식품위생법위반 시설개수명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 38에서 “주식회사 ○○”(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)이라는 상호로 식품첨가물제조업 및 유해화학물질 제조업을 영위하는 법인으로, ○○시 식품위생감시원 위생점검 결과 식품첨가물제조업 작업장을 공업용제품을 생산하는 시설과 분리하지 아니한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 처분 사전통지 절차를 거쳐 2020. 1. 29. 청구인에게 식품위생법 제36조 위반을 이유로 같은 법 제74조 및 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23]에 따라 시설개수명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 가성소다(수산화나트륨) 고체를 주로 생산하는 업체이다. 가성소다 3㎏짜리를 ○○○○환경청으로부터 유해화학물질제조업(공업용)으로 1974년 인가를 받아 제조하다 1975년 식품첨가물제조업 등록을 하고 25㎏짜리 또한 생산하고 있다. 2) 2019. 12. 5. 목요일 10시경 ○○시 식품위생과에서 당사를 방문하여 가성소다 생산설비 및 공간을 확인한 결과 기존에 같은 성분의 가성소다를 식품첨가물제조업(식품)과 유해화학물질제조업(공업용)으로 같은 공간에서 라인을 달리하여 제조하고 있었으나 이번 행정처분으로 시설을 분리해야 한다고 하여 시설개수명령을 받게 되었다. 이 사건 처분은 식품위생법 제36조(시설기준) 제1항, 같은 법 제74조(시설 개수명령 등) 및 같은 법 시행규칙 제89조(행정처분 기준) 등에 근거하여 이루어졌다. 3) 식품위생법에서 “식품첨가물”이란 식품을 제조·가공·조리 또는 보존하는 과정에서 감미, 착색, 표백 또는 산화방지 등을 목적으로 식품에 사용되는 물질을 말한다. 이 경우 기구·용기·포장을 살균·소독하는 데에 사용되어 간접적으로 식품으로 옮아갈 수 있는 물질을 포함한다고 되어있으며 이 중 청구인의 제품은 기구 및 용기·포장을 살균·소독할 목적으로 사용되어 간접적으로 또는 직접적으로 사용 시 중화 또는 제거하여 식품에 이행될 수 있는 물질을 제조·가공하는 영업을 하고 있다. 4) 이에 식품용 가성소다와 공업용 가성소다의 수산화나트륨 함유량은 98%로 동일하며, 제조 과정 또한 40%∼50%의 액체 가성소다를 농축기에서 온도 400℃이상으로 농축 후 불순물을 분리한 다음 냉각 롤러에서 고화시켜 동일하게 생산하고 있다. 동일한 제조시설을 이용하여 생산한 후 생산라인 분리를 통해 식품용 단위는 25㎏, 1, 2호 라인으로, 공업용 단위는 3kg, 3호라인을 통해서 포장단위를 달리 하여 생산하고 있다. 식품용 공업용 둘 다 원료와 제조하는 방법은 동일하며 동일한 제품이 3개의 라인을 통해 나오면 동일제품을 포장단위만 달리하여 생산하고 있는 것이다. 5) 기존에 같은 성분의 가성소다를 식품첨가물제조업(식품)과 유해화학 물질제조업(공업용)으로 같은 공간에서 라인을 달리하여 제조하고 있었으나 이번 행정처분으로 시설을 분리해야 한다고 시설개수명령을 받게 되었다. 이에 동일한 제조 공정으로 동일한 제품을 생산하며 포장지만 달리 하여 식품용, 공업용으로 생산하고 있으나, 시설개수 명령의 경우 식품용 시설과 공업용시설을 완전 분리해야 하는데 현실적으로 어렵기도 하여 동일한 제품이기 때문에 공업용 생산을 중단하고 식품첨가물로 3㎏짜리 식품첨가물 포장지를 제작하여 생산하기로 결정하기로 했다. 6) 청구인 입장에서는 시설분리를 하기 보다 식품첨가물로 3㎏짜리를 생산하는 방법을 선택하였지만 한 가지 우려되는 점이 있다. 식품첨가물의 경우 25㎏은 주로 업체용으로 납품되고 있으나, 공업용 3㎏단위는 일반 소비자들에게 쉽게 유통될 수 있는 단위이다. 주로 주부들이 천연 핸드메이드 비누 또는 세척제 생산 시 사용하고 있는 현실이다. 제품(3㎏)의 경우 식품첨가물로 포장지를 식품으로 변경하여 포장지 표시사항에 “식품첨가물”이란 단어와 식품첨가물 표시사항에 기준하여 생산하고 있지만 일반소비자들이 식품에 직접 첨가할 수 있는 제품으로 오인할 수 있을 것 같다는 생각이 든다. 가성소다의 경우 소다라는 단어가 너무 친숙하여 청구인은 식소다로 오해하여 먹어도 되는 제품인지 문의가 오는 경우가 많다. 특히 화학적지식이 없는 사람과 노인들의 경우 오인할 경우가 많기 때문에 더욱더 우려되는 바이다. 