관 체제 유지 의견이 다수였는데, 세부적으로 보면 1차 및 4차 자문회의에서 현행 2개 체제 유지 의견이 우세하였고 2차 자문회의에서 추가지정 전에 부작용 방지 장치 마련이 선행되어야 한다는 것이었으며 3차 자문회의에서는 추가 지정해야 한다는 의견과 추가지정 전에 부실검사 방지를 위한 제도적 장치 마련이 우선되어야 한다는 의견이 경합하였는바, 피청구인은 이를 고려하여 ‘현 시점에서는 현행(2개기관) 체제 유지가 타당한 것으로 판단된다’고 하였던 것이다. 4) 피청구인이 외부기관에 의뢰하여 실시한 연구용역은 조달청에서 적법절차에 따라 공정하게 선정한 전문기관이 성실하게 연구를 수행한 결과로서 용역보고서의 신뢰성을 훼손시키는 청구인의 주장은 불합리하다. 다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없고, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 승강기시설 안전관리법 제1조, 제15조, 제15조의2, 제21조, 제24조의2 승강기시설 안전관리법 시행규칙 제21조의2, 제22조, 별표 7의3 승강기 검사 및 관리에 관한 운용요령 제3조 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제2조, 제19조 행정절차법 제22조 5. 인정사실 양 당사자 간 다툼이 없는 사실 및 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 행정심판 재결서, 승강기 검사기관 지정 재신청 반려 통보서, 승강기 검사기관 지정신청 보정서류 제출문, 자문회의 참석요청서, 자문회의 결과 보고서, 승강기 검사 대행기관 추가지정 신청에 대한 회신문 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2012. 12. 5. 피청구인에게 청구인을 승강기 검사기관으로 지정해 달라고 신청하였으나, 피청구인은 2012. 12. 21. 청구인이 「승강기시설 안전관리법」 제15조제2항제1호에 따른 검사기관 지정기준에 해당하지 않는다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였다. 나. 청구인은 2013. 1. 3. 피청구인에게 청구인이 민원인의 요청에 따라 안전검사업무도 수행하고 있으므로 검사기준의 어디에 해당하지 아니하는지를 회신해 달라고 요청하였고, 피청구인은 2013. 1. 16. 청구인은 정관상 승강기 사업육성을 목적으로 하여 법인설립 허가를 받았고 승강기에 대한 각종 검토 및 검사 입회를 하는 기술지원을 하고 있어 ‘승강기의 안전검사 업무를 하고 있는 법인’에 해당하지 않는다고 회신하였다. 다. 청구인은 2013. 1. 25. 피청구인에게 다시 청구인을 승강기 검사기관으로 지정해 달라고 신청하였다. 라. 피청구인은 2013. 2. 8. 구 「승강기시설 안전관리법」 제15조제2항제1호 다목에서 규정하고 있는 ‘검사’는 같은 법 제13조제1항에 따른 완성검사, 정기검사, 수시검사 및 같은 법 제13조의2에 따른 정밀안전검사를 의미하는데 청구인의 경우 이에 해당하지 않는다는 이유로 청구인에게 승강기 검사기관 지정거부처분을 하였다. 마. 청구인은 이에 불복하여 2013. 2. 18. 중앙행정심판위원회에 피청구인의 2013. 2. 8.자 승강기 검사기관 지정거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여 2013. 6. 4. 인용재결을 받았다. 바. 위 행정심판 재결결과에 따라 피청구인은 2013. 7. 3. 청구인의 승강기 검사기관 지정신청에 대한 재검토 결과 「승강기시설 안전관리법」 제15조제2항에 따른 검사기관 지정요건을 충족하지 못하였다는 이유로 청구인에게 동 지정신청을 반려하였다. 사. 이에 청구인은 2014. 1. 6. 피청구인에게 같은 법의 개정내용에 따라 검사기관 지정요건을 보정한 서류를 갖추어 승강기 검사기관 지정신청을 다시 하였는데, 보정한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사무소(같은 법 제15조제2항제6호): 서울특별시 3개소, 경기도 1개소, 충청남도 1개소 추가(경상북도 ○○시 1개소는 기 제출) ○ 자격인원(같은 법 시행규칙 제22조): 추가 5명 확보(7명에 대하여는 기 제출) ○ 붙임서류 - 추가자격인원에 대한 이력서, 자격증, 경력 및 졸업증명서 각 1부 - 6개 사무소의 사업자등록증 사본 각 1부 아. 피청구인은 2014. 6. 27. 청구인이 검사 대행기관으로서의 형식적 요건은 갖춘 것으로 판단되나 전문기관 연구용역결과, 전문가 등 관계기관 자문결과, 승강기 안전관리 강화 등을 종합적으로 고려하여 현 시점에서는 ‘현행(2개기관) 체제 유지’가 타당한 것으로 판단된다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 자. 