식품위생법 위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 3. 30.부터 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○번길 ○○에서 ‘○○식품’이라는 명칭의 식품제조가공업(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자로, 2017. 1. 6. ○○지방식품의약품안전청에서 실시한 합동점검 중 생산작업기록 서류 및 원료수불 관계 서류를 작성·보관하지 않은 사실이 적발되었고, 위 위반사실을 인정하는 내용의 확인서를 작성한 후 이에 서명하였다. 위 사실을 통보받은 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인에게 「식품위생법」제42조 위반을 이유로 영업정지 17일을 예정된 처분으로 하는 처분사전통지를 하였고, 과징금으로의 대체를 원하는 청구인 의견을 반영하여 2017. 2. 9. 청구인에게 처분사전통지와 동일한 사유로 영업정지 17일을 갈음하는 과징금 4,590,000원 부과 처분을 하였다. 한편, 위 처분의 법령조문 인용 오류를 인지한 피청구인은 2017. 3. 3. 위 처분을 직권취소하고, 청구인에게 「식품위생법」제44조 위반을 이유로 영업정지 17일을 갈음하는 과징금 4,590,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2002. 3. 30.자로 피청구인으로부터 식품제조가공업 영업등록을 필한 두부류, 묵 등의 식품류 제조·가공 업체로, 2016. 1. 6. 11:00경 식약청 담당 공무원들의 점검 시 일부 장부의 기재가 누락되거나 수기로 작성되어 기재가 부실하다는 지적을 받았고, 피청구인은 이에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 그간 청구인 업소의 원료수불부 등 장부기장은 청구인의 남편인 청구외 ○○○이 하여 왔고, ○○○의 금년 연령은 56세로 전산화에 따른 변화에 적응하지 못하는 등 회계장부 기장 미숙으로 원재료 구입과 제품 매출 상황을 적시에 기장하지 못하여 이 사건 위반행위가 발생한 것이다. 또한 설상가상으로 사건 당일 몇시간 후인 2017. 1. 7. 00:30경 절연열화에 의한 발화로 공장과 거주지 내부가 전소되어 공장내부에 있던 식재료, 기계류, 장부 및 차량과 가재도구 등이 모두 소실되어 막대한 피해를 입은 상황이다. 3) 피청구인이 최초 이 사건 처분을 하면서 적용한 「식품위생법」제42조는 현행 식품위생법 상에는 존재하지 않는 조항이며, 당연히 이에 따른 처벌조항 역시 있지 아니하므로 이 사건 처분은 무효이며, 전문회계지식이 전혀 없는 청구외 ○○○이 수기로 작성한 부실한 내용의 장부가 설사 식품위생법 규정을 위반한 것이라 할지라도 청구인이 처한 어려운 경제상황, 힘든 상황에서도 법과 원칙을 지키며 성실하게 사업에 임해온 청구인의 노력 등을 감안한다면, 이 사건 처분으로 입게 될 청구인의 피해가 너무 가혹하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2002년 3월부터 ○○를 제조하여 판매해 오고 있는 업체로 2017. 1. 6. 생산 및 작업기록에 관한 서류와 원료수불 관계서류(2016. 6. 16.까지 작성) 작성 누락으로 ○○지방식약청 합동단속반에 적발되었고, 피청구인은 2017. 1. 17. ○○지방식약청으로부터 식품위생법 위반업소 공문을 통보받아 2017. 3. 3. 식품위생법 위반을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 처분 근거 조항인 「식품위생법」제42조(품질관리 및 보고)는 현행 식품위생법에서는 존재하지 않으며 「식품위생법」제75조(허가취소 등)에서도 「식품위생법」제42조를 위반한 경우의 처벌근거 조항이 존재하지 않으므로 본 행정처분은 무효이며, 마땅히 취소되어야 하며, 화재로 인한 재산상 피해, 가족의 건강상태, 채무로 인한 경제적인 어려움, 약 15년간 식품제조 영업을 해 오면서 단 한 번도 위법행위가 없었다는 점, 이 사건 위반행위에 깊이 반성하고 있는 점 등을 고려하여 선처를 바란다고 주장하나, 피청구인은 청구인에게 행한 행정처분의 법적 근거 조항인 「식품위생법」제42조(품질관리 및 보고) 적용 오류에 따라 기 시행한 행정처분을 취소하였고, 「식품위생법」제44조(영업자 등의 준수사항) 위반으로 동법 제75조, 동법 제82조 규정에 의거 영업정지 17일 갈음 과징금 4,590천원 부과 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 적법하고 정당한 처분이다. 또한 청구인은 화재로 공장. 거주지. 기계 등이 전소되어 막대한 재산상의 피해와 가족의 건강상태, 채무관계 등으로 경제적인 어려움을 호소하고 있고, 약 15년간 식품제조 영업을 해 오면서 단 한 차례 위법행위가 없었다고 하나 2012년에도 이사건과 동일한 위법사항으로 행정처분을 받은 이력이 있음을 미루어 볼 때 청구인은 법규준수를 소홀히 하였다고 볼 수 있으며, 아울러 화재로 인한 재산상의 패해와 경제적 어려움, 가족의 건강상태 등을 이유로 청구가 인용된다면 동일 업종의 타 업소에서도 청구인과 같은 위법에 따른 행정처분을 내려도 개의치 않고 지속적인 영업형태로 이어지는 사례가 속출되어 법의 존엄성이 무시당하고 영업주에게 상당한 주의의무를 강화하기 위해 제정된 식품위생법의 처벌조항은 사실상 무의미하여 행정청의 행정력이 약화되는 결과를 가져올 수 있으므로 법규의 정당한 적용으로 기대되는 법적 효과는 청구인이 입는 불이익에 비하여 훨씬 클 것임을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제42조(실적보고) ① 삭제 <2016.2.3.> ② 식품 또는 식품첨가물을 제조·가공하는 영업자는 총리령으로 정하는 바에 따라 식품 및 식품첨가물을 생산한 실적 등을 식품의약품안전처장 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23., 2016.2.3.