시정명령 등 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 청구인이 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않았다는 이유로 2018. 7. 6. 청구인에게 ‘① 안전관리자를 선임하고, 안전관리자 선임보고서 등 관련 증빙자료를 2018. 7. 31.까지 제출할 것, ② 보건관리자를 선임하고 및 보건관리자 선임보고서 등 관련 증빙자료를 2018. 7. 31.까지 제출할 것’(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 내용으로 하는 시정명령을 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않았고, 소속 근로자 17명에 대해 일반건강진단을 실시하지 않아 「산업안전보건법」제15조제1항, 제16조제1항 및 제43조제1항을 위반하였다는 이유로 2018. 7. 9. 청구인에게 8,680,000원의 자진납부 과태료 부과처분과 함께 의견을 제출할 수 있음 등을 안내하였고, 피청구인은 2018. 8. 14. 청구인에게 10,000,000원의 과태료 부과처분(이하 ‘이 사건 과태료 부과처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2018. 7. 3. 현재 사업시설관리업(청소업)을 전국 48개 사업장으로 운영하고 있어 사업장별로 미화원이 1명에서 6명까지 100여명 정도 산재되어 있고, 전국 48개 사업장을 고용노동지청별로 분류하면 7개 관할구역에, 행정구역으로 구분하면 18개 시·군·구에 산재되어 있는바, 각 사업장 근무자는 조기(새벽) 근무가 많고 근무시간이 적으며, 위탁기관과 안전관리자 및 보건관리자 선임을 협의하였으나 아직 다음 단계가 이뤄지지 않은 상태이다. 이 사건에 있어서 사업시설관리 및 조경서비스업(청소업)의 안전관리자, 보건관리자 선임 요건인 ‘상시근로자 50명 이상’은 ‘각 사업장별 상시근로자 50명 이상’으로 해석되어야 함에도 불구하고 이렇게 해석하지 않고 한 피청구인의 이 사건 시정명령 및 과태료 부과처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 질서위반행위규제법 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제21조, 제25조, 제31조, 제44조 산업안전보건법 제15조, 제16조, 제51조, 제65조, 제72조 산업안전보건법 시행령 제12조, 제16조, 제46조, 제48조, 별표 3, 별표 5, 별표 13 4. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 청구인 및 피청구인이 제출한 이 사건 자진납부 과태료 부과처분 통지서, 의견제출서, 전화통화복명서, 이 사건 시정명령서 등의 각 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인의 등기사항전부증명서에 따르면, 본점은 ‘○○광역시 ○○구 ○○로 152, ****호(○○동, ○○오피스텔)’, 목적은 ‘건물 및 산업시설 관리용역업, 건물 위생관리용역업 등’, 대표이사는 ‘신○진’, 회사성립연월일은 ‘1990. 6. 13.’로 되어 있다. 나. 청구인이 제출한 2018. 7. 3.자 사업시설관리업(청소업무) 사업장현황에 따르면, ○○남도 ○○시, ♠♠남도 ○○시, ○○도 ○○시, ♠♠광역시에 총 4개의 사업장(근로자 약 10여명)이 있고, ○○광역시에 총 44개의 사업장(근로자 약 90여명)이 있는 것으로 되어 있다. 다. 피청구인 소속 근로감독관 신○희 및 이○○가 2018. 7. 3. 점검 및 서명하고, 청구인 소속 신○진 전무가 서명한 ‘산업안전보건 감독점검표(직무스트레스 예방·관리 실태점검표)’의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 업종: (청소용역)서비스(근로자수: 197명) ○ 고객응대 업무직종: 경비(근로자수: 남 66명, 여 130명) ○ 안전보건관리체제 - 안전보건관리책임자, 안전·보건관리자 등 선임 및 직무이행실태 적정성 점검결과 · 안전관리자 미선임, 보건관리자 미선임 [사업시설 관리 및 조경 서비스업 해당근로자 101명(청소업무)] 라. 피청구인은 청구인이 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않았다는 이유로 2018. 7. 6. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 시정명령을 하였다. - 다 음 - ○ 법적근거: 「산업안전보건법」 제51조제6항 ○ 안전관리자, 보건관리자 선임 ○ 안전관리자, 보건관리자 선임보고서 등 관련 증빙자료를 2018. 7. 31.까지 제출 마. 피청구인은 청구인이 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않았고, 소속근로자 17명에 대해 일반건강진단을 실시하지 않아 「산업안전보건법」제15조제1항, 제16조제1항 및 제43조제1항을 위반하였다는 이유로 2018. 7. 9. 청구인에게 8,680,000원의 자진납부 과태료 부과처분과 함께 의견을 제출할 수 있음 등을 안내하였다. 