시외버스운송사업계획변경인가처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1999. 11. 6. 청구외 (주)▽▽고속에 대하여 종전의 동서울 - 고속도(중부, 경부) - 옥천 - 영동 - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(3회)을, 동서울 - 고속도(중부, 경부) - 옥천 - 영동 - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(1회)과 동서울 - 고속도(중부, 경부) - (옥천ㆍ영동) - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(2회)으로 감차 및 정차지를 변경하는 사업계획변경을 인가(이하 “ 이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 서울 - 포항 운행계통은 매년 수송수요가 두자리로 격감되는 상태이고, ○○터미널과 △△터미널사이의 도로여건과 지하철을 비롯한 시내버스 연계수단이 좋아져 구의동 인근시민 뿐만아니라 서울특별시 전지역의 시민이 현행 서울(강남) - 포항 노선을 이용하는데 큰 불편이 없고, 설사 동서울 - 포항 운행계통이 필요하다고 인정할 때에는 서울(강남) - 포항 운행계통을 감차하여 동서울 - 포항 운행계통으로 변경조치하면 가능하다. 나. 여객자동차운수사업법시행규칙(이하 “시행규칙”이라 한다) 제7조제4항제1호의 규정에 의한 고속형 시외버스의 운행형태(운행거리가 100㎞ 이상이고, 운행구간의 60%이상을 고속국도로 운행하며, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 운행형태)에 해당되므로 여객자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제11조 및 여객자동차운수사업법시행령(이하 “시행령”이라 한다) 제26조제1항제6호의 규정에 의하여 건설교통부장관의 권한사항이라 할 것이서 이 건 처분은 권한없는 자인 시도지사가 한 무효인 처분이다. 다. 시행규칙 제7조제4항제2호의 규정에 의하면, 직행형 시외버스의 운행형태는 시외직행버스를 사용하여 50㎞를 기준으로 하는 운행거리마다의 정류소에 정차하면서 운행하여야 하고, 다만, 주민의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 중간정류소의 수를 조정할 수 있다고 되어 있는 바, 고속형 시외버스와 동일하게 중간정류소 없이 기ㆍ종점간만 운행하는 형태로 인가처분한 것은 월권이다. 라. 청구인들은 서울(강남) - 포항간 고속버스를 1일 총 35대 35회 운행하고 있고, 평균공급좌석이용률이 56.1%에 불과하여 공급과잉 상태라 할 수 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 남용한 것이다. 마. 피청구인이 1998. 9. 12. (주)▽▽고속에 대하여 시외버스사업계획인가시 인가일로부터 3개월이내에 운송개시하도록 조건이 붙어 있었으나, 현재까지 운송개시도 하지 않은 상태임에도 불구하고 피청구인은 법 제76조제1항제1호의 규정에 의하여 면허취소처분을 하여야 하는데 이를 의도적으로 묵살하고 이 건 처분을 한 것은 기존 사업자들의 권익을 침해하고 면허의 공정성과 운송질서를 문란하게 한 것으로 재량권을 남용한 것이다. 바. 서울 - 포항 운행계통은 고속버스 수송실적을 보더라도 매년 수송수요가 격감하여 과잉공급력 상태에서 경영애로가 극심하여 정부의 유류절약정책과 원가절감 등의 구조조정을 위하여 운행업체별 공급력 조정(감차조치) 협의중에 있는 상황에서 피청구인이 법 제6조제1항에 의한 수송수요와 공급력, 이용국민 교통편의도 등 구체적인 검토판단도 없이 장기간 운행하지도 않는 운행계통에 이 건 처분을 한 것은 특정업체의 이권을 조장하는 것이다. 사. 이 건 처분은 직행형 시외버스 운행계통의 신설 등 사업계획변경으로 기존의 고속형 시외버스 운행계통과 동일하게 할 수 없도록 한 시행규칙 제31조제2항제4호의 규정을 위반한 것이고 또한 시행규칙 제32조제1항제3호가목의 입법취지에도 배치되므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 피청구인은 청구인들에게 어떠한 처분을 한 사실이 없으며, 청구인들과 (주)대원고속은 종점은 같으나 기점과 통과노선이 전혀 달라 동일한 운행형태 및 동일노선 운행자가 아니므로 비록 이 건 처분과 관련하여 사실상의 반사적 불이익이 있다고 하더라도 법률상 이익이 없다고 할 것이므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 청구인은 이 건 처분이 권한없는 자에 의한 것으로 무효라고 주장하나, 시행규칙 제7조제4항제1호의 규정은 고속형 시외버스운송사업을 위한 운행형태의 기준을 정한 것일 뿐이며, 가령 청구인들과 같은 고속형 시외버스운송사업자가 운행거리 및 고속국도 구간비율을 충족할 수 있는 노선 미개설 지역이 있는 경우 적자를 예상하여 노선개설을 하지 않은 것까지 고속형 시외버스운송사업의 범위로 볼 수는 없는 것이다. (2) 고속형 시외버스와 동일하게 중간정류소 없이 기ㆍ종점간만 운행하는 형태로 인가처분 한 것은 월권이라고 주장하나, 시행규칙 제7조제4항제2호 단서의 규정은 도지사가 주민의 교통편의를 위하여 필요한 경우 중간정류소의 수를 조정할 수 있도록 규정하고 있으므로 중간정류소 무정차 운행으로의 조정이 가능한 것이며, 현재 전국적으로 이 규정에 따라 직행형 시외버스의 무정차 운행형태를 인가하고 있다. (3) 청구인들은 서울(강남) - 포항간 고속버스를 1일 총 35대 35회 운행하고 있고, 평균공급좌석이용률이 56.1%에 불과하여 공급과잉 상태라고 주장하나, 청구인이 제시한 자료에 의하면, 1998. 