지식경제부장관이 2011. 5. 16. 발급한 법인설립 허가증의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 법인명칭 : 재단법인 ○○연구원 ○ 사업내용 : 승강기에 관한 학술, 연구, 개발, 시험, 기술지원 등 승강기 산업 육성 ○ 「민법」 제32조와 「지식경제부장관 및 그 소속청장의 주관에 속하는 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조에 따라 위 법인의 설립을 허가함. 차. 한국인정기구장이 2012. 11. 30. 발행한 공인검사기관인정서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 기관명 : 재단법인 ○○연구원 ○ 유효기간 : 2012. 11. 30. - 2016. 11. 29. ○ 검사기관유형 : A형, 산업용 설비 및 기계, 승강기 검사 <img src="/flDownload.do?flSeq=25945770"></img> ○ 상기 검사기관을 KS Q 17020:2000 인정요건 및 「국가표준기본법」 제23조의 규정에 의거 공인검사기관으로 인정함. 카. 2013. 1. 25. 발급된 등기사항전부증명서에 따르면 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 명칭 : 재단법인 ○○연구원 ○ 목적 승강기에 관한 학술, 연구, 개발, 시험, 기술지원 등을 통하여 승강기 산업의 육성 발전과 나아가 국민 편익의 증진에 기여함을 목적으로 한다. ① 승강기에 관한 학술, 연구, 개발, 시험, 기술지원 ② 기술의 보급과 제품화 지원 ③ 「국가표준기본법」 제23조에 따라 인정받은 공인검사기관(인정업무: 승강기 검사)의 업무)<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ④ 승강기에 관한 학술, 연구, 개발, 시험, 기술지원 용역의 수행<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑤ 승강기 유지관리의 표준화에 관한 필요 조사 및 연구<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑥ 승강기에 관한 학술세미나 등의 개최 및 도서 등의 간행<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑦ 지적재산권의 확보와 그 유지<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑧ 승강기 관리요원의 교육 및 훈련<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑨ 국내외 관계 기관과의 협력 및 교류<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑩ 행정관청으로부터 위임ㆍ위탁받은 사업<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ⑪ 기타 이 법인의 목적달성에 필요한 사업<2013. 1. 24. 추가 및 등기> ○ 임원에 관한 사항 - 이사 김○○: 대표권제한규정, 이사 김○○ 외에는 대표권 없음<2011. 6. 1. 취임 및 등기> - 이사 남○○ 외 5명 타. 피청구인은 2014. 3. 28. 청구인을 포함한 유관기관 및 승강기 협ㆍ단체에 2014. 4. 1.자 ‘승강기 검사 대행기관 지정에 관한 자문회의’에 참석하여 줄 것을 요청하였고, 청구인은 2014. 3. 31. 피청구인에게 ‘일정이 너무 급하고, 초청 참석자들(22명)이 객관적이고 공정한 의견을 수렴하기에 심히 불합리하다’는 이유로 좀 더 시간을 갖고 합당한 인원으로 구성된 자문회의를 개최하여 달라는 취지의 회신을 하였다. 파. 피청구인이 작성한 자문회의 결과 보고서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 1차 자문회의 결과 ○ 회의개요 - 일시ㆍ장소: 2014. 4. 1. 10:00∼11:30, 정부서울청사 - 참석자: 정부부처, 학계, 검사기관, 승강기 협ㆍ단체, 소비자단체 18명 ○ 회의내용 - 승강기 검사 대행기관 지정은 특허에 해당하여 주무기관의 재량권적 사항임 - 현행 이원화가 바람직. 공공재에 대한 규제완화는 문제점을 야기할 수 있고, 안전규제는 규제완화의 대상과 다름 - 안전 관련 규제는 인정하나 검사기관을 현행 2개로 고집할 필요는 없음 - 검사기관 다원화 필요. 외국사례나 자동차 검사사례처럼 행정적 관리를 철저히 하되 개방함이 타당 - 현행 2개 검사기관이 검사를 감당할 수준인지 먼저 고려할 필요가 있고, 수요를 감안하여 추가지정 검토 필요 □ 2차 자문회의 결과 ○ 회의개요 - 일시ㆍ장소: 2014. 4. 18. 