시유지무상양여이행청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 9. 21. ○○구청장으로부터 주택재건축사업시행인가를 받았고, 2004. 10. 29. 그 정비구역안에 있는 도로 187㎡(이하 "이 건 토지"라 한다. 현재 도로의 밑으로 하수관로가 있음)에 대한 무상양여를 요구하는 진정서를 제출하자 피청구인은 2004. 11. 5. 정비사업의 시행으로 용도폐지된 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양여범위는 새로이 설치하는 정비기반시설로서 같은 용도의 시설로 대체되는 경우로 한정하여야 하는데 이 건 토지의 용도와 정비구역의 밖에 있는 도로로 하수관로를 이설하는 것은 같은 용도가 아니므로 무상양여가 불가능하다는 회신을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 현재 정비구역안에 있는 하수관로의 이설을 위하여 6억 3,810만원(부지매입비 2억 2,498만원, 공사비 4억 1,312만원)이 소요되는데 구유지인 구거 110.64㎡(감정가 1억 2,082만원)만 무상양여를 받고, 이 건 토지(감정가 2억 420만원)는 무상양여를 받지 못하고 있어 이 건 토지를 매입하기 위하여는 조합원의 부담이 과다하게 되며, 피청구인은 ○○의 유권해석에 따라 이 건 처분을 하였으므로 적법하다고 주장하나 ○○에서도 종전의 유권해석에 문제가 있음을 인정하고 새로운 유권해석을 준비하고 있다(한국○○신문 2004. 10. 1.)고하므로 청구인이 하수관로 이설을 위하여 매입하여야 하는 도로부지와 피청구인의 도로를 상계하는 방법으로 시유지를 청구인에게 무상양도를 하여야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 정비사업의 시행으로 용도폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양여범위는 새로이 설치하는 정비기반시설로서 같은 용도의 시설로 대체되는 경우로 한정하여야 할 것으로 본다는 ○○의 질의회신이 있고, 이는 재건축사업으로 인하여 국ㆍ공유재산을 무제한적으로 사업시행자에게 양여하는 것을 제한하려는 것이고, ○○구청장의 사업시행인가서에 시유지를 착공전까지 매입하라는 조건이 부기되어 있으며, 시유재산은 사업인가와 동시에 용도폐지되어 잡종재산으로 그 성질이 변경되어 「도시 및 주거환경정비법」 제66조(국ㆍ공유재산의 처분 등)의 규정에 따라 사업시행자에게 매각되어야 할 재산이므로 청구인의 주장은 이유없다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 도시 및 주거환경정비법 제65조 및 제66조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 무상양도협의회신, 주택재건축사업시행인가서, 진정서, 민원회신 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) ○○구청장은 2004. 8. 17. 피청구인에게 청구인에 대한 주택재건축사업시행인가를 위하여 이 건 토지에 대한 무상양도협의를 하자, 피청구인은 2004. 8. 19. 무상양도가 가능하다고 회신하였으나 2004. 9. 1. 이 건 토지와 구유지의 경계에 청구인이 담장을 설치하여 일반 대중이 자유로이 이용하는 도로가 아니므로 무상양도대상이 아니라고 회신하였다. (나) ○○장관의 2004. 8. 27.자 질의회신문에 의하면, 사업시행자가 조합인 경우 「도시 및 주거환경정비법」 제65조제2항에서 규정하고 있는 정비사업의 시행으로 용도폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양여범위는 새로이 설치하는 정비기반시설로서 같은 용도의 시설로 대체되는 경우로 한정하여야 할 것이며, 이 경우에도 국ㆍ공유지의 관리청과 무상양여가 가능한지의 여부에 대한 협의절차를 거쳐야 한다고 되어 있다. (다) 2004. 10. 1.자 한국○○신문 29면(부동산)의 보도에 의하면, 반포 3단지의 재건축사업에 대하여 ○○가 "조합측이 재건축단지 내 구청소유 도로 등 정비기반시설을 매입해 기부채납해야 한다."고 유권해석을 하였고, 업계관계자는 "건교부의 해석대로라면 조합측이 내놓은 시설물이나 토지는 기부채납을 하여야 하므로 보상을 받지 못하고 구청 소유의 땅을 받게 되면 돈을 주고 사야 돼 형평성에 문제가 있다"고 지적했으며, ○○ 관계자는 "성급한 유권해석이었다"며 이번 유권해석을 그대로 적용하면 재건축단지 모두에 피해가 있는 만큼 새로운 법해석을 조만간 내놓을 예정이라고 말한 것으로 되어 있으나, ○○는 이에 대하여 언론중재위원회에 중재신청을 하였고, 언론중재위원회는 2004. 