○○시장 임대차계약 해지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2008. 5. 26. (주)○○과 ○○시장 임대차계약을 체결하여 영업을 해 오던 중 2009. 5. 21. 피청구인으로부터 ○○벼룩시장에서 영업을 하지 않은 것이 확인되었다는 이유로 ○○시장 임대차계약해지 예고 통보에 이어 2009. 6. 2. ○○벼룩시장에서 영업을 하였다는 것을 입증할 수 있는 자료의 제출을 요구 받자, 이에 따른 의견서를 피청구인에게 2009. 6. 5. 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 제출한 의견서는 청구인이 ○○벼룩시장에서 영업을 하였다는 것에 대한 입증자료가 될 수 없다는 이유로 2009. 6. 12. 청구인에게 ○○시장 임대차계약 해지통보(이하 “이 사건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 ○○시장 입점자 선정기준에 의하여 입점계약을 체결한 적법한 입점자인데, 피청구인이 명확한 근거 및 증거자료 없이 청구인을 ○○벼룩시장에서 영업을 하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인은 ○○벼룩시장자치위원회에서 ○○시장 입점자격 기준에 해당하는 자로 인정되어 ○○시장 임대차계약을 체결하였으나, 이는 ○○벼룩시장의 5개지역중 하나인 ○○지역장이던 청구인의 오빠 권○○가 □□지역에서 영업을 하고 있는 자들의 명단을 ○○벼룩시장자치위원회에 제출하면서 동 지역에서 영업을 하지 않는 청구인을 포함하여 통보하였기 때문에 임대차계약이 체결된 것이므로, 피청구인이 청구인을 ○○시장 입점자격인 ○○벼룩시장에서 영업을 한 자에 해당되지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제27조 서울특별시 공유재산 및 물품관리조례 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○시장 임대차계약서, ○○시장 공유재산 관리·운영 위·수탁협약서, ○○시장 임대차계약서 계약해지 예고통보서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인과 (주)○○이 2007. 10. 11. 체결한 ○○시장 공유재산 관리·운영 위·수탁협약서의 내용을 요약하면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 서울특별시(이하 “갑”이라 한다)와 (주)○○(이하“을”이라 한다)은 ○○○○시장(이하“시장”이라 한다)의 공유재산 관리 및 시장 관리운영 위·수탁에 필요한 사항을 다음과 같이 협약·체결한다. 제2조(위탁범위)①“갑”이 “을”에게 관리·운영을 위탁하는 시장의 공유재산은 다음과 같다. 1. 토지 : 서울특별시 ◇◇구 ◇◇동 109-5(9,480㎡) 2. 건축물 : 상품 판매시설 및 부대시설 일체 3. 비품 및 장비(별도 대장작성 관리 ②“을”은 사업을 수행함에 있어 시장의 설치목적에 맞도록 다음 각 호의 사항을 수행한다. 1. 시장 점포 임대·차 계약, 공유재산 사용료 및 관리비용 징수 2. 상품판매 시설 및 부대시설, 비품·장비의 유지 및 관리 3. ·○시장 주변의 환경 및 노점정비와 주차구역의 관리 4. 고객의 안전유지 및 고객과 인근지역 주민의 피해·불만의 처리 5. 유통 및 상거래 질서의 확립 업무 6. 시장 활성화를 위해 “갑” 또는 “갑”이 인정하는 자가 위탁하는 사업 7. ○○벼룩시장 이전 및 상인 입주에 관한 사항 8. 그 밖에 시장의 관리를 위하여 필요하다고 “갑”이 인정하는 사항 나. 청구인이 2008. 5. 26. (주)○○과 체결한 ○○시장 임대차계약서의 내용을 요약하면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 서울특별시로부터 (주)○○이 위탁받아 관리하고 있는 서울특별시 공유재산인 ○○시장에 대하여 (주)○○(이하 “갑”이라 한다)과 입점계약자(이하“을”이라 한다)는 다음과 같이 ○○시장 임대차계약(이하 “본 계약”이라 한다)을 체결함. 제11조(계약해지 등) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 “갑”은 본 계약을 해지할 수 있으며, 또한 갱신계약을 거절할 수 있다. 1. “을”이 제3조의 사용료를 2회 이상 연체한 때 2. “을”이 제4조의 관리비 등 제 경비를 3개월 이상 연체한 때 3. “을”이 정당한 사유 없이 3개월 이상 영업을 중지한 때 4. “을”이 “갑”에게 제출한 각종 서류가 허위 또는 부정한 방법에 의하여 작성·발급된 것으로 밝혀진 때 5. “을”이 제7조의 무단양도 또는 전대금지 사항 등을 위반한 때 6. “을”이 제10조의 규정을 위반하여 “갑”의 시정요구를 3회 이상 받은 때 7. “을”이 “갑”의 시정명령 등에 위반하여 허위 사실을 유포 또는 게시하여 “갑”의 상가관리 및 운영에 지장을 초래한 때 8. “을”이 불법 점유자에게 “갑”의 승인 없이 전거 또는 수도 등을 임의 공급한 때 다. 