시유재산 무단점유에 따른 변상금부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인의 부친 ○○○와 청구인이 시유지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○(이하 ‘이 사건 시유지’라 한다)에 무허가 건물을 건축하여 점유하였다는 사유로 1987년부터 1990년까지는 매년 ○○○와 청구인에게 임대료를 부과하였고 1992년부터 2015년까지의 기간 중 1999년과 2000년을 제외한 매년 청구인에게 변상금을 부과하였는데, 2015년의 경우 피청구인은 2015. 2. 11. 청구인에게 사전통지를 한 후 2015. 3. 16. 변상금 4,008,000원을 부과하였는데 청구인이 기한 내 납부하지 아니하자 피청구인은 2015. 4. 14. 납부독촉고지를 하였고, 2015. 6. 17.에는 전체 체납금 64,129,240원에 대하여 납부독촉고지를 한바 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 부친 ○○○는 1960년경 서울에서 ○○시로 이주하여 이 사건 시유지에 집을 지어 거주하다가 1985. 9. 사망하였다. 피청구인은 청구인 부친과 1987년도에 시유재산 대부계약을 체결하였다고 주장하며 청구인에게 대부료 체납 및 변상금(약 64,129,240원)을 납부하라고 요구하고, 체납을 이유로 청구인 소유의 사업용 개인택시까지 압류중인 상황이다. 이 건과 관련하여 ○○시청을 여러 차례 방문한 결과 1987년도에 청구인 부친 ○○○와 피청구인 간에 대부계약을 체결한 것으로 기재되어 있다는 것을 확인하였고, 2014. 8. 27.자 피청구인이 청구인에게 한 민원회신에도 ‘이 사건 시유지는 귀하가 대부 계약을 맺은 이후(1987년) 그간 대부료를 전혀 납부하지 않아 변상금을 포함하여 부과된 것으로 납부하는 것이 타당하다’고 하나, 청구인 부친은 1985년 이미 사망하였으므로 납득이 안된다. 청구인은 2014. 9. 23. 피청구인에게 대부계약서에 대한 정보공개를 요청하였으나 이에 대해 답변이 없었고(피청구인이 제출한 자료에 의하면 부존재통지를 함) 피청구인에게 이미 1985년에 사망한 부친과 1987년에 대부계약을 했다는 건에 대한 해명과 청구인에게 대부료를 부과하는 정당한 근거 등을 요구하였으나 답변이 없는 상황이다. 2) 청구인은 청구인 부친이 생존해 계실 때 부친을 대리하여 대부계약을 체결한 사실이 없고 부친이 사망하고 난 이후에도 피청구인과 대부계약을 체결한 사실이 없다. 그리고 이 사건 시유지에는 청구인의 전처 ○○○이 거주하다가 다른 곳으로 이사한 것으로 알고 있으나, 청구인과 ○○○은 1984년부터 별거생활을 하였고 1999. 1. 30. 서로 협의 이혼하여 청구인과 인연을 끊은 지가 오래되어 청구인과 무관한 사람이다. 또한 청구인은 청구인 부친으로부터 상속받은 재산이 전무하다. 청구인은 4세까지만 부친과 살았고 이후에는 부친과 거주한 사실이 없다. 청구인 부친은 청구인이 4세 때 모친과 별거하고 이 사건 시유지에서는 다른 여자 분과 살고 계셨기 때문에 부친과 함께 살 수가 없는 상황이었다. 청구인이 주민등록초본상 1976. 7. 7. ~ 1982. 3. 1. 과 1984. 11. 11. ~ 1989. 5. 1.기간 동안 이 사건 시유지에 등재되어 있는 것은 청구인이 일정한 주거 없이 여러 곳으로 직장을 옮겨 다니며 살다보니 주소를 놔둘 곳이 마땅치 않아 어쩔 수 없이 청구인 부친 집에 옮겨 놓은 것이다. 3) 피청구인은 2015. 6. 26. 7:45경 징수과 공무원 5명을 보내 청구인 소유 개인택시 차량 4군데에 지방세외 수입체납처분에 의한 압류재산 스티커를 붙였다가 2015. 7. 24. 7:00경에 스티커를 회수하여 청구인은 약 한 달간 영업을 하지 못하여 생계에 막대한 지장을 받았다. 4) 청구인은 한 때 이 사건 시유지에 주민등록이 되어 있었지만 이곳에서 거주한 사실이 없으며, 그 사연은 수원지방법원 ○○지원 84고합77 살인미수 판결문에 나와 있듯이 1984. 5. 17. 청구인 조카 ○○○이 청구인의 전처 ○○○과 불륜관계를 맺고 청구인을 죽이려고 하였다가 미수에 그친 사건이 있었고 그 후 청구인은 청구인 모친 산소가 있는 ○○○ ○○로 가서 세상을 등지고 살았고, 청구인 전처는 1985년 청구인 부친이 사망하자 아이들을 데리고 부친이 살던 이 사건 시유지에 들어가 움막을 헐고 새로 집을 신축하여 1999년 이후까지 살았던 것으로 안다. 