> 제44조(영업자 등의 준수사항) ① 식품접객영업자 등 대통령령으로 정하는 영업자와 그 종업원은 영업의 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진을 위하여 영업의 종류에 따라 다음 각 호에 해당하는 사항을 지켜야 한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23., 2016.2.3.> 1. ~ 7. “생략” 8. 그 밖에 영업의 원료관리, 제조공정 및 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진 등을 위하여 총리령으로 정하는 사항 ② ~ ⑤ “생략” 제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. <개정 2010.2.4., 2011.6.7., 2013.3.23., 2013.7.30., 2014.5.28., 2016.2.3.> 1. ~ 12. “생략” 13. 제44조제1항·제2항 및 제4항을 위반한 경우 ② ~ ④ “생략‘ ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23., 2015.3.27.> 제82조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) ① 식품의약품안전처장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 영업자가 제75조제1항 각 호 또는 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 품목 제조정지 또는 품목류 제조정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제6조를 위반하여 제75조제1항에 해당하는 경우와 제4조, 제5조, 제7조, 제10조, 제12조의2, 제13조, 제37조, 제43조 및 제44조를 위반하여 제75조제1항 또는 제76조제1항에 해당하는 중대한 사항으로서 총리령으로 정하는 경우는 제외한다. <개정 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.3.23., 2016.2.3.> 【식품위생법 시행령】 제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준) 법 제82조제1항 본문에 따라 부과하는 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정하는 영업정지, 품목ㆍ품목류 제조정지 처분기준에 따라 별표 1의 기준을 적용하여 산정한다. <개정 2010.3.15., 2013.3.23.> [별표 1] 영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 산정기준(제53조 관련) 1. 일반기준 가. 영업정지 1개월은 30일을 기준으로 한다. 나. 영업정지에 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다. 다만, 신규사업ㆍ휴업 등으로 인하여 1년간의 총매출금액을 산출할 수 없는 경우에는 분기별ㆍ월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 연간 총매출금액으로 환산하여 산출한다. 2. 과징금 기준 나. 식품 및 식품첨가물 제조업ㆍ가공업의 영업 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273159"></img> 【식품위생법 시행규칙】 제57조(식품접객영업자 등의 준수사항 등) 법 제44조제1항에 따라 식품접객영업자 등이 지켜야 할 준수사항은 별표 17과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273157"></img> 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. [별표 23] 행정처분 기준(제89조 관련) Ⅰ. 일반기준 1. 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 위반행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 각각의 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 처분한다. 가. 영업정지에만 해당하는 경우 나. 한 품목 또는 품목류(식품등의 기준 및 규격 중 같은 기준 및 규격을 적용받아 제조·가공되는 모든 품목을 말한다. 이하 같다)에 대하여 품목 또는 품목류 제조정지에만 해당하는 경우 15. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정처분의 기준이, 영업정지 또는 품목·품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서, 영업허가 취소 또는 영업장 폐쇄인 경우에는 영업정지 3개월 이상의 범위에서 각각 그 처분을 경감할 수 있다. 마. 위반사항 중 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우 바. 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없다고 인정되는 경우 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등 영 제21조제1호의 식품제조·가공업, 같은 조 제2호의 즉석판매제조·가공업, 같은 조 제3호의 식품첨가물제조업, 같은 조 제5호가목의 식품소분업, 같은 호 나목3)의 유통전문판매업, 같은 조 제6호가목의 식품조사처리업 및 같은 조 제7호의 용기·포장류제조업을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273161"></img> Ⅲ. 과징금 제외 대상 1. 식품제조·가공업 등(유통전문판매업은 제외한다) 가. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 나. 