바. 청구인이 2018. 7. 11. 제기한 국민신문고 민원에 대해 고용노동부 고객상담센터 인터넷상담과에서 2018. 7. 30. 민원답변한 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 안전관리자, 보건관리자 선임은 사업장 단위로 하도록 되어 있으므로 본사, 지점, 사업소 등이 장소적으로 분산되어 있으면 원칙적으로 별개의 사업장이라고 보아야 함 ○ 각 사업장이 독립성이 없다 하더라도 사업장 간의 거리가 장소적으로 멀리 떨어져 있어 공동보건관리가 불가능하다고 판단되는 경우는 안전보건관리상 별개의 사업장으로 보아 법령에 규정한 사항을 각각 이행하여야 함 ○ 다만, 귀 질의만으로는 귀 사업장의 조직 구성현황, 운영방식 등을 구체적으로 확인할 수 없으며, 독립성 유무, 공동안전보건관리 가능 여부 등에 따라 사업장 단위가 달라지므로 앞서 알려드린 바의 기준에 따라 판단하시기 바람 사. 청구인 대표 신○진은 2018. 8. 3. 피청구인에게 의견을 제출하였고, 피청구인은 2018. 8. 14. 청구인에게 이 사건 과태료 부과처분을 하였다. 아. 피청구인 소속 근로감독관 신○희가 청구인 소속 신○진 전무와 2018. 8. 7. 유선으로 통화하고 작성한 전화통화복명서의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 사업장 운영현황 - 각 사업장별 임금 지급은 본사에서 개인 통장으로 직접 송금 - 거래처 용역비, 임금 등 회계처리는 본사에서 함 - 미화원과 경비원분들의 근태관리 관련하여, 결근할 때 근무자들이 본사에 전화를 하면 대체자를 투입하기도 함. 미화원들은 통상 아침 6시부터 일을 하는데 본사에서 담당이 3~4시쯤 가면 퇴근하는 경우도 많아서 관리가 좀 어려움 - 본사에는 담당별로 현장 관리하는 자료는 있음. 본사 관리자들이 사업장을 나눠 맡아서 한 달에 세 번 정도 방문하여 현장관리를 함. 청소재료나 근무복을 갖다 주는 일도 함. 청소재료를 갖다 줘야 지휘권도 본사한테 생김 - 각 사업장에 책임자나 관리자가 배치되어 있지 않고, 관리자는 본사에서 현장 방문하면서 관리를 함 5. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제3조제1항에 의하면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 있다고 규정되어 있다. 2) 「질서위반행위규제법」 제16조제1항에 의하면, 행정청이 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자(제11조제2항에 따른 고용주등을 포함한다. 이하 같다)에게 대통령령으로 정하는 사항을 통지하고, 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항 및 제18조에 의하면, 행정청은 제16조의 의견 제출 절차를 마친 후에 서면으로 과태료를 부과하여야 하고, 당사자가 의견 제출 기한 이내에 과태료를 자진하여 납부하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 과태료를 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 「질서위반행위규제법」 제20조, 제21조, 제25조, 제31조 및 제44조에 의하면, 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있는데, 이의제기가 있는 경우에는 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력을 상실하고, 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하며, 관할법원은 심문기일을 열어 당사자의 진술을 듣거나 상당하다고 인정되는 경우 심문 없이 과태료 재판을 할 수 있도록 규정하고 있다. 4) 「산업안전보건법」 제15조, 제16조, 같은 법 시행령 제12조, 제16조, 별표 3 및 별표 5를 종합하여 보면, 사업시설 관리 및 조경 서비스업를 하는 상시근로자수 50명 이상 1,000명 미만 사업장의 사업주는 사업장에 1명의 안전관리자를 두어 제13조제1항 각 호의 사항 중 안전에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 조언·지도하는 업무를 수행하게 하여야 하고, 사업시설 관리 및 조경 서비스업를 하는 상시근로자수 50명 이상 5,000명 미만 사업장의 사업주는 사업장에 1명의 보건관리자를 두어 제13조제1항 각 호의 사항 중 보건에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 조언·지도하는 업무를 수행하게 하여야 한다고 되어 있다. 5) 「산업안전보건법」제51조제1항·제6항에 따르면, 「근로기준법」 제101조에 따른 근로감독관은 「산업안전보건법」 또는 같은 법에 따른 명령을 시행하기 위하여 필요한 경우로서 고용노동부령으로 정하는 경우에는 사업장 등에 출입하여 관계자에게 질문을 하고, 장부, 서류, 그 밖의 물건의 검사 및 안전·보건점검을 하며, 검사에 필요한 한도에서 무상으로 