청구인 주소가 1984. 11. 11. 이 사건 시유지로 바뀐 것은 청구인이 전입신고를 한 것이 아니라 청구인이 조카의 살인미수사건으로 ○○○ ○○로 쫓겨나듯 ○○을 떠난 뒤 청구인의 도장과 신분증을 갖고 있던 청구인 부친이 본인이 거주하던 이 사건 시유지로 전입신고를 하고 전처와 아이들을 불러들인 것으로 청구인은 전입된 사실조차 몰랐다. 이후에도 청구인은 전처와 연락을 취한 사실이 없고 다만 ○○에 사는 전처 여동생 남편인 동서와 간간이 연락을 취하여 아이들 소식을 물어보았고 동서로부터 연락이 와서 법원 앞에서 만나 이혼하기로 합의하고 1999. 1. 30. 협의이혼신고하였고 이후 이 사건 시유지에 가본 적이 없고 다만 2015년에 비로소 변상금과 관련하여 이 사건 시유지에 가본 것이 처음이다. 「주민등록법」제23조에서는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에 따른 주민등록지를 공법관계에서의 주소로 한다고 규정하였을 뿐이지, 주민등록상의 주소에 사람이 실제 거주하는 것으로 의제한다는 법률적 효과를 규정한 것이 아니고, 이 사건 시유지에 대한 점유, 사용, 수익관계는 선거나 병역 등 공법관계가 아닌 청구인과 피청구인간 임대료 납부에 관한 민법의 적용을 받는 사법의 관계이므로 주민등록상 청구인의 주소가 이 사건 시유지에 있었다고 하여 그 기간 동안 청구인이 그 주소에 거주하였다고 볼 수 없다. 피청구인은 변상금 통지를 청구인과 청구인의 전처가 이 사건 시유지에서 받았다고 주장하나 청구인은 이 사건 시유지에서 변상금통지서를 받은 적도 없고 1997. 5. 10. 부과된 체납액 3,128,760원을 납부한 사실도 없고, 청구인의 전처가 청구인 이름으로 변상금통지서를 받고 체납액도 납부하였을 것으로 추측한다. 참고로 수령인에 신이라는 싸인도 청구인이 한 것이 아니다. 5) 피청구인이 증거자료로 제출한 재산세 과세대장에 이 사건 시유지 건물의 취득일자가 1999. 4. 3.로 되어 있는데 청구인은 당시 주택을 개축하거나 신축한 사실이 없다. 또한 피청구인은 청구인이 작성한 체납금상환각서로 변상금 부과처분의 정당성을 주장하나 청구인은 당시 생계 때문에 압류해제를 위하여 변상금을 납부하고 각서를 쓴 것으로 결코 청구인이 이 사건 시유지에 거주하였다거나 변상금의 정당성을 인정한 것은 아니다. 그러므로 피청구인이 한 변상금 및 체납액 부과처분은 정당성이 없으므로 마땅히 철회되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 이 사건 시유지에 무허가 건물을 짓고 점유한 내역에 대하여 피청구인은「공유재산 및 물품관리법」제81조에 의거하여 변상금 부과처분(1992년 ~ 2015년)을 하였다. 다만, 2002. 6.부터 국가적으로 전국 지자체에 시행된 세외수입 정보화 추진사업에 의거 당시 수기로 작성된 대부료·변상금 부과대장에서 해당내역을 전산으로 이기하는 과정에서 변상금을 대부료로 오인하여 회계과목이 시군구재산임대료 부과처분으로 1987년~1990년 4년간 청구인과 청구인 부친의 이름으로 부과된바 있으나, 이는 전산상 세목 오류로 바로잡는다면 청구인 이름으로 변상금 부과처분을 한 것(1987년~1990년)으로 정정하여야 할 것이다. 2) 피청구인은 이 사건 시유지에 무허가건물을 짓고 청구인의 부친에 이어 청구인이 점유하고 살아온 사실에 근거하여 변상금 부과처분을 하였고, 청구인이 주장하는 대부계약 여부와는 별개의 사안이다. 청구인은 이 사건 시유지에 거주한 사실이 없다고 주장하나 주민등록초본에서 알 수 있듯이 1976. 7. 7.부터 1999. 2. 7. 까지 약 22년 동안 이 사건 시유지에 주소를 두고 거주하였고, 과거 변상금 통지서 및 납부촉구 공문 전달시 해당 시유지에서 본인 및 그 당시 청구인의 처(○○○)가 직접 수령한 내역이 있다. (93년, 95년, 96년) 이처럼 피청구인은 청구인이 거주하였다는 명백한 자료에 근거하여 변상금을 부과한 반면 청구인은 거주 사실이 없다는 주장에 대한 입증자료를 제시하지 못하고 있다. 3) 공유재산 업무편람에 의하면 변상금은 건물소유자와 점유자가 다를 경우 건물 소유자에게 부과하도록 되어 있다. 