시외버스운송사업계획변경인가처분무효확인청구등

1. 사건개요 청구외 ○○교통(주)가 ●●동(기점)-▽▽ㆍ■■ㆍ□□ㆍ☆☆ICㆍ경부고속도로(경유지)-◆◆(종점)의 시외버스노선(이하 “이 건 노선”이라 한다)을 신설하는 내용의 시외버스운송사업계획변경인가신청을 한데 대하여 피청구인이 관련 시ㆍ도와 협의한 결과 충청남도지사가 부동의하고 위 ○○교통(주)가 2000. 4. 20. 신청내용중 경유지를 ▽▽, ◎◎IC로 변경하여 조정신청을 함에 따라 피청구인이 2000. 6. 16. 위 ○○교통(주)의 신청에 대하여 건설교통부장관에게 시외버스운송사업계획변경조정신청을 한 후 건설교통부장관이 신청내용 중 종점을 ◆◆에서 ◆◆(구의)로 구체화한 조정결과를 통보하자 2000. 9. 23. 위 ○○교통(주)에 대하여 조정결과대로 시외버스운송사업계획변경인가(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 ◆◆-▽▽운행계통을 비롯하여 서부경남의 군청 소재지를 중심으로 ◆◆까지를 주된 노선으로 하여 운행하는 업체들이다. 나. 피청구인이 인가한 신설 운행계통은 운행거리가 100㎞이상이고, 60%이상을 고속국도로 운행하며 사실상 중간정차지도 ▽▽군내에 한정되는 것으로서 이는 여객자동차운수사업법시행규칙 제7조제5항제1호 소정의 고속형시외버스에 해당하는 것이고, 이는 동법시행령 제26조제1항제1호 및 제6호의 규정에 따라 건설교통부장관이 인가하여야 할 사항인데도, 피청구인이 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 권한없는 자에 의하여 행하여져 무효라고 할 것이다. 다. 설사, 이 건 처분이 무효가 아니라고 하더라도 이 건 처분은 다음과 같은 점에서 위법ㆍ부당함을 면치 못하므로 취소되어야 한다. 라. 청구외 ○○교통(주)에 대한 ●●동-◆◆(구의)간 노선신설은 여객자동차운수사업법 제5조 및 제11조의 규정에 의한 노선면허 및 사업계획인가사항임에도 불구하고, 피청구인은 이러한 절차를 무시하고 동법 제11조에 의한 사업계획변경인가를 한 것이므로 이 건 처분은 하자 있는 처분으로서 취소되어야 한다. 마. 이 건 노선의 기점인 ●●동의 가구수 및 상주인구는 25호, 58명에 불과하므로 사실상 주수요 발생지는 경유지인 ▽▽으로서, 현재 청구인중 ○○자동차(주)가 ▽▽-◆◆남부, ▷▷-▽▽-◆◆남부 등을 운행하고 있으며, 위 ○○교통(주)가 ▽▽-●●동간을, ◁◁-◆◆남부간을 청구인중 ○○여객자동차(주) 및 ◎◎여객(주), 청구외 ◆◆여객(주) 등이 운행하고 있어 ▽▽군내 지역주민의 ◆◆내왕 및 생활교통이나 관광객의 교통편의에 전혀 불편이 없는 상황이다. 바. 청구인들의 연고업체의 현 운행상황을 보면, 1회당 평균이용율이 10.25%로 저조하고, 매년 수송수요가 격감하는 추세에서 공급과잉으로 업체통폐합, 퇴출, 감회조치 등이 필요한 상황인데, 오히려 총 27대의 면허대수로 주로 농어촌버스를 운행하는 퇴출대상사업체인 위 ○○교통(주)에 이 건 처분을 한 것은 더욱 이해할 수 없는 일이다. 사. 교통행정이란 합목적성이 고려되어야 하는 것인데, 동일한 운행계통이 없다는 이유만으로 이러한 처분을 한다면, 면허의 이권화, 기존 건전업체의 도산, 고속도로 포화, ◆◆시내 도심교통난 가중, ◆◆터미널 수용난, 운임부담 가중, 과당경쟁에 의한 대형교통사고 유발 등 수많은 문제점과 물의를 유발하게 될 것이 명약관화한 것이고, 반드시 필요한 노선신설이라면 먼저 기존사업자에게 신청기회를 부여하고 ▽▽-◆◆간의 과잉공급된 운행횟수의 일부를 연장하는 것이 당연한 귀결임에도 전혀 연고가 없는 영세업체에 노선을 신설하도록 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안전 항변> 행정심판은 처분을 다툴 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 여기에서 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 구체적이고 직접적인 이익을 말하는 것으로서 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우에는 여기에 해당하지 않는다고 할 것인데, 청구인들은 이 건 노선을 운행하는 업체들이 아니므로 이 건 처분을 다툴 법률상 이익이 없는 자들이라고 할 것이다. <본안에 대한 답변> 가. 