16:00∼18:00, 사고조사판정위원회 회의실 - 참석자: 산업통상자원부 등 4개 관계기관 6명 ○ 회의내용 - 검사기관 추가지정에는 공감하나, 개방이전에 검사기관에 대한 책임성, 관리감독체계 등 부작용 방지 선행 필요 □ 3차 자문회의 결과 ○ 회의개요 - 일시ㆍ장소: 2014. 5. 16. 15:00∼17:00, 사고조사판정위원회 회의실 - 참석자: 제조ㆍ설치업체, 협ㆍ단체 등 10개 기관 12명 ○ 회의내용 - (제조업체) 검사기관 추가지정에는 공감하나, 부작용 방지 선행 필요 - (협ㆍ단체) 검사기관 다원화 찬성, 다원화 시 검사기관 책임 강화 필요 □ 4차 자문회의 결과 ○ 회의개요 - 일시ㆍ장소: 2014. 5. 23. 15:00∼17:00, 사고조사판정위원회 회의실 - 참석자: ○○○대학교, 한국안전학회 등 교수 및 학회 전문가 5명 ○ 회의내용 - (다수의견) 현행유지, 다원화는 중장기적으로 고려 ㆍ 검사기관을 다원화하여 자율경쟁에 맡길 경우 경쟁심화로 인하여 부실검사 및 봐주기식 검사가 발생할 우려가 큼 ㆍ 다원화를 추진하기 위해서는 부작용방지대책 및 사회적 여건 등이 선행되어야 함 - (소수의견) 다원화 하면 관리주체의 선택권이 높아져 서비스 질이 향상되므로 다원화 검토 필요 하. 피청구인은 2013. 8. 5. 한국민간위탁경영연구소와 경쟁 입찰 후 수의계약 방식으로 계약금액 3,515만원의 연구용역계약을 체결하였고, 동 연구소는 2013. 8. 5.부터 2013. 12. 20.까지 연구를 진행한 후 2013. 12. 20. 피청구인에게 다음과 같은 내용이 포함된 ‘○○○ 안전관리 위임ㆍ위탁업무 운영체계 개선방안 연구’ 최종보고서를 제출하였다. - 다 음 - □ ○○○ 검사체계 개선안 검토 결과 ① 일원화 - 여기서 일원화란 우리나라 남한 전체에 ○○○ 검사기관을 단 하나만 두는 것을 말함 - 국내외적으로 위와 같은 본격적인 의미의 일원화는 오히려 드문 현상임 - 과거를 돌아볼 때, 경쟁이 검사부실을 나을 것이라는 일원화론의 가정은 확인되지 않았음 - 일원화의 가능한 부정적 측면(예, 시장독점에 따른 비효율ㆍ서비스 질 저하ㆍ관리감독상의 어려움(행정처분이나 파업 시 대체조직이 없음)ㆍ향후 가능한 기관 비대화 등)에 대한 우려가 크고, 이해관계자 대부분 이에 반대하고 있음 ② 다원화 - 여기서 다원화란 ○○○ 검사기능 전체(4대 검사) 또는 일부를 3개 이상의 기관이 분담하는 것을 말함 - 다원화의 가능한 부정적 측면(예, 경쟁심화로 인한 불공정경쟁행위 및 검사품질 저하 등)에 대한 우려가 상존하고, 관련 이해관계자의 반발이 심함 - 사회변화(인구증가율 저하->주택수요 저하->주택경기 저하)로 인해 ○○○ 설치 증가율이 저하될 것으로 예상되어 신규 검사기관 신설이 부담스러운 측면 존재함 ③ 이원화 - 여기서 이원화는 현행과 같이 ○○○ 검사기능을 두 공공기관이 분담하는 것을 지칭함 - 1만대 당 사고율(총계-이용자과실) 측면에서 가장 좋은 성적이며 특별히 본격적인 체계 개편을 논할 정도로 큰 문제가 없음 - 현 체계가 이상적 형태는 아닐지라도 나름 정책진화의 산물이며, 공공성-효율성이 절충을 이루고 있는 차선의 형태라고 판단됨 ☞ 최종 대안제시 &#8211; 이원화, 현행유지안 거. 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 제시한 사유 외에 검사 대행기관 지정 요건에 대하여는 양 당사자 사이에 다툼이 없다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련법령 1) 「○○○시설 안전관리법」 제1조에 따르면 이 법은 ○○○의 설치 및 보수 등에 관한 사항을 정하여 ○○○를 효율적으로 관리함으로써 ○○○시설의 안전성을 확보하고 ○○○ 이용자를 보호함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제15조제1항에 따르면 안전행정부장관은 제13조제1항 및 제13조의2제1항에 따른 검사 및 정밀안전검사를 안전행정부장관이 지정하는 검사기관에 대행하게 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 따른 검사기관의 지정기준은 「민법」 제32조에 따라 설립된 비영리법인으로서 ○○○의 안전관리에 관한 사항을 업무로 하고 있는 법인 등에 해당하는 법인일 것(제1호), 안전행정부령으로 정하는 검사인력 및 검사설비를 갖추고 있을 것(제2호), 「국가표준기본법」 제23조에 따라 인정받은 시험ㆍ검사기관일 것(제3호), 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 ‘시ㆍ도’라 한다)에 4개 이상의 사무소를 두고 있는 법인일 것(제6호) 등과 같다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 제2항에 따른 검사기관의 지정 방법ㆍ절차, 그 밖에 필요한 