제품·원재료 또는 기구를 수거할 수 있고, 고용노동부장관은 위 검사 등의 결과 필요하다고 인정할 때에는 사업주에게 건설물 또는 그 부속건설물·기계·기구·설비·원재료의 대체·사용중지·제거 또는 시설의 개선, 그 밖에 안전·보건상 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다고 되어 있다. 6) 「산업안전보건법」 제72조(과태료) 및 같은 법 시행령 제48조 및 별표 13에 따르면, 사업주가 관계법령에 따른 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않은 경우에는 1차·2차·3차 위반 시 각 500만원의 과태료를 부과할 수 있는 것으로 되어 있다. 7) 「산업안전보건법」 제65조 및 같은 법 시행령 제46조에 따르면, 고용노동부장관은 같은 법 제65조제1항에 따라 ‘같은 법 제51조제6항에 따른 대체·사용중지·제거·시설개선 등 필요한 조치의 명령’의 권한을 지방고용노동청장 또는 지청장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 과태료 부과처분에 대한 판단 청구인이 피청구인의 이 사건 과태료 부과처분에 대하여 불복이 있다면 피청구인에게 이의를 제기하여 관할법원에서 재판을 받으면 될 것이어서 이는 「행정심판법」 제3조제1항의 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 행정심판 청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 시정명령에 대한 판단 위 관계법령에 따르면, 사업시설 관리 및 조경 서비스업를 하는 상시근로자수 50명 이상 1,000명 미만 사업장의 사업주는 사업장에 1명의 안전관리자를 두어야 하고, 상시근로자수 50명 이상 5,000명 미만 사업장의 사업주는 사업장에 1명의 보건관리자를 두어야 하며, 이를 위반 시에 피청구인은 안전·보건상 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다고 되어 있는바, 피청구인 소속 근로감독관 신○희 및 이○호가 점검 및 서명하고, 청구인 소속 신○진 전무가 서명한 2018. 7. 3.자 ‘산업안전보건 감독점검표(직무스트레스 예방·관리 실태점검표)’에 따르면, 청구인은 ‘사업시설 관리 및 조경 서비스업 해당근로자’가 101명(청소업무)인 사업장으로서 안전관리자 및 보건관리자를 선임하지 않은 것으로 기재되어 있고, 달리 관계기록상 청구인이 안전관리자 및 보건관리자를 선임하였다는 것을 입증할 만한 자료가 확인되지 않으므로 청구인은 위 관계법령을 위반하였음이 인정된다 할 것이다. 청구인은 청구인의 사업장이 산재해 있어 각 사업장별로 상시근로자수 50명 기준을 적용하여야 한다고 주장하나, 각 사업장을 별개의 사업장이라고 하기 위해서는 각 사업장별로 독립성이 인정되어야 할 것인데, 피청구인 소속 근로감독관 신○희가 청구인 소속 신○진 전무와 2018. 8. 7. 유선으로 통화하고 작성한 전화통화복명서에 따르면, 임금 및 거래처 용역비 등 회계처리를 본사에서 하고 있다고 되어 있는 점, 소속근로자가 결근 시 본사에서 대체자를 투입하기도 한다고 되어 있어 근태관리도 본사에서 하고 있는 것으로 보이는 점, 각 사업장에는 별도의 관리자가 없이 본사 관리자들이 사업장을 나눠 맡아서 한 달에 세 번 정도 현장을 방문하여 관리를 한다고 되어 있는 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 청구인의 각 사업장은 본사와 별개로 인사, 노무, 회계가 분리되어 독립적으로 운영되고 있다고 볼 수 없고, 사업장 간 장소적으로 어느정도 떨어져 있다고 하더라도 청구인이 제출한 2018. 7. 3.자 사업시설관리업(청소업무) 사업장현황에 따르면, ○○남도 ○○시, ♠♠남도 ○○시, ○○도 ○○시, ♠♠광역시에 총 4개 사업장(근로자 약 10여명)이 있고, ○○광역시에 44개 사업장(근로자 약 90여명)이 있는 것으로 되어 있어 대부분의 사업장이 ○○광역시에 배치되어 있는 것으로 되어 있어 공동으로 보건관리가 가능하다고 판단되므로 위와 같은 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 따라서 청구인은 관계법령을 준수하지 않은 점이 확인되고, 피청구인이 ‘안전관리자, 보건관리자를 선임하고, 선임보고서 등 관련 증빙자료를 2018. 7. 31.까지 제출’하도록 한 이 사건 시정명령에 달리 재량의 일탈·남용이 있다고 볼 만한 자료도 확인되지 않는바, 이 사건 시정명령은 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2018. 8. 14. 청구인에게 한 과태료 부과처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 행정심판법 제2조, 제3조 질서위반행위규제법 제16조, 제17조, 제18조, 제20조, 제21조, 제25조, 제31조, 제44조 산업안전보건법 제15조, 제16조, 제51조, 제65조, 제72조 산업안전보건법 시행령 제12조, 제16조, 제46조, 제48조, 별표 3, 별표 5, 별표 13