피청구인은 위 ○○교통(주)의 이 건 노선신설신청에 대하여 관련업체의견을 조회한 결과 청구인들과 청구외 ◁◁여객(주)가 부동의하였고, 관계 시ㆍ도 협의결과 ◆◆특별시, 충청북도, 경기도, 경상북도가 동의하였으나 충청남도가 부동의 하였다. 나. 그러나, 해당 지방자치단체인 ▽▽군에서 지리산관광객운송과 농어촌버스 및 시외버스사업을 운영하는 위 ○○교통(주)의 만성적 손실보전효과가 크다며 노선개설이 타당하다고 의견을 개진하여 왔고, 지리산관광객이 연 100만명에 달하고, 백무ㆍ추정ㆍ삼정지역은 연 13만명이 내왕하고 있으며, 2002년 ♠♠-▷▷간 고속도로가 개통될 경우 관광객은 급증할 것으로 예상되는 데 비해, 현재의 열차나 고속버스를 이용할 경우 관광객이 여러 번 환승해야 하는 불편이 있어 ◆◆ 동부지역 주민들의 교통편의와 관광객 유치에 도움이 된다고 판단하여 2000. 6. 16. 건설교통부장관에게 시외버스운송사업계획변경조정신청을 한 바 있다. 다. 동 신청에 대하여 건설교통부장관이 신청내용대로 조정되었음을 통보하여 옴에 따라 이 건 처분을 한 것인 바, 이는 적법절차에 따른 것이고, 운수행정을 통한 공익실현과 합목적성 추구라는 기준에서 정당하게 행하여진 재량행위이다. 라. 더구나, 이 건 노선은 청구인들이 주장하는 고속형시외버스가 아닌 직행형시외버스로서 이에 대하여는 피청구인이 인가권을 가지고 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 권한내에서 행하여진 것으로 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조 여객자동차운수사업법 제3조, 제5조, 제6조, 제11조, 제67조, 제70조 여객자동차운수사업법시행령 제2조, 제3조, 제26조 여객자동차운수사업법시행규칙 제7조, 제10조, 제11조, 제14조, 제30조, 제31조, 제95조 내지 제97조 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인들이 제출한 시외버스운송사업계획변경인가통보[○○교통(주)], 관련운행계통현황, ○○교통(주)면허내역, 운송횟수 증회와 관련한 질의회신, 2000년 상반기여객자동차운송사업계획변경조정결과통보(건설교통부장관), 시외버스운송사업계획변경조정신청보완서류(타시도협의공문, 버스조합협의공문) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○교통(주)의 자동차운송사업면허증에 의하면, 위 ○○교통(주)는 여객자동차(시외)운송사업자이다. (나) 위 ○○교통(주)가 1999년 상반기에 피청구인에게 아래와 같은 내용의 시외버스운송사업계획변경인가신청을 하여 피청구인이 ◆◆특별시에 협의요청한 결과 ◆◆특별시장은 원안동의하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=40271116"></img> (다) ○○교통(주)가 1999. 9. 18. 위 신청내용 중 경유지를 ▽▽, ■■, ◎◎IC, 경부고속도로로, 운행거리를 416㎞로 변경하여 시외버스운송사업계획변경인가신청을 하였다. (라) 경상남도버스운송사업이사장은 1999. 10. 14. 청구인들을 포함한 3개사가 신설계획노선의 주운행구간인 ▽▽-◆◆은 계통번호 다6-3-13호로 2회, 다6-3-20호로 3회가 운행되고 있으므로 노선을 신설할 경우 과당경쟁으로 인한 업체가 운송질서의 문란이 예상된다는 이유로 반대의사를 표명하였다고 피청구인에게 통보하였으며, 청구인들이 주장하는 관련노선은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=40271122"></img> (마) 피청구인이 1999. 