식품위생법 위반 영업정지처분등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○길 ○○에 소재한 ‘○○○○○○ ○○○(주)’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 식품제조가공업을 운영하고 있는 자로, 청구인이 판매하는 제품 중 ‘한끼 호박고구마 말랭이’(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)가 질병 예방 및 치료 등에 효과가 있다고 청구인이 운영하는 인터넷 쇼핑몰에 광고하였다는 내용이 2015. 10. 7. 식품의약품안전처에서 운영하는 ‘허위과대광고관리통합정보망’에 의해 피청구인에게 통보되었고, 피청구인은 해당 광고가 「식품위생법」 제13조에 따른 허위·과대광고에 해당한다는 사유로, 행정처분 사전통지 및 의견제출 안내를 한 후, 같은 법 제72조, 제75조에 의거 2015. 12. 10. 청구인에게 영업정지 15일 처분 및 해당제품 폐기처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 업소를 운영하던 중, 2015. 9. 17. 인터넷 홈페이지에 게재된 고구마의 성분 및 효능에 대하여 단순 1차 농산물로써의 고구마에 대한 광고는 위법사항이 아니기에 해당 제품을 설명함에 있어 그 내용을 인용하였으나, 가공식품의 경우에는 허위표시 등의 금지에 해당하는 것을 알지 못했기에 이 사건 각 처분을 받았다. 2) 해당 제품은 국내산 고구마말랭이로써, 100% 고구마만으로 가공되는 제품(제품의 표시사항 참조)이고, 원재료인 고구마의 효능이 다른 인터넷 공간에 게시되어 소비자 입장에서 오해할 소지가 적으며, 해당 제품의 판매로 인하여 소비자의 피해가 전혀 없으며, 그 위반 정도가 경미하고 고의성이 없는 사소한 부주의로 볼 수 있다. 3) 청구인이 그간(10년간) 고구마만을 가공해 오면서 행정처분의 이력이 없는 점과 본업이 유일한 생계수단이며, 위반행위에 비하여 가혹한 제재임을 감안할 때, 피청구인의 이 사건 각 처분은 위법·부당하다고 생각되므로, 이 사건 각 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「식품위생법」에서 허위·과대광고란 식품등의 명칭·제조방법, 영양소, 원재료, 성분 등의 정보를 나타내거나 알리는 행위를 함에 있어, 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인·혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고 및 사실과 다르거나 과장된 표시·광고로 정의하고 있는데, 이 사건 업소는 자사 인터넷사이트에 게재한 고구마가 질병을 예방하고 피부미용 등에 효과가 있다는 내용이 마치 해당 제품을 구매·취식하였을시 동일한 효능·효과를 나타낼 수 있는 것으로 오인·혼동하게 하여 판매하였으며, 해당 업소는 고구마를 단순 1차 농산물로 판매하는 업체가 아닌 고구마를 원료로 제조·가공하여 가공식품을 판매하는 업체이기 때문에 이는 명백하게 「식품위생법」을 위반한 사항이다. 2) 이와 같이 이 사건 광고 내용은 단순 정보전달로 볼 수 없으므로, 과대광고에 해당되며, 「식품위생법 시행규칙」 제8조 소정의 허위표시·과대광고로 보지 않는 경우에 해당되지 않는다. 3) 타 시·군·구에서도 동일 위반건으로 적발된 업소에 대해 이 사건 각 처분과 동일한 처분을 하였다. 4) 매년 증가하고 있는 식품 및 건강기능식품 허위·과대광고로부터 국민을 보호하기 위해 만들어진 것이 「식품위생법」이므로 식품을 제조하고 판매하는 영업자라면 마땅히 해당 법규를 인지해야 할 것이므로, 이 사건 광고가 고의성이 없었다거나 과대광고임을 청구인이 인지하지 못했다는 점만으로 이 사건 각 처분이 부당하다고 볼 수는 없다. 5) 피청구인은 법률에 기초를 두고 「식품위생법」 위반에 대하여 적법하게 행정처분을 한 것이고, 청구인이 개인적인 억울함을 호소한다하여 이 사건 각 처분을 취소해 준다면 이는 법규 존재를 무의미하게 하는 것으로서 공정한 식품위생행정업무를 집행할 수 없을 뿐만 아니라 식품위생업소를 지도함에 있어서도 행정에 대한 불신 및 공정성 저하로 행정의 신뢰도가 무너지는 결과가 될 것인바, 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 각 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제13조(허위표시 등의 금지) ① 누구든지 식품등의 명칭·제조방법, 품질·영양 표시, 유전자재조합식품등 및 식품이력추적관리 표시에 관하여는 다음 각 호에 해당하는 허위·과대·비방의 표시·광고를 하여서는 아니 되고, 포장에 있어서는 과대포장을 하지 못한다. 식품 또는 식품첨가물의 영양가·원재료·성분·용도에 관하여도 또한 같다. <개정 2011.6.7., 2011.8.4.> 1. 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인·혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고 2. 