피청구인의 2009. 5. 21.자 ○○시장 임대차계약 계약해지 예고통보서에 따르면, 청구인은 ○○시장 입점자격을 ○○벼룩시장에서 영업행위를 하고 있는 자로서 ○○벼룩시장자치위원회에서 제출한 명단에 등재되어 있어 임대차 계약을 체결한 바 있으나, 청구인이 위 시장에서 영업을 하지 않은 것으로 확인되어 계약해지사유에 해당되므로 청구인에게 의견진술 기회를 부여한다는 취지로 되어 있다. 라. 피청구인의 2009. 6. 1.자 ○○시장 임대차계약 계약해지관련 보완자료 제출 요구서에 따르면, 피청구인은 청구인에게 2009. 6. 9.까지 ○○벼룩시장 내당시의 영업현황으로 위치도, 영업장소 및 상호, 취급품목, 소속지역·지부 등 구체적인 사항을 기재하여 증빙자료와 함께 제출하도록 요구하였다. 마. 청구인이 피청구인에게 보낸 2009. 6. 5.자 ○○시장 임대차계약해지 보완자료에 관한 회신문에 따르면, 피청구인이 입점자 선정에 관한 모든 실태조사 및 입점자 선정기준에 적법한 자인지를 확인하고, 2008. 5. 26. 계약을 체결하여 장사를 영위하고 있는데 구체적인 근거 없이 청구인에게 보완자료 제출을 요구한 것은 부당하다는 내용으로 기재되어 있다. 바. 피청구인은 청구인이 보낸 위 회신문으로는 청구인이 ○○벼룩시장 내에서 영업을 하였다는 것을 입증할 수 있는 근거자료로 볼 수 없다는 이유로 2009. 6. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「공유재산 및 물품관리법」 제27조에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 「서울특별시 공유재산 및 물품관리조례」 제21조에 따르면, 재산관리관이 행정재산을 위탁하는 때에는 사용·수익허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 한다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 (주)○○과 ○○시장의 공유재산 및 시장 관리운영 위·수탁 협약을 체결하면서 ○○시장의 점포 임대·차 계약에 관한 사항을 (주)○○에게 위탁하였고, 이에 따라 (주)○○과 청구인이 ○○시장 임대차계약을 체결하였으므로, 청구인의 임대차계약 요건이 존재하지 않거나, 허위 또는 부정한 방법으로 임대차계약을 체결한 것을 이유로 위탁자인 피청구인이 수탁자인 (주)○○에게 요구를 하거나 아니면 (주)○○이 직권으로 임대차계약을 해지 또는 취소할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인의 임대차계약을 해지할 수 있는 권한은 피청구인이 아닌 (주)○○에게 있음에도 불구하고 이러한 권한이 없는 피청구인이 2009. 6. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 따라서, 이 사건 처분은 결과적으로 적법한 권한이 없는 자가 행한 것이므로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 처분은 결과적으로 적법한 권한이 없는 자가 행한 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분에 해당하므로 무효를 확인하는 의미에서 취소하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 공유재산 및 물품관리법 제27조 (행정재산의 관리위탁) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다. ② 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. ③ 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있다. ④ 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격 2. 관리위탁기간 3. 제2항에 따른 이용료의 경비에의 충당 4. 이용료 증대분의 전부 또는 일부의 위탁자 수입으로의 대체 5. 