10. ○○교통(주)의 신설노선과 관련된 시ㆍ도인 경기도, 충청북도, 충청남도, 경상북도에 협의요청을 한 결과 충청남도지사가 동 노선은 위 ○○교통(주)의 무연고노선임에 비하여 충청남도의 청구외 (주)중부고속의 인ㆍ면허노선중 290.8㎞가 경합되고, 청구외 (주)◎◎고속, ☆☆고속, ◁◁고속, ▷▷고속 등 많은 업체들의 기존 노선을 침해한다는 이유로 노선 연고업체가 협의처리하여야 할 사항이며, 그렇지 않을 경우에는 부동의한다고 의견을 회신하고, 다른 시ㆍ도는 동의 또는 관련 없음(경상북도)을 회신하였다. (바) 위 ○○교통(주)는 2000. 4. 20. 피청구인에게 여객자동차운송사업인ㆍ면허조정신청을 하였으며, 동 신청서에 의하면 위 신청내용 중 경유지는 ▽▽, ◎◎IC로 변경되었다. (사) 피청구인이 2000. 5. 4. 건설교통부장관에게 충청남도지사의 부동의의견을 첨부하여 위 ○○교통(주)의 시외버스운송사업계획변경인★★정신청을 한 데 대하여 건설교통부장관은 여객자동차운송사업인ㆍ면허조정심사위원회의 심의를 거쳐 2000. 9. 8. 아래와 같은 내용의 조정결과를 피청구인에게 통보하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=40271124"></img> (아) ▽▽군수는 2000. 8. 위 노선신설이 주민편익 증진 및 인구유입 촉진과 벽지노선을 운행하는 위 ○○교통(주)의 만성적인 적자보전에 도움이 되는 등 지역경제 활성화에 촉매제가 되므로 인가를 요망한다고 청구인에게 의견을 통지하였다. (자) 피청구인이 2000. 9. 23. 위 ○○교통(주)에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제9조제1항 및 제3항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 무효등확인심판청구는 처분의 효력유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 이익을 침해당한 경우에는 행정심판을 제기하여 이를 다툴 자격이 있는 것이지만, 여기에서 말하는 법률상 이익이라 함은 당해 행정처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 제3자가 당해 처분과 관련하여 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이다. 여객자동차운수사업법 제5조제2항 및 동법시행령 제2조의 규정에 의하면, 시외버스운송사업은 노선을 정하여 면허를 하고 있고, 노선에는 운행구간의 거리, 기점, 운행경로 및 종점이 명시되어 운행한계를 정하고 있기 때문에 시외버스운송사업자로서는 운행의 한계인 노선의 범위내에서 그 운행상의 이익을 법률상 보호받고 있다고 할 것이므로 시외버스운송사업면허 또는 사업계획변경인가처분의 효력을 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 자는 면허나 인가처분의 상대방 외에 처분의 상대방이 면허받은 노선에서 이미 시외버스운송사업을 영위하고 있는 자에 한정된다고 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 청구인중 ○○자동차(주)와 청구외 ○○교통(주)의 신설노선이 ▽▽-◆◆간을 운행[○○교통(주)의 신설노선은 ▽▽에서 정차하고, ○○자동차(주)의 기존 노선들은 ▽▽이 종점이거나 ▽▽에서 중간 정차함]하기는 하지만, 신설노선의 종점[◆◆(동◆◆터미널)]과 위 ○○자동차(주)의 기존 노선의 기점[◆◆(남부터미널)]이 상이하고, 경유지도 상이[신설노선의 경유지는 ◎◎IC인데 비하여, ○○자동차(주)의 기존노선들의 경유지는 ◁◁ㆍ▲▲IC, ◁◁ㆍ▲▲, ▲▲IC]하여 위 ○○자동차(주)의 기존노선과 위 ○○교통(주)의 신설노선을 동일한 노선이라고는 볼 수 없고, ○○여객(주)는 ▽▽-◆◆간 시외버스를 운행하는 자도 아니므로 청구인들이 이 건 처분과 관련하여 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는지 여부는 별론으로 하고, 이 건 처분에 의하여 법률상 보호받는 이익을 침해당하였다고 볼 수는 없다고 할 것이므로 이 건 청구는 처분의 무효확인 또는 그 취소를 구할 법률상 이익이 없는 자에 의하여 제기되어 부적법하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.