제4호나목부터 바목까지, 아목, 차목, 카목1)·2)가) 또는 하목1)·2)에 해당하는 경우 다. 제7호차목1)에 해당하는 경우 라. 1차 위반행위가 영업정지 1개월 이상에 해당하는 경우로서 2차 위반사항에 해당하는 경우 마. 3차 위반사항에 해당하는 경우 바. 과징금을 체납 중인 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 식품위생법 위반업소 알림 공문, 확인서, 생산 및 원료수불 서류, 처분사전통지서, 의견제출서, 행정처분서(2017. 2. 9.자), 행정처분 취소 통지서, 식품제조가공업 영업등록 관리대장 및 이 사건 처분서(2017. 3. 3.자) 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 3. 30.부터 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○에서 ‘○○식품’이라는 명칭의 식품제조가공업을 운영하는 자이다. 나) ○○지방식품의약품안전청은 2017. 1. 6. 실시한 합동점검에서 청구인이 생산작업기록 서류 및 원료수불 관계 서류를 작성·보관하지 않은 사실을 적발하여 청구인으로부터 확인서 징구를 하였고, 위 위반사실을 피청구인에게 통보하였다. 청구인은 “생산 및 작업기록에 관한 서류와 원료의 입고, 출고, 사용에 대한 원료 수불 관계서류를 작성하여야 하고, 최종 기재일로부터 3년간 보관하여야 하나 그러하지 아니하였다 ”는 내용의 확인서를 작성하고 이에 서명하였다. 다) 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인에게 「식품위생법」제42조 위반을 이유로 영업정지 17일을 예정된 처분으로 하는 처분사전통지를 하였고, 과징금으로의 대체를 원하는 청구인 의견을 반영하여 2017. 2. 9. 청구인에게 처분사전통지와 동일한 사유로 영업정지 17일을 갈음하는 과징금 4,590,000원 부과 처분을 하였다. 라) 한편, 위 처분의 법령조문 인용 오류를 인지한 피청구인은 2017. 3. 3. 위 처분을 직권취소하고, 청구인에게 「식품위생법」제44조 위반을 이유로 영업정지 17일을 갈음하는 과징금 4,590,000원 부과 처분을 하였다. 마) 이 사건 업소의 2016년도 매출과세표준금액은 540,616,491원이다. 2) 「식품위생법」제44조제1항, 제75조제1항, 같은 법 시행규칙 제57조 [별표 17], 같은 법 시행규칙 제57조 [별표 23] 규정을 종합하면, 식품제조ㆍ가공업자는 생산·작업기록에 관한 서류, 원료의 입고ㆍ출고ㆍ사용에 대한 원료수불 관계 서류 및 제품의 거래기록을 작성하여 최종 기재일부터 3년간 보관하여야 하며, 위 준수사항을 위반한 경우 1차 위반시 행정처분기준은 각 영업정지 15일, 영업정지 5일이고 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 위반행위가 영업정지에만 해당하는 경우에는 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 각각의 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 처분한다. 한편, 「식품위생법」제82조, 같은 법 시행령 제53조 〔별표1〕에 의하면 위 각 위반행위에 대하여 영업정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있으며, 연간매출액 4억 3천만 원 초과 5억 6천만 원 이하의 식품제조·가공업의 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금 금액은 27만원이다. 3) 청구인은 처분 근거 조항인 「식품위생법」제42조(품질관리 및 보고)는 현행 식품위생법에서는 존재하지 않으며 「식품위생법」제75조(허가취소 등)에서도 「식품위생법」제42조를 위반한 경우의 처벌근거 조항이 존재하지 않으므로 본 행정처분은 무효로 마땅히 취소되어야 하며, 화재로 인한 재산상 피해, 가족의 건강상태, 채무로 인한 경제적인 어려움, 약 15년간 식품제조 영업을 해 오면서 단 한 번도 위법행위가 없었다는 점, 이 사건 위반행위에 깊이 반성하고 있는 점 등을 고려하여 선처를 바란다고 주장한다. 살피건대, 피청구인은 당초 처분의 근거 법령 인용이 잘못되었음을 인정하여 당초 처분을 직권취소하고 이를 정정하여 재 처분을 하였으며, 청구인이 청구서 및 확인서에서 생산·작업기록에 관한 서류와 원료수불 관계서류 작성을 하지 않은 사실을 인정하고 있는 점, 점검 당일 채증된 이 사건 업소 생산 및 원료수불 서류에 2016. 6. 16. 이후의 자료가 기재되지 않은 점 등에 미루어 청구인이 생산·작업기록 및 원료 수불관계 서류를 작성·보관하지 않은 사실은 명백해 보이며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과된다고 할 것(대법원 2012.06.28. 선고 2010두24371 판결 참조)인 바, 이 사건 업소의 사정상 영업의 원료관리, 제조공정 및 위생관리를 위해 필요한 장부기재·보관의 의무를 소홀히 함이 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없어, 피청구인이 적법한 절차에 따라 「식품위생법」상 행정처분 기준을 적용한 이 사건 처분은 적법하다. 다만, 이 사건 업소는 최근 3년 동안 식품위생법 위반으로 행정처분을 받은 이력이 없고, 이 사건 적발 이후 화재로 공장, 거주지, 기계 등이 전소되어 막대한 재산상의 피해가 초래되어 청구인의 생계가 우려되는바, 그렇다면 이 사건 처분으로 입게 될 청구인의 경제적 손실이 적지 않을 것이 충분히 예견되므로 영업정지 17일에 갈음하는 과징금 부과 처분을 영업정지 8일에 갈음하는 과징금으로 감경함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 일부 이유있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.