11. 1. ～ 1999. 10. 30.까지 수송실적 분석결과 1회당 평균이용인원이 우등은 27석중 15.6석, 일반은 45석중 24.2석으로서 평균공급좌석이용률 56.1%라고 제시되어 있는데 이러한 이용률은 실제로 승객들이 몰리는 주말이나 휴일 그리고 러시아워에는 공급부족을 초래할 수 밖에 없는 것이며, 평균공급좌석이용률 56.1% 자체도 매우 높은 이용률인 것이다. (4) 피청구인이 1998. 9. 12. (주)▽▽고속에 대하여 시외버스사업계획인가시 인가일로부터 3개월이내에 운송개시하도록 조건이 붙어 있었으나, 현재까지 운송개시도 하지 않은 상태임에도 불구하고 면허를 취소하지 않은 것은 기존 사업자인 청구인들의 권익을 침해한 것이라고 주장하나, (주)▽▽고속에서 운송개시 의사가 충분히 있는데도 타시도의 운송사업자와 협의가 성립되지 않아 운행시간 신고를 할 수 없었기 때문으로써 (주)▽▽고속에만 그 책임을 물을 수 없었고, 인가노선중 일부는 운행하고 있었으므로 주민의 편익 등 공공의 이익을 위하여 노선취소 등의 행정처분을 하지 않은 것이다. (5) 서울의 경우 지역이 광범위하여 ○○터미널, ▽▽터미널, 남부터미널, 상봉동터미널을 각각 다른 기점으로 인정하고 있는데도 청구인들이 운행하는 강남 - 포항과 동서울 - 포항을 동일운행계통으로 주장하는 것은 이용국민의 편의는 전혀 고려하지 않고 업체의 영리만을 생각하는 억지 주장이므로 이 건 청구는 기각하여야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 여객자동차운수사업법 제11조, 동법시행령 제2조, 동법시행규칙 제7조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 시외버스운송사업계획변경인가 통보, 시외버스운송사업양도양수 및 사업계획변경인가공문 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 이 건 당시 서울 ○○터미널을 기점으로 경부고속도로를 경유하여 포항까지의 구간을 운행하던 고속형시외버스운송사업체이다. (나) 피청구인이 1998. 9. 12. 청구외 (주)▽▽고속에게 한 시외버스운송사업양도양수 및 사업계획변경인가공문에 의하면, 노선면허는 “동서울 - 중부고속도, 옥천, 영동, 경부고속도, 영천IC - 포항 403.6㎞”, 인가조건은 “인가일로부터 3개월이내에 운행시간인가 또는 관련업체간 합의 신고하고 운송개시신고를 하여야 한다”라고 기재되어 있다. (다) 전국고속버스운송사업조합에서 서울 ～ 포항 고속버스 운행현황 및 수송실적(1998. 11. 1. ～ 1999. 10. 30.)은 다음과 같다. <img src="/flDownload.do?flSeq=33868255"></img> (라) 피청구인은 1999. 11. 6. 청구외 (주)▽▽고속에 대하여 종전의 동서울 - 고속도(중부, 경부) - 옥천 - 영동 - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(3회)을, 동서울 - 고속도(중부, 경부) - 옥천 - 영동 - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(1회)과 동서울 - 고속도(중부, 경부) - (옥천ㆍ영동) - 경부고속도 - 영천IC - 포항노선(2회)으로 변경하는 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 시외버스운송사업은 노선을 정하여 면허를 하고 있고, 노선에는 운행구간의 거리ㆍ기점ㆍ경유지 및 종점이 명시되어 사업자의 운행의 한계를 정하고 있기 때문에 사업자로서는 운행의 한계내에서 그 운행상의 이익을 법률상 보호받고 있다 할 것이므로, 사업계획변경인가처분의 취소 등을 다툴 수 있는 행정심판법 제9조상의 “법률상 이익”이 있는 자는 인가처분의 상대방외에 기존의 노선을 운행하고 있다가 처분의 상대방과 “동일노선”에서 경쟁하게 되는 운송사업자에 한정된다고 할 것이고, 여기서 “노선”이라 함은 자동차운송사업의 면허를 받은 자가 당해 사업용 자동차를 정기적으로 운행할 수 있는 구간으로서 그 구간의 거리ㆍ기점ㆍ경유지 및 종점이 명시된 것을 말한다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인들이 이 건 처분으로 말미암아 청구인의 시외버스운행수입이 간접적으로 감소할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인의 노선과 이 건 처분관련 노선의 기점 등이 달라 청구인이 이 건 처분에 의하여 법령이 보호하고 있는 이익을 침해당하였다고 할 수 없다 할 것이어서 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이므로 이 건 행정심판청구는 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.