사실과 다르거나 과장된 표시·광고 3. 소비자를 기만하거나 오인·혼동시킬 우려가 있는 표시·광고 4. 다른 업체 또는 그 제품을 비방하는 광고 5. 제12조의3제1항에 따라 심의를 받지 아니하거나 심의받은 내용과 다른 내용의 표시·광고 ② 제1항에 따른 허위표시, 과대광고, 비방광고 및 과대포장의 범위와 그 밖에 필요한 사항은 총리령으로 정한다. <개정 2010.1.18., 2011.8.4., 2013.3.23.> 【식품위생법 시행규칙】 제8조(허위표시, 과대광고, 비방광고 및 과대포장의 범위) ① 법 제13조에 따른 허위표시 및 과대광고의 범위는 용기·포장 및 라디오·텔레비전·신문·잡지·음악·영상·인쇄물·간판·인터넷, 그 밖의 방법으로 식품등의 명칭·제조방법·품질·영양가·원재료·성분 또는 사용에 대한 정보를 나타내거나 알리는 행위 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로 한다. <개정 2011.8.19., 2012.1.17., 2014.5.9.> 1. 생략. 2. 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 표시·광고 3. ~ 4. 생략. 5. 제조방법에 관하여 연구하거나 발견한 사실로서 식품학·영양학 등의 분야에서 공인된 사항 외의 표시·광고. 다만, 제조방법에 관하여 연구하거나 발견한 사실에 대한 식품학·영양학 등의 문헌을 인용하여 문헌의 내용을 정확히 표시하고, 연구자의 성명, 문헌명, 발표 연월일을 명시하는 표시·광고는 제외한다. 6. ~ 12. 생략. 12. 소비자가 건강기능식품으로 오인·혼동할 수 있는 특정 성분의 기능 및 작용에 관한 표시·광고 13. 생략. ② 제1항제2호·제5호 및 제6호에도 불구하고 다음 각 호에 해당되는 경우에는 허위표시나 과대광고로 보지 아니한다. <개정 2013.3.23.> 1. ~ 3. 생략. 4. 그 밖에 별표 3에 따른 허위표시·과대광고로 보지 아니하는 표시 및 광고의 범위에 해당하는 표시·광고 ③·④ 생략. [별표 3] 허위표시ㆍ과대광고로 보지 아니하는 표시 및 광고의 범위 (제8조제2항제4호 관련) 1. 유용성 가. 신체조직과 기능의 일반적인 증진을 주목적으로 하는 다음의 표현 또는 이와 유사한 표현 1) 인체의 건전한 성장 및 발달과 건강한 활동을 유지하는데 도움을 준다는 표현 2) 건강유지ㆍ건강증진ㆍ체력유지ㆍ체질개선ㆍ식이요법ㆍ영양보급 등에 도움을 준다는 표현 3) 특정질병을 지칭하지 아니하는 단순한 권장 내용의 표현. 다만, 당뇨병ㆍ변비ㆍ암 등 특정질병을 지칭하거나 질병(군)의 치료에 효능ㆍ효과가 있다는 내용이나 질병의 특징적인 징후 또는 증상에 대하여 효과가 있다는 내용 등의 표현을 하여서는 아니 된다. 나. 식품영양학적으로 공인된 사실 또는 제품에 함유된 영양성분(비타민, 칼슘, 철, 아미노산 등)의 기능 및 작용에 관한 다음의 표현 또는 이와 유사한 표현 1) 특수용도식품으로 임신수유기 영양보급, 병후 회복시 영양보급, 노약자 영양보급, 환자에 대한 영양보조 등에 도움을 준다는 표현 2) 비타민 ○는 ○○작용을 하여 건강에 도움을 줄 수 있다는 표현 3) 칼슘은 뼈와 치아의 형성에 필요한 영양소라는 표현 다. 「건강기능식품에 관한 법률」 제14조에 따라 건강기능식품의 기준 및 규격에서 정한 영양소의 기능성분 함량 2. 용도: 제품의 제조목적이나 주요 용도에 대한 다음의 표현 또는 이와 유사한 표현 가. 해당 제품이 유아식, 환자식 등으로 섭취하는 특수용도식품이라는 표현 나. 해당 제품이 발육기, 성장기, 임신수유기, 갱년기 등 사람의 영양보급을 목적으로 개발된 제품이라는 것과 이와 유사한 표현 3. 섭취방법ㆍ섭취량에 관한 다음의 표현 또는 이와 유사한 표현 해당 제품의 식품영양학적 기준으로 가장 적합하다고 생각되는 섭취방법 또는 섭취량의 표현 제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. <개정 2010.2.4., 2011.6.7., 2013.3.23., 2013.7.30., 2014.5.28.> 1. 생략. 2. 제13조제1항을 위반한 경우 3. ~ 8. 생략. ② 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 영업자가 제1항에 따른 영업정지 명령을 위반하여 영업을 계속하면 영업허가 또는 등록을 취소하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2011.6.7., 2013.3.23.> ③ 생략. ④ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23.> 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. 〔별표 23〕<개정 2013.3.23.> Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등 영 제21조제1호의 식품제조·가공업을 말한다 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272415"></img> . 