청구인도 부친이 이 사건 시유지에 무허가건물을 지었다고 언급하였듯이, 재산세 과세대장 또한 시유지 상 건물의 소유주는 청구인으로 명시되어 있다. 청구인은 부친 사망 이후에도 부친의 유일한 자녀로 이 사건 시유지에 주민등록을 한 상태로 계속 거주하였고, 이혼 후에 다른 주소지에 거주하였다고 하나 이혼한 당시에도 점유권 포기서를 제출한 사실이 없어 변상금 부과가 지금까지 이루어진 것이다. 「공유재산 및 물품관리법」제83조에 의하면 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있으므로 청구인은 이 사건 시유지를 점유하고 있는 전처(○○○)를 퇴거조치 시켰어야 하나 아무런 조치를 하지 아니하여 변상금 부과처분이 지속된 것이다. 4) 피청구인이 보유한 체납액정리부에 의하면 청구인은 1997. 5. 10. 청구인 부친 앞으로 부과되었던 체납액 3,128,760원을 납부한 바 있고, 2014. 9. 2. 청구인 앞으로 부과된 변상금 500만원을 납부하였다. 이는 부친과 청구인의 시유지 무단점유 사실을 인정한 것으로 볼 수밖에 없고, 청구인은 2014. 9. 2. 격월 20~40만원씩 체납액 상환을 약속하며 납부 미이행시 압류차량 공매조치에도 동의를 하는 등 체납액에 대한 납부의지를 보였음에도 불구하고 납부를 이행하지 않고 있다. 5) 청구인은 피청구인이 이 사건 변상금 부과에 대해 정보공개신청이나 내용증명을 보내도 답변이 없다고 주장하나, 피청구인은 정보부공개통지를 하고 피청구인의 변상금 부과가 타당하므로 부과처분의 취소가 불가능함을 민원회신과 그 외 수차례 면담, 국민권익위원회 고충민원 회신을 통해서도 말씀드렸다. 청구인은 2015. 7. 24. 피청구인에게 시유재산 점유권 포기서를 제출하였고, 현재 이 사건 시유지 내 건축물은 공가로 확인되어 더 이상의 변상금 부과처분은 없을 것이나 기부과된 변상금 부과처분은 취소할 수 있는 근거가 없으므로 이 사건 행정심판 청구는 기각되어야 한다. 6) 청구인은 피청구인이 제시한 증거자료중 변상금 통지서에 청구인 본인이 서명한 사실도 부정하고 있으나 피청구인은 다른 납세대상자에게도 같은 자료를 근거로 대부료 및 변상금을 부과하여 왔는데 그에 대한 이의를 제기받은 적이 없다. 무허가건물은 불법건축물로 등기부등본이 없으나 시에서 현장조사결과 건물이 발견되면 재산세 과세대장이 만들어지고 이를 근거로 재산세가 부과된다. 피청구인이 제출한 재산세 과세대장에 이 사건 시유지상 건물 신축년도는 1976년으로 되어 있고, 취득일자는 1999. 4. 3.로 명시되어 있는데, 청구인이 청구서에서 진술한바와 같이 청구인의 부친이 1960년경 ○○시에 이주하여 이 사건 시유지에 건물을 짓고 거주하였기에 건물의 신축년도는 1976년으로 추정된 것이며 시에서 조사 당시(1999년) 이 사건 시유지에 이 사건 시유지에 해당 건물이 1976년부터 계속 존재하며 청구인 부친은 사망하고 청구인이 거주하고 있었기에 건물 소유주가 청구인으로 명시된 것이다. 7) 청구인은 피청구인이 보낸 변상금통지서를 청구인 본인이 직접 수령한바 있으며(2010년~2015년 변상금 부과 고지서 등 송달내역 참고) 자동차가 2004. 10. 20. 최초 압류되었음에도 그동안 아무런 이의를 제기하지 않다가 2014. 5. 처음으로 피청구인에게 민원을 제기하였다. 즉 본인이 인지하였음에도 불구하고 수년간 이의제기를 하지 않고 묵인하여「행정심판법」제27조제1항·제3항에 의거 행정심판청구기간이 도과하였으므로 각하를 요청한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 8. "대부계약"이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2010.2.4., 2015.1.20.> 1. 부동산과 그 종물(從物) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령·조례·규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2014.1.7.> 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2014.1.7.> ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. 제83조(원상복구명령 등) ① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 하고 그 비용을 징수할 수 있다. 제97조(「지방재정법」 등의 준용) ① 공유재산 및 물품의 계약을 위한 입찰공고·계약서 작성 등 계약절차, 금전채권과 채무의 소멸시효, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등에 대하여 이 법에서 정한 사항 외에는 「지방재정법」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용한다. <개정 2015.1.20.> ② 제22조제1항에 따른 사용료, 제32조제1항에 따른 대부료, 제80조에 따른 연체료 및 제81조제1항에 따른 변상금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 【공유재산 및 물품관리법 시행령】 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010.8.4., 2013.6.21., 2015.7.20.> ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. ③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다. ④ 지방자치단체의 장은 법 제81조제1항에 따른 무단점유를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다. <신설 2014.7.7.> 1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우 2. 무단점유를 한 자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우 3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우 4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우 ⑤ 제1항 및 제3항에 따라 납부기한까지 변상금을 내지 않은 경우에는 제80조를 준용한다. 【지방세기본법】 제61조(독촉과 최고) ① 지방세를 납부기한까지 완납하지 아니하면 지방자치단체의 장은 납부기한이 지난 날부터 50일 이내에 독촉장을 문서로 고지하여야 한다. 다만, 제73조에 따라 지방세를 징수하는 때에는 그러하지 아니하다. ② 지방자치단체의 장은 제2차납세의무자가 체납액을 그 납부기한까지 완납하지 아니하면 제73조제1항에 따라 징수할 경우를 제외하고는 납부기한이 지난 후 50일 이내에 납부최고서를 발급하여야 한다. ③ 독촉장 또는 납부최고서를 발급할 때에는 납부기한을 발급일부터 10일 이내로 한다. 제91조(압류의 요건) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 세무공무원은 납세자의 재산을 압류한다. 1. 납세자가 독촉장(납부최고서를 포함한다. 이하 같다)을 받고 지정된 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때 【지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률】 제8조(독촉) ① 납부의무자가 지방세외수입금을 납부기한까지 완납하지 아니한 경우에는 지방자치단체의 장은 납부기한이 지난 날부터 50일 이내에 독촉장을 발급하여야 한다. ② 제1항에 따라 독촉장을 발급할 때에는 납부기한을 발급일부터 10일 이내로 한다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 지방세외수입관계법에서 독촉 절차에 관하여 따로 정하고 있는 경우에는 그에 따른다. 제9조(압류의 요건 등) ① 지방자치단체의 장은 체납자가 제8조 또는 지방세외수입관계법에 따라 독촉장을 받고 지정된 기한까지 지방세외수입금과 가산금을 완납하지 아니한 경우에는 체납자의 재산을 압류한다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 재산을 압류하였을 때에는 그 사실을 체납자에게 문서로 알려 주어야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 【행정절차법】 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 나. 