사항은 안전행정부령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 제15조의2제1항 본문에 따르면 안전행정부장관은 제15조제1항에 따라 지정된 검사기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제21조제1항에 따르면 안전행정부장관은 이 법의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 제15조제1항에 따라 지정된 검사기관에 그 인력ㆍ장비ㆍ실적에 관한 자료를 제출하게 하거나 보고하게 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제24조의2에 따르면 제15조제1항에 따라 지정된 검사기관의 임직원은 「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다고 되어 있다. 2) 「○○○시설 안전관리법 시행규칙」 제21조의2제1항에 따르면 법 제15조제1항에 따라 검사기관의 지정을 신청하려는 자는 검사기관 지정 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 법인의 정관(제1호), 이사의 명단 및 이력서(제2호), 최초 1년간 사업계획서(제3호), 사무소의 소유권 또는 사용권(사용기간이 1년 이상인 사용권만 해당한다)을 증명하는 서류(제4호), 검사인력 명세와 그 자격을 증명하는 서류(제5호), 검사설비 명세서와 그 내용을 증명하는 서류(제6호), 검사 업무 규정(제7호), 법인등기부 등본(신청인이 제2항에 따른 확인에 동의하지 않는 경우에만 제출한다)(제8호) 등의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 안전행정부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 같은 시행규칙 제22조에 따르면 법 제15조제2항제2호에 따른 검사기관의 검사인력 및 검사설비는 별표 7의3과 같다고 되어 있으며, 같은 시행규칙 별표 7의3에 따르면 전문검사인력에 대한 검사기관 지정기준은「국가기술자격법」에 따른 ○○○ 기사 자격(이하 ‘○○○ 기사 자격’이라 한다)을 취득한 사람으로서 ○○○의 설계ㆍ제조ㆍ설치ㆍ검사 또는 유지관리에 관한 경력(이하 ‘○○○에 관한 실무경력’이라 한다)이 7년 이상인 사람(제1호), 「국가기술자격법」에 따른 ○○○ 산업기사 자격(이하 ‘○○○ 산업기사 자격’이라 한다)을 취득한 사람으로서 ○○○에 관한 실무경력이 10년 이상인 사람(제2호)의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 법 제20조 및 이 규칙 제25조에 따른 단계별 교육을 받은 사람 4명이고, 일반검사인력에 대한 검사기관 지정기준은 ○○○ 기사 자격을 취득한 사람으로서 ○○○에 관한 실무경력이 1년 이상인 사람(제1호) 등의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 법 제20조 및 이 규칙 제25조에 따른 단계별 교육을 받은 사람 8명으로 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하는 사람이 전체 일반검사인력의 2분의 1 이상이어야 한다고 되고 있고, 같은 별표 7의3 비고란에 검사인력은 직접 검사에 종사하는 사람을 말하며, 1인당 연간 완성검사 600대, 수시검사 600대, 정기검사 800대를 초과하여 검사할 수 없다고 되어 있다. 3) 「○○○ 검사 및 관리에 관한 운용요령」 제3조제2항에 따르면 검사기관의 장은 검사의 원활한 수행을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 검사보조자를 활용할 수 있되, 당해 ○○○와 이해관계가 있는 검사보조자는 활용하여서는 아니된다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 제2항의 규정에 의한 검사보조자는 「○○○시설 안전관리법 시행령」 제16조의 규정에 의한 자체점검자 또는 이와 동등이상의 자격을 갖춘 자이어야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 검사자는 검사를 완료한 때에는 ○○○ 검사기준에 의한 검사성적서를 작성하고 검사 결과를 검사기관의 장에게 보고하여야 한다고 되어 있다. 4) 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제2조제2항에 따르면 법 제2조제2호에 따른 ‘민원사무’란 허가ㆍ인가ㆍ특허ㆍ면허ㆍ승인ㆍ지정ㆍ인정ㆍ추천ㆍ시험ㆍ검사ㆍ검정 등의 신청(제1호), 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관한 질의 또는 상담형식을 통한 설명이나 해석의 요구(제4호), 정부시책이나 