이에, 일반 국민들이 식품첨가물 3kg짜리를 오히려 위험해지지 않을까 걱정이 된다. 7) 식품위생법의 식품첨가물제조업의 시설기준을 보면 식품제조가공업의 시설을 준용하면서, ‘다만, 건물의 위치·구조 및 작업장에 대하여는 신고 관청이 위생상 위해발생의 우려가 없다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니한다.’라고 되어있다. 이 규정을 인용해 본다면 식품첨가물과 공업용이 동일한 제품이기 때문에 위해발생의 우려는 없다고 생각한다. 피청구인이 지시한대로 시설개수명령으로 청구인은 공업용 생산을 중단 하고 식품첨가물로 생산하겠지만 동일한 공정으로 생산되는 작업장을 분리 하라는 것은 불합리며, 소비자들에게 더욱더 위험할 수 있다고 생각한다. 아울러, 현재는 시설개수명령으로 식품첨가물 3kg 포장지를 주문하여 2020. 2. 11.부터 생산중이다. 나. 피청구인 주장 1) 식품용 가성소다와 공업용 가성소다의 수산화나트륨 함유량은 98%로 동일하며, 제조과정 또한 동일하고 포장단위만 달리하여 생산하고 있어 위생상 위해발생의 우려가 없으나 식품위생법 위반으로 시설개수명령 처분을 받아 시설을 완전히 분리하여야 하나 현실적으로 어렵다는 주장에 대하여 가) 식품첨가물제조업의 시설기준은 식품제조가공업의 시설기준을 준용하며 ‘작업장은 독립된 건물이거나 식품제조·가공 외의 용도로 사용되는 시설과 분리(별도의 방을 분리함에 있어 벽이나 층 등으로 구분하는 경우를 말한다. 이하 같다)되어야 한다.’고 규정하고 있고, 나) 식품위생법 시행규칙[별표14] 시설기준 중 시설기준의 적용특례 중 하나의 업소가 둘 이상의 업종의 영업을 할 경우 또는 둘 이상의 식품을 제조·가공하고자 할 경우로서 각각의 제품이 전부 또는 일부의 동일한 공정을 거쳐 생산되는 경우에는 그 공정에 사용되는 시설 및 작업장을 함께 쓸 수 있는 규정이 있다. 이 규정을 적용할 수 있는 사례로‘ ① 축산물 위생관리법 제22조에 따라 축산물 가공업의 허가를 받은 업소, ② 먹는물관리법 제21조에 따라 먹는 샘물제조업의 허가를 받은 업소, ③ 주세법 제6조에 따라 주류 제조의 면허를 받아 주류를 제조하는 업소, ④ 건강기능식품에 관한 법률 제5조에 따라 건강기능식품제조업의 허가를 받은 업소, ⑤ 양곡관리법 제19조에 따라 양곡가공업 등록을 한 업소의 시설 및 작업장도 또한 같다.’ 라고 정확히 규정되어 있으며 유해화학물질제조업(공업용)과 작업장을 같이 쓸 수 있다고 명시되어 있지 않다. 다) 또한, 2012년 식품위생법 민원 질의 답변집에서 “현재 제조시설로 공업용을 생산하고 있으나 동일한 공정으로 식품용으로 판매될 제품을 생산하고자 하는 경우, 동일 제조시설에서 공업용과 식품용을 함께 생산할 수 있는지” 질의에 대하여 “식품(첨가물)제조·가공업의 작업장은 식품(첨가물)제조·가공 외의 용도로 사용되는 시설과 분리 되어야 하므로 식용과 공업용을 생산하는 공정은 함께 사용할 수 없으며, 시설특례의 예외 규정에도 명시되어 있지 않으므로 시설 및 작업장을 공동으로 사용할 수 있는 대상에 해당되지 않는다”고 답변 하였다. 2) 식품첨가물의 경우 25kg은 주로 업체용으로 납품되고 있으나, 공업용 3kg는 일반소비자들에게 쉽게 유통될 수 있는 단위 이므로 3kg짜리를 식품으로 변경하여 포장지 표시사항에 “식품첨가물” 을 표시하여 생산한다면 일반 소비자들이 식품에 직접 첨가할 수 있는 제품인 식소다로 오해하여 섭취 할 수 있고 이 경우 위험해질 수도 있다는 주장에 대하여 가) 청구인의 변경 전 공업용 가성소다 포장지 앞면을 살펴보면 소비자를 위한 섭취 금지표시나 사용 방법 등이 전혀 표시되지 아니하였기에 공업용으로 생산 시에도 소비자의 안전을 위한 조치가 미흡하였던 것으로 보이며, 나) 시설의 분리가 어려워 공업용 가성소다 3㎏을 식품첨가물 가성소다 3㎏로 변경하여 생산하면 일반 소비자들이 식소다로 오해하여 섭취 시 위험해질 수 있는 것에 대하여 우려한다면, 교체된 식품첨가물용 포장지 뒷면에 작은 글씨로 위험표시를 할 것이 아니라 식품첨가물 포장지 앞면에 섭취금지 표시 및 사용용도, 유해성에 대한 표시를 더욱 강조하여 소비자가 용도에 따른 사용을 하도록 하여 섭취하는 것을 충분히 방지 가능할 것으로 판단된다. 3) 청구인의 업소는 식품첨가물제조업 작업장을 공업용제품을 생산하는 시설과 분리하지 아니하여 식품위생법의 시설기준을 위반하였고, 시설분리가 어려워 공업용 가성소다 3kg을 식품첨가물 가성소다 3kg로 변경하여 생산하면서 소비자가 식소다로 오인하여 섭취하는 것을 우려한다면, 포장지 개선으로 소비자에 대한 위험성을 줄이는 것이 충분히 가능하므로 청구인의 “시설개수명령 취소청구를 기각” 하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제36조(시설기준) ① 다음의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다. 1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. 