판단자료 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 부과내역서, 수납내역서, 체납내역서, 변상금 부과 사전통지서, 변상금 부과서, 변상금 독촉고지서, 우편등기조회내역 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269371"></img> 가) 피청구인이 제출한 부과내역서, 수납내역서, 체납내역서에 의하면 이 사건 시유지에 대하여 청구인 등에게 임대료 또는 변상금으로 매년 부과된 내역과 2015. 10. 기준으로 체납된 내역은 다음과 같다. (금액 : 원) 나) 피청구인은 2015. 2. 11. 청구인에게 2014년도 이 사건 시유지 무단점유에 대한 변상금 부과에 대하여 사전통지를 한 후 2015. 3. 16. 2014년도 사용분 변상금 4,008,000원을 부과(납부기한 2015. 3. 31.)하였다. 다) 청구인이 위 2014년도 사용분 변상금을 기한 내 납부하지 아니하자 피청구인은 2015. 4. 14. 독촉고지를 하였고, 이후 2015. 6. 17.에는 1987년부터 2015년까지 부과한 임대료와 변상금에 대한 전체 체납금 64,129,240원에 대하여 납부독촉고지를 한바 있다. 라) 피청구인이 2015. 3. 16. 부과한 변상금 부과 공문에 대하여 등기조회를 한 결과 ‘폐문부재’등의 사유로 청구인이 수령하지 않은 것으로 확인되었다. 2)「공유재산 및 물품관리법」제81조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산을 사용·수익하거나 점유한 자 또는 사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 을 계속 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 공유재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수하고, 같은 법 제97조제2항에 의하면 변상금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 「지방세기본법」제61조제1항 및 제91조제1항에 의하면 지방세를 납부기한까지 완납하지 아니하면 지방자치단체의 장은 납부기한이 지난 날부터 50일 이내에 독촉장을 문서로 고지하여야 하고, 납세자가 독촉장을 받고 지정된 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때 세무공무원은 납세자의 재산을 압류한다. 「행정심판법」제2조 및 제3조에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 규정되어 있고, 행정심판의 대상이 되는 행정처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있고,「행정심판법」제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하고, 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다고 규정되어 있다. 「행정절차법」제15조, 제24조는 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인으로부터 1987년도에 청구인 부친 ○○○와 피청구인 간에 대부계약을 체결한 것으로 확인하였으나 청구인 부친은 1985년 사망하여서 납득이 안가며 부친 사망 후에도 대부계약을 체결한 사실이 없고 부친으로부터 상속받은 재산도 없으며 이 사건 시유지에 주민등록이 일정기간 되어 있었으나 개인적인 상황상 실제 거주한 사실이 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 변상금 및 체납액 부과처분은 정당성이 없다고 주장하며, ‘피청구인이 청구인에게 부과한 체납 대부료 및 변상금 처분을 취소한다’는 청구취지로 이 사건 행정심판청구를 하였는바 결국 청구인은 이 사건 시유지에 전혀 거주한 사실이 없으므로 피청구인이 청구인에게 그동안 부과한 변상금과 체납금 독촉고지처분에 대하여 전부 취소하여줄 것을 청구하는 것으로 