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 식품제조가공업 영업허가(신고)대장, 허위과대광고관리통합정보망, 인터넷 쇼핑몰 광고 캡처화면, 행정처분 사전통지서, 이 사건 각 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 식품제조가공업인 이 사건 업소를 운영하고 있는 자이다. 나) 청구인이 판매하는 이 사건 제품이 질병 예방 및 치료 등에 효과가 있다고 청구인이 운영하는 인터넷 쇼핑몰에 광고하였다는 내용이 2015. 10. 7. 식품의약품안전처에서 운영하는 ‘허위과대광고관리통합정보망’에 의해 피청구인에게 통보되었는데, 해당 정보망의 ‘광고(위반)내용’에는 “제품 원료의 질병 예방 효능 광고(콜레스테롤 포획력, 배변 좋게 하고 피부미용에도 좋음, 비장과 위를 튼튼히 하고, 혈액을 편안하게 함, 이질과 음주 후 설사, 어린이 영양부족, 만성소화불량에 좋음, 황산화 작용)”이라고 기재되어 있다. 다) 피청구인은 해당 광고가 「식품위생법」 제13조에 따른 허위·과대광고에 해당한다는 사유로, 행정처분 사전통지 및 의견제출 안내를 한 후, 같은 법 제72조, 제75조에 의거 2015. 12. 10. 청구인에게 영업정지 15일 처분 및 해당제품 폐기처분을 하였다. 라) 이 사건 제품에 대한 광고 내용은 다음과 같다. ○ 영양만점의 고급식품 : 고구마에는 탄수화물, 조섬유, 칼슘, 캄륨, 인, 비타민 A의 전구체인 베타카로틴과 비타민 C 등이 들어있어서 대표적인 알칼리성 식품 중의 하나이며, 소량의 지방, 비타민 B2 등도 들어 있습니다. 또 고구마에는 항산화작용을 나타내는 폴리페놀 화합물인 클로로겐산과 배변에 도움 주는 하얀 진인 수지배당체가 들어 있습니다. ○ 건강지킴이 고구마 : 고구마는 여러 한방서적에서도 언급하고 있는데 비장과 위를 튼튼히 하고 혈액을 편안하게 하며 따뜻하게 하는 효능이 있어, 오장을 튼튼하게 하며, 이질과 음주 후 설사, 어린이의 영양부족과 만성소화불량에 좋다고 합니다. ○ 피부미용, 다이어트식품 : 고구마에는 혈중콜레스테롤을 낮추는 약인 콜레스티라민과 유사한 효과를 나타내는 성분이 있는데 고구마의 식품섬유는 다른 26종류의 야채 및 과일의 식물섬유 가운데 가장 큰 콜레스테롤 포획력을 나타내 다이어트 식품으로도 큰 호응을 받고 있습니다. 또 고구마는 배변을 좋게 하기 때문에 피부미용에도 아주 좋습니다. ○ 현대인의 대표 웰빙식품 : 고구마는 바쁘게 살아가는 현대인들을 위한 웰빙식품으로서 다른 어느 농산물보다도 큰 관심을 받고 있다. 그와 함께 샐러드, 샌드위치, 빵, 피자, 국수 등등 갖가지 요리에 적용되고 맛과 영양에서 현대인들의 욕구를 충족시켜주는 식품이다. 2) 「식품위생법」 제13조제1항에 따르면, 누구든지 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인·혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고, 사실과 다르거나 과장된 표시·광고를 하여서는 아니 된다. 또한, 「식품위생법 시행규칙」 제8조 [별표3]에 따르면, 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 표시·광고는 허위표시 및 과대광고에 해당하는데, 특정질병을 지칭하지 아니하는 단순한 권장 내용의 표현은 허위표시·과대광고로 보지 않지만, 당뇨병ㆍ변비ㆍ암 등 특정질병을 지칭하거나 질병(군)의 치료에 효능ㆍ효과가 있다는 내용이나 질병의 특징적인 징후 또는 증상에 대하여 효과가 있다는 내용 등의 표현을 하여서는 아니 된다. 한편, 「식품위생법 시행규칙」 제75조제1항, 제89조 [별표23]에 따르면, 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 식품제조·가공업 영업자가 법 제13조를 위반하여 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 표시나 광고를 한 경우(1차)에는 영업정지 15일 및 해당제품 폐기처분을 명할 수 있다. 3) 피청구인은 청구인이 판매하는 이 사건 제품에 대한 광고가 허위·과대광고라는 식품의약품안전처의 모니터링 결과에 따라 「식품위생법」에 의거 적법하게 이 사건 각 처분을 하였다고 주장하고 있어 살펴본다. 가) 「식품위생법」 제13조제1항 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 규정이 식품의 약리적 효능에 관한 표시ㆍ광고를 전부 금지하고 있다고 볼 수는 없고, 그러한 내용의 표시ㆍ광고라 하더라도 그것이 식품으로서 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과로 나타나는 효과임을 표시ㆍ광고하는 것과 같은 경우에는 허용된다고 보아야 하므로, 결국 위 법령조항은 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료ㆍ예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표시ㆍ광고만을 규제한다고 한정적으로 해석하여