10. 20. 위 언론보도에 대한 사실 확인 결과 ○○는 "동일 용도의 시설간에 관리청의 협의를 통하여 양여되어야 한다"고 유권해석을 하였고, 그 해석을 다시 할 생각이 없는 것으로 밝혀졌다는 내용으로 한국○○신문에 대하여 정정보도문을 게재하라는 결정을 하였다. (라) ○○구청장은 2004. 9. 21. 청구인에 대하여 주택재건축사업시행인가를 하면서, 이 건 토지를 착공전까지 피청구인으로부터 매입하라는 조건을 부기하였다. (마) 청구인이 2004. 10. 29. 피청구인에게 이 건 토지의 무상양여를 요구하는 진정서를 제출하자 피청구인은 2004. 11. 5. 정비사업의 시행으로 용도폐지된 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양여 범위는 새로이 설치하는 정비기반시설로서 같은 용도의 시설로 대체되는 경우로 한정하여야 하는데, 이 건 토지의 용도는 재건축 부지의 밖에 있는 도로로 이설되는 하수관로의 개설과 같은 용도가 아니므로 무상양여가 불가능하다는 회신을 하였다. (바) 청구인은 2005. 1. 6. 이 건 토지를 피청구인으로부터 2억 420만 4천원에 매입한 후 2005. 1. 7.자로 소유권이전등기를 하였다. (2) 「행정심판법」 제2조 내지 제4조의 규정을 종합하여 보면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖의 이에 준하는 행정작용이며, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니한 것이고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있다. 또한, 「도시 및 주거환경정비법」 제65조 및 제66조의 규정을 종합하여 보면, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 그 사업시행자에게 무상으로 양도되고, 정비기반시설의 귀속 및 양도에 관한 사항이 포함된 정비사업의 시행인가를 하고자 하는 경우에는 미리 그 관리청과 협의 등을 하여야 하며, 정비구역안의 국ㆍ공유재산은 사업시행자에게 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있고, 위 국ㆍ공유재산은 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다고 되어 있다. 그런데, 이 건 사업시행인가를 하기 전에 ○○구청장이 이 건 토지의 관리청인 피청구인에게 이 건 토지의 무상양도에 관한 협의를 하자 피청구인이 ○○장관의 유권해석에 따라 이 건 토지와 정비구역 밖의 하수관로 설치와는 동일 용도가 아니라는 이유로 무상양도대상이 아니라는 회신을 하였고, 이에 따라 ○○구청장은 사업을 착공하기 전에 이 건 토지를 매입하라는 인가조건을 부기하여 사업시행인가를 하였으며, 청구인은 위 시행인가를 받은 후 인가조건의 변경신청 없이 이 건 토지를 무상양도하라는 진정서를 피청구인에게 제출하였으나 피청구인은 청구인에게 위 협의회신과 같은 이유로 무상양도를 할 수 없다는 회신을 하였다. 그렇다면, 시장ㆍ군수가 국ㆍ공유지가 포함된 정비사업의 시행인가를 하기 위하여 미리 그 토지의 양도 또는 매각 등에 관하여 관리청과 협의 등을 하도록 되어 있으므로, 그에 대하여 협의를 하는 것은 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정의 하나일 뿐 그 자체만으로 직접적으로 국민의 기존의 권리상태에 어떤 변동을 가져오는 것이 아니어서 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없고, 피청구인이 청구인의 진정에 대하여 회신한 것은 단순한 민원회신에 불과한 것으로서 이 민원회신도 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없으며, 공유토지의 무상양여 등은 관리청이 사경제의 주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 지나지 아니하여 행정청이 공권력의 주체라는 우월적 지위에서 행하는 공법상의 행정처분이 아니라고 할 것이다. 따라서, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.