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항 ○ 서울특별시 공유재산 및 물품 관리조례 제21조(행정재산의 위탁관리) (조제목 변경 2009.05.28) ① 재산관리관이 법 제27조 제1항에 따라 행정재산을 위탁하는 때에는 영 제12조제2항·제3항 및 제21조에 따라 사용·수익허가의 대상범위와 허가기간 및 연간사용료·납부방법 등을 위탁계약에 포함하여야 한다. (개정 2009.05.28) ② 재산관리관은 제1항에 따라 행정재산을 위탁받은 수탁자가 영업 수익을 목적으로 직접 사용하거나 제3자가 전대 사용하는 행정재산에 대하여는 위탁과 동시에 영 제14조에 따라 사용료를 부과·징수하여야 한다. (개정 2009.05.28) ③ 제1항에 따라 행정재산을 위탁받은 수탁자가 사용·수익허가 받은 재산에 대하여 사용료를 납부하고, 제3자에게 전대하는 때에는 수탁자가 정하는 일정한 사용료와 관리비용은 전대받은 자에게 부과·징수할 수 있다. 이 경우 수탁자가 징수한 사용료와 관리비는 수탁자의 수입으로 한다.(개정 2009.05.28) ④ 법 제27조제2항에 따라 시장은 필요하다고 인정되는 경우에는 수탁자가 이용료를 직접 징수하여 관리에 소요되는 경비로 사용하게 할 수 있다. (개정 2009.05.28) ⑤ 일반경쟁입찰에 의하여 수탁자를 결정하는 경우에는 법 제27조제2항 및 영 제21조에 따라 입찰조건에 따라 해당 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 증가된 이용료 수입을 배분할 수 있다.(개정 2009.05.28) ⑥ 제1항부터 제4항까지에 불구하고 자산의 내구년수가 증가하는 시설보수는 시장이 직접 시행한다.(개정 2009.05.28) 참조 판례 ○ 대법원 1997. 4.11. 선고 96누17325 (점포사용허가취소처분취소) 판시사항 [1] 행정재산에 대한 사용·수익허가취소가 항고소송의 대상인 행정처분인지 여부(적극) [2] 행정재산인 농수산물도매시장 내 점포의 사용허가를 사용료 납부지체만을 이유로 취소한 것이 재량권을 벗어난 위법한 행정처분이라고 본사례 재판요지 [1] 국·공유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용· 수익하는 자에 대하여 하는 사용·수익허가취소는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위라 할 수 없고, 이는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이다. [2] 지방자치단체장으로부터 행정재산인 농수산물도매시장의 관리권한을 위임받은 관리청이 사용료 납부 지체만을 이유로 그 농수산물도매시장 내 점포에 대한 사용허가를 취소한 것은 그 위반행위의 내용이나 정도에 비추어 상대방에게 주는 불이익이 너무 커 그 재량권을 벗어난 위법한 행정처분이라고 본 사례. ○ 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결(건설업영업정지처분무효확인) - 조례 제정권의 범위를 벗어나 국가사무를 대상으로 한 무효인 서울특별시행정권한위임조례의 규정에 근거하여 구청장이 건설업영업정지처분을 한 경우, 그 처분은 결과적으로 적법한 위임 없이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것과 마찬가지가 되어 그 하자가 중대하나, 지방자치단체의 사무에 관한 조례와 규칙은 조례가 보다 상위규범이라고 할 수 있고, 또한 헌법 제107조 제2항의 “규칙“에는 지방자치단체의 조례와 규칙이 모두 포함되는 등 이른바 규칙의 개념이 경우에 따라 상이하게 해석되는 점 등에 비추어 보면 위 처분의 위임 과정의 하자가 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 이로 인한 하자는 결국 당연무효사유는 아니라고 봄이 상당하다. ○ 대법원 1997. 3. 14. 선고 96다42550 판결(부당이득금반환) - 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있는 것만으로는 부족하고 그와 같은 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 관련 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함은 물론 구체적인 사안 자체의 특수성에 관하여도 이를 합리적으로 고려하여야 할 필요가 있는바, 과세처분상의 하자가 대상이 되는 사실관계나 법률관계를 오인함에서 비롯되고, 처분과정에 사실관계 등을 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우라면 비록 그 하자가 중대하다고 하더라도 외형상 명백하다고 할 수는 없다.