행정제도 및 운영의 개선에 관한 건의(제5호) 등에 관한 사무를 말한다고 되어 있고, 같은 시행령 제19조제1항에 따르면 행정기관의 장은 제2조제2항제4호의 질의ㆍ상담사항에 대해서는 특별한 사유가 없으면 민원인이 행정기관을 방문하여 단순한 행정절차 또는 형식요건에 관하여 질의ㆍ설명이나 조언을 요구한 경우: 즉시(제1호), 제1호 외의 질의ㆍ상담사항: 7일 이내(법령에 대한 질의는 14일)(제2호)의 기간 이내에 처리하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 행정기관의 장은 제2조제2항제5호의 민원사항을 접수하였을 때에는 관계법령등에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 14일 이내에 그 처리 결과를 민원인에게 통지하여야 한다고 되어 있다. 5) 「행정절차법」 제22조제1항에 따르면 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우(제1호), 행정청이 필요하다고 인정하는 경우(제2호) 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우(제1호), 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우(제2호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 「민원사무 처리에 관한 법률」에 따른 처리기간을 도과하였고, 청구인에게 의견제출의 기회를 주지 않은 절차상 하자가 있으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, ○○○ 검사기관 지정 신청은 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제2조제2항제1호에 따른 허가, 특허, 지정 등의 신청에 해당하는 민원사무로서 같은 시행령 제19조에서 정한 처리기간이 적용되지 않는다고 보아야 하고, 달리 피청구인이 정당한 이유 없이 청구인의 ○○○ 검사기관 지정 신청에 대해 지정여부의 결정을 늦추었다고 볼 만한 특별한 사정이 있다고 보이지도 않으며, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 4차에 걸친 자문회의를 개최하여 다양한 관계자를 대상으로 의견을 수렴한 사실이 인정되므로 피청구인이 침익적 행정처분이라 할 수도 없는 이 사건 처분을 함에 있어서 청구인에게 의견제출의 기회를 주지 아니하였다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 보기는 어렵다. 2) 피청구인은 현재 ○○○ 검사업무가 검사보조자의 보조를 받아 차질없이 수행되어 오고 있고, 검사수요 증가분에 대하여는 현 검사기관에서 적정 검사인력 채용 등을 통하여 탄력적으로 대응할 수 있으므로 4차에 걸친 자문회의 결과와 적법절차에 따라 수행한 연구용역 결과 등을 종합적으로 고려하여 현행 2개 검사기관 외에 검사 대행기관을 추가로 지정할 필요는 없다고 판단하였기에 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 2008. 5. 29. 선고, 2007두18321 판결 참조). ○○○ 검사 대행기관 지정은 행정관청이 「○○○시설 안전관리법」 제15조 및 같은 법 시행규칙 제21조의2에 따라 검사기관의 지정 신청을 받아 특정 신청자에게 완성검사 등을 대행할 수 있는 권리를 설정하는 행위로서 재량행위이기는 하나, 상기 제15조에서 ○○○ 검사기관의 지정기준을 구체적으로 정하는 등 규정체계에 비추어 볼 때 ○○○ 검사 대행기관의 지정행위는 완전한 재량행위라고 보기는 어렵고 기속재량행위에 해당한다고 보아야 할 것이다. 한편 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 검사 대행기관으로서의 형식적 요건을 갖춘 것으로 인정하고 있으므로 피청구인이 청구인의 신청을 거부하기 위하여는 지정거부를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 등 다른 특별한 사정이 있어야 할 것인데, 현 시점에서 현행(2개기관) 체제 유지가 타당한 것으로 판단된다는 다소 막연한 사유만을 들어 위 신청을 거부한 것은 지정거부를 정당화할 만한 특별한 사정에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 추후 ○○○ 검사 대행제도의 운영에 관한 중대한 공익상의 필요성 등을 밝혀 다시 처분을 하는 것은 별론으로 하더라도 단지 ‘현행(2개기관) 체제 유지’가 타당하다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당되어 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.