시외고속버스운송사업노선면허처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1998. 2. 21. 청구외 (주)○○고속건설에 대하여 기점은 ◎◎, 종점은 △△, 운행계통은 ◎◎TR - ◎◎탑로타리 - ◎◎TG - ○○고속도로 - ◇◇JC - □□고속도로 - ☆☆IC - ▽▽고속도로 - △△IC - △△검문소 - △△TR, 운행거리는 267.8Km, 운행대수는 2대로 하는 시외고속버스운송사업노선면허및운행계통인가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 (주)○○고속건설에게 한 이 건 처분은 다음과 같은 이유로 위법ㆍ부당하다. (1) 자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제6조제1항제1호의 규정에 의하면, 당해사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합해야 한다고 되어 있는 바, 당해 노선 및 구간에는 같은 시외버스업종인 직행버스가 1989. 12. 29. 최초로 인가를 받아 운행개시하여 현재 일일 16회로 정기운행하고 있어 ◎◎ - 고속도 - △△간 노선(이하 “이 건 노선”이라 한다)에 고속버스에 대한 별도의 수송수요가 있을 수 없고, 또한 수송력공급이 불필요함에도 피청구인이 동일 업종인 시외고속버스업체에 이 건 처분을 행한 것은 재량권을 남용한 것이다. (2) 여객자동차운송사업등의인ㆍ면허업무처리요령(이하 “인ㆍ면허업무처리요령”이라 한다) 제9조제3항의 규정에 의하면, 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통변경은 기존의 시외고속버스 또는 시외직행버스 운행계통과 동일하게 되어서는 아니된다고 되어 있고 독점운행계통인 경우와 주민교통편의를 위하여 필요한 경우에만 예외적으로 동일한 운행계통을 인정하고 있는 바, 시외직행버스가 이 건 노선에서 이미 운행하고 있음에도 피청구인이 시외고속버스업체인 (주)○○고속건설에게 이 건 처분을 행한 것은 위 규정에 위반되며, 또한, 이 건 노선에는 청구인중 (주)○○여객자동차뿐만 아니라 (주)□□여객자동차와 청구외 (주)□□고속도 운행하고 있으므로 이 건 노선은 청구인중 (주)○○여객자동차만이 운행하는 독점노선도 아니다. 나. 한편, 과거 고속버스업종과 시외버스업종이 분리구분되어 있을 때에도 고속버스사업계획변경시에는 각 관련도와 협의 또는 의견조회절차를 취하여 왔었는 바, 법 개정(1989. 12. 30. 법률 제4190호)으로 고속버스와 시외버스는 여객자동차운송사업중 시외버스운송사업이라는 동일업종으로 재편성되어 그 운행형태만 고속, 직행, 일반으로 구분되어 있음에도 시외고속버스사업만은 시ㆍ도지사에게 위임된 업무가 아니라 하여 피청구인이 관련도와 아무런 협의나 의견조회절차없이 일방적으로 이 건 처분을 행한 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 시외고속버스업체에게 이 건 노선을 면허한 것은 철도, 항공 등 다른 교통수단이 발달되어 이용승객이 매년 감소하고 있는 기존 시외고속버스운행노선에 대하여 국가에너지절약차원에서 운행차량을 일부 감차하고 감차된 차량을 차령범위내에서 활용키로 한 시외고속버스경영개선방안에 따라 철도, 항공 등 다른 교통수단의 이용이 불편한 ◎◎광역시(인구 130만)와 ○○시(인구 35만)를 왕래하는 승객들이 시외직행버스와 서비스면에서 차이가 나는 시외고속버스를 선택적으로 이용하고자 하는 수송수요와 수송력공급의 필요가 있다고 판단되어 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인의 시외직행버스는 ◎◎동부시외버스터미널과 ○○시외버스터미널을 기ㆍ종점터미널로 이용하고 있고, 반면 (주)○○고속건설은 ◎◎고속버스터미널과 △△고속버스터미널을 기ㆍ종점으로 이용하고 있는데, ◎◎동부시외버스터미널과 ◎◎고속버스터미널은 4차선 대로를 경계로 떨어져 있어 기ㆍ종점터미널이 서로 다르고, 또한 ○○시외버스터미널과 △△고속버스터미널은 5Km나 떨어져 있어 기ㆍ종점터미널이 서로 달라 동일한 운행계통이라고 볼 수 없으므로 인ㆍ면허업무처리요령 제9조제3항의 규정을 위반한 것은 아니다. 또한 인ㆍ면허업무처리요령 제9조제3항 단서의 규정에 의하면, 독점운행계통인 경우와 관할관청이 주민교통편의 증진을 위하여 필요하다고 인정한 경우에는 동일운행계통의 인ㆍ면허제한에 예외를 두고 있는 바, 설령 이 건 처분으로 신설된 시외고속버스의 운행계통이 청구인의 시외직행버스운행계통과 동일하다고 하더라도 동 운행계통은 청구인중 (주)○○여객자동차만이 운행하고 있는 독점노선이므로 인ㆍ면허제한에 해당되지 않고, 피청구인이 이 건 노선을 면허한 것은 ◎◎ - △△간을 왕래하는 주민들의 교통편의증진을 위한 것이므로 이용승객의 편의보다는 기득권만을 보호하려는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 다. 