제74조(시설 개수명령 등) ① 식품의약품안전처장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업시설이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니한 경우에는 기간을 정하여 그 영업자에게 시설을 개수(改修)할 것을 명할 수 있다. ② 건축물의 소유자와 영업자 등이 다른 경우 건축물의 소유자는 제1항에 따른 시설 개수명령을 받은 영업자 등이 시설을 개수하는 데에 최대한 협조하여야 한다. 【식품위생법 시행령 】 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다. 3. 식품첨가물제조업 가. 감미료·착색료·표백제 등의 화학적 합성품을 제조·가공하는 영업 나. 천연 물질로부터 유용한 성분을 추출하는 등의 방법으로 얻은 물질을 제조·가공하는 영업 다. 식품첨가물의 혼합제재를 제조·가공하는 영업 라. 기구 및 용기·포장을 살균·소독할 목적으로 사용되어 간접적으로 식품에 이행(移行)될 수 있는 물질을 제조·가공하는 영업 【식품위생법 시행규칙】 제36조(업종별 시설기준) 법 제36조에 따른 업종별 시설기준은 별표 14과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024509"></img> 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024511"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로 38에서 “주식회사 ○○”이라는 상호로 식품첨가물제조업 및 유해화학물질 제조업을 영위하는 법인이다. 나) ○○시 식품위생감시원은 2019. 12. 6. 위생점검을 실시하여 이 사건 업소가 식품첨가물제조업 작업장을 공업용제품을 생산하는 시설과 분리하지 아니한 사실을 적발 한 후, 이 사건 업소의 이사 김○○로부터 확인서를 징구하였다. 다) 피청구인은 2019. 12. 24. 청구인에게 처분 사전통지를 한 후, 2020. 1. 29. 식품위생법 제36조 위반을 이유로 시설개수명령을 하였다. 2) 식품위생법 제36조 제1항 제1호에 의하면 식품첨가물의 제조업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 하고, 같은 법 시행규칙 제36조에 의하면 작업장은 독립된 건물이거나 식품제조·가공 외의 용도로 사용되는 시설과 분리(별도의 방을 분리함에 있어 벽이나 층 등으로 구분하는 경우를 말한다. 이하 같다)되어야 한다. 같은 법 제74조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업시설이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니한 경우에는 기간을 정하여 그 영업자에게 시설을 개수(改修)할 것을 명할 수 있으며, 시설기준에 위반된 경우 1차 위반 시 시설개수명령을 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 식품용 가성소다와 공업용 가성소다의 수산화나트륨 함유량이 98%로 동일하며, 제조과정이 동일하고 포장단위만 달리하여 생산하고 있어 위생상 위해발생의 우려가 없는 점, 시설을 완전히 분리하는 것이 현실적으로 어려운 점 등을 이유로 들어 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 식품위생법 제36조 및 같은 법 시행규칙 제36조 [별표 14] 업종별 시설기준 중 식품첨가물제조업의 시설기준에 의하면 작업장은 독립된 건물이거나 식품제조·가공 외의 용도로 사용되는 시설과 분리 되어야 한다. 살피건대, 위 인정사실에 의하면 청구인이 식품첨가물제조업과 유해화학물질제조업을 운영하면서 공동의 작업장을 사용한 사실이 확인되는바, 식품첨가물제조업의 작업장이 독립된 건물이거나 식품제조·가공 외의 용도로 사용되는 시설과 분리 되어있다고 볼 수 없으므로 식품위생법 제36조 제1항을 위반한 사실이 인정된다. 따라서 청구인의 식품위생법 위반 행위가 명백하며, 위생상 위해발생의 우려가 없다고 보기도 어려우므로 피청구인이 식품위생법 제74조 및 같은 법 시행규칙 제89조[별표 23]에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.