보여지므로 이에 대해 살펴보기로 한다. 4) 먼저 피청구인이 1987년부터 2014년까지 한 변상금 부과처분 등에 대해 살펴보면, 「행정심판법」제27조에 의하면 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하는데, 제출된 자료 및 관련 법령에 의하면 피청구인은 1987년부터 2015년까지의 기간 중 1999년과 2000년을 제외한 매년 청구인에게 대부료 또는 변상금을 부과하였고「공유재산 및 물품관리법」제97조제2항 및「지방세기본법」제61조제1항에 의거하여 변상금 등 미납에 따른 납부독촉고지를 하였을 것인데 청구인은 2015. 7. 31.에야 비로소 위 변상금 등에 대한 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으므로 결국 1987년부터 2014년까지 부과된 변상금 등에 대한 취소청구는 심판제기기간을 도과하여 심판제기요건에 흠결이 있는 부적법한 청구이다. 5) 피청구인은 2015년에 청구인에게 2014년도 사용분에 대한 변상금 부과처분(2015. 3. 16.), 변상금 미납에 따른 독촉고지(2015. 4. 14.), 1987년부터 2015년까지 부과된 대부료, 변상금에 대한 전체 체납금 독촉고지(2015. 6. 17.)를 하였으므로, 가) 먼저 2015. 3. 16.자 변상금 부과처분에 대해서 살펴보면, 「행정절차법」에 의하면 행정처분은 문서로 하고 그 효력은 처분을 받을 자에게 도달되어야 효력이 발생하는데 피청구인이 2015. 3. 16. 부과한 변상금 부과 공문에 대하여 등기조회를 한 결과 ‘폐문부재’등의 사유로 청구인이 수령하지 않은 것으로 확인되므로 변상금 부과처분의 효력이 발생하지 아니하여 무효라 할 것이다. 나) 다음으로 2015. 4. 14.자 변상금 미납에 따른 독촉고지에 대해서 살펴보면, 대법원에서는 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니한 때에는 그 납부를 독촉할 수 있으며, 납부독촉에도 불구하고 이행강제금을 납부하지 않으면 체납절차에 의하여 이행강제금을 징수할 수 있고, 이때 이행강제금 납부의 최초 독촉은 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 있다고 할 것이라고 판시하고 있는바, (대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두14507 판결) 이 사건 독촉처분은 체납처분에 앞선 최초 독촉으로서 징수처분에 해당하므로 행정처분이라 할 수 있으나 무효인 2015. 3. 16.자 변상금 부과처분이 있었던 것을 전제로 한 처분이므로 이 또한 무효라 할 것이다. 다) 마지막으로 피청구인이 2015. 6. 17. 한 독촉고지는 1987년부터 2015년까지 부과된 대부료 또는 변상금의 전체 체납금에 대한 독촉고지인데 이에 대해 살펴보면, 피청구인은 매년 대부료 또는 변상금을 부과하여 왔고「공유재산 및 물품관리법」제97조제2항 및「지방세기본법」제61조제1항에 의거하여 변상금 등 미납에 따른 납부독촉고지를 하도록 규정하고 있고 피청구인이 제출한 최근 5년간의 변상금부과 고지서 등 송달내역을 보면 매년 변상금 부과 후 독촉고지를 한 것으로 볼 때 2015. 6. 17자. 독촉고지를 하기 전에 이미 청구인에게 매년 변상금 부과후 미납에 따른 독촉고지를 하였다고 봄이 상당하므로 피청구인은 2015. 6. 17자. 독촉고지는 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서의 독촉이 아닌 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 행정처분이라 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 피청구인이 1987년부터 2014년까지 한 변상금 부과처분 등에 대한 취소청구는 부적법한 청구이고, 피청구인이 한 2015. 3. 16.자 변상금 부과처분과 2015. 4. 14.자 변상금 미납에 따른 독촉고지에 대한 취소청구는 무효선언적 의미에서 이를 인용하고, 피청구인이 2015. 6. 17. 한 독촉고지에 대한 취소청구는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.