시외고속버스는 대부분 2개 이상의 시ㆍ도의 장거리 노선을 중간무정차로 운행하므로 통일성있는 정책입안과 집행이 필요하고, 이에 관하여 관련도와 사전협의를 할 경우에는 지역이기주의로 노선개설의 지연 등 업무의 비능률이 초래될 뿐만 아니라 관련도와의 의견조회여부는 법령상의 의무가 아니라 피청구인의 재량사항이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 시외고속버스운송사업노선면허및운행계통인가(건설교통부, 1998. 2. 21.), 운행계통현황(○○여객, □□여객), 시외버스운송사업계획변경인가(경상남도, 1998. 1. 14.), 시외버스운송사업계획변경신고수리(경상남도, 1997. 7. 15.) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 노선과 관련되는 청구인중 (주)○○여객자동차의 노선에는 ⓛ◎◎ - 고속도(○○ㆍ□□ㆍ▽▽안) - △△ - ●●- ◆◆ 노선과 ②◎◎ - 고속도(○○ㆍ□□ㆍ▽▽안) - △△ 노선이 있다. (나) 이 건 노선과 관련되는 청구인중 (주)□□여객자동차의 노선에는 ①○○포 - ■■ - ▲▲ - △△ - ▼▼ - ★★ - □□IC - 고속도 - ◎◎ 노선, ②◎◎현 - ■■ - ▲▲ - △△ - ▼▼ - □□IC - 고속도 - ◎◎ 노선, ③○○포 - ◎◎현 - ■■ - ▲▲ - ●● - □□IC - 고속도 - ◎◎ 노선이 있다. (2) 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인중 (주)○○여객자동차는 이 건 노선을 운행하는 기존의 시외직행버스운송업자로서 피청구인이 (주)○○고속건설에게 한 이 건 노선과 중복되는 노선을 운행하고 있다고 볼 수 있어 이 건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이므로 위 (주)○○여객자동차의 이 건 행정심판청구는 적법한 청구라 할 것이나, 청구인중 (주)□□여객자동차의 경우는 피청구인이 (주)○○고속건설에게 한 이 건 노선과 중복되는 노선을 운행하고 있다고 볼 수 없어 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없을 것이므로 위 (주)□□여객자동차의 이 건 행정심판청구는 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자동차운수사업법 제4조, 제6조제1항제1호, 제13조제1항 및 제69조제1항 동법시행령 제1조의2제1호 및 제4호, 제9조제1항제1호 및 제5호 동법시행규칙 제21조제1항 여객자동차운송사업등의인ㆍ면허업무처리요령(건설교통부훈령 제181호) 제9조제3항 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 고속버스운송사업경영개선방안제출(건설교통부, 1998. 1. 8.), 자동차운송사업계획변경(감차및노선신설)인가신청서(동양고속, 1998. 2. 18.), 시외고속버스운송사업노선면허및운행계통인가(건설교통부, 1998. 2. 21.), 노선도, 운행계통현황(○○여객, □□여객), 시외버스운송사업계획변경인가(경상남도, 1998. 1. 14.), 시외버스운송사업계획변경신고수리(경상남도, 1997. 7. 15.) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1998. 1. 8. 청구외 ○○운송사업조합이사장에게 국가자원낭비를 초래함은 물론 경영난을 가중시키는 이용율이 낮은 노선에 대한 감차계획 등 고속버스운송사업경영개선방안을 제출할 것을 요구하면서 감차되는 차량을 대체충당할 수 있는 신규노선개설을 희망하는 업체를 통보하여 줄 것을 아울러 요구하였다. (나) (주)○○고속건설이 1998. 2. 18. 기점은 ◎◎, 종점은 △△, 경유지는 ◎◎ - 경부고속도로 - □□고속도로 - ▽▽고속도로 - △△, 운행거리는 282.0Km, 운행대수는 2대로 하는 노선을 포함한 2개의 노선신설과 서울 - 아산 노선 등 2개노선에 대한 감차를 내용으로 하는 자동차운송사업계획변경(감차및노선신설)인가신청서를 피청구인에게 제출하였다. (다) 피청구인이 1998. 2. 21. (주)○○고속건설에 대하여 이 건 처분을 하였다. (라) 청구인들이 제출한 업체별운행계통표에 의하면, 청구인중 (주)□□여객자동차의 운행계통은 ①○○포 - ■■ - ▲▲ - △△ - ▼▼ - ★★ - □□IC - 고속도 - ◎◎ 운행계통, ②◎◎현 - ■■ - ▲▲ - △△ - ▼▼ - □□IC - 고속도 - ◎◎ 운행계통, ③○○포 - ◎◎현 - ■■ - ▲▲ - ●● - □□IC - 고속도 - ◎◎ 운행계통 등 3개 운행계통이고, 청구외 (주)□□고속의 운행계통은 ◎◎ - △△산 - ▷▷ - ◁◁ - ▲▲IC - 고속도 - ▼▼ - 산청 - △△ 운행계통이나, 청구인중 (주)○○여객자동차의 이 건 노선의 운행계통은 ⓛ◎◎ - 고속도(○○ㆍ□□ㆍ▽▽안) - △△ - ●●- ◆◆ 운행계통, ②◎◎ - 고속도(○○ㆍ□□ㆍ▽▽안) - △△ 운행계통 등 2개 운행계통이 있다. (마) 피청구인은 이 건 처분을 하면서 관련시ㆍ도와 협의하지 아니 하였다. (바) 청구인 (주)○○여객자동차가 추가 제출한 시외직행버스수송실적확인서에 의하면, (주)○○고속건설의 시외고속버스가 운송개시한 1998년 4월에는 동년 3월보다 청구인 (주)○○여객자동차의 수송인원이 1,072명이 감소되었고, 수입금액은 33,171,600원이 감소된 것으로 기재되어 있다. (2) 살피건대, 청구인 (주)○○여객자동차는 이 건 노선에 청구인의 시외직행버스가 1989. 12. 29. 인가를 받아 정기운행하고 있으므로 고속버스에 대한 별도의 수송수요가 있을 수 없고, 수송력공급이 불필요함에도 피청구인이 동일업종인 시외고속버스업체에 이 건 처분을 함으로써 청구인의 운송실적이 감소하게 되었으므로 이 건 처분은 재량권을 남용한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 새로운 노선면허 및 운행계통인가여부는 교통수요 및 운송업체의 수송력공급능력 등에 관하여 기술적 전문적 판단에 따라 행하는 피청구인의 재량행위라 할 것인 바(대판 1991. 12. 27. 91누2502 참조), 피청구인이 전국적인 대중교통수단의 조정, 국가에너지절약차원에 따른 감차된 차량의 경제적 이용, ◎◎광역시와 ○○시 주민의 교통편의 증진 등을 고려한 정책적 판단에 따라 이 건 처분을 하였음에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분을 재량권을 남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이고, 또한, 청구인 (주)○○여객자동차는 인ㆍ면허업무처리요령 제9조제3항의 규정에 의하면, 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통의 변경은 기존의 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통과 동일하게 되어서는 아니된다고 규정되어 있음에도 불구하고, 청구인의 시외직행버스가 이미 운행하고 있는 이 건 노선에 피청구인이 시외고속버스업체인 (주)○○고속건설에 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인ㆍ면허업무처리요령 제9조제3항 단서의 규정에 의하면, 기존의 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통이 있는 경우에도 그 운행계통이 독점운행계통인 경우와 관할관청이 주민교통편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통을 기존의 시외고속버스 또는 시외직행버스의 운행계통과 동일하게 변경할 수 있도록 규정하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인 (주)○○여객자동차의 운행계통이 이 건 노선의 독점운행계통임이 분명하므로 피청구인의 이 건 처분을 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인 (주)○○여객자동차는 피청구인이 관계 시ㆍ도지사와 협의 또는 의견조회절차 없이 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 관계법령에 의하면, 운행형태가 고속인 시외버스운송사업의 면허나 사업계획변경인가에 관한 건설교통부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되어 있지 아니하고 또한 동 면허나 인가시 관계 시ㆍ도지사와 협의하도록 규정되어 있지도 아니하므로 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인 (주)□□여객자동차의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하고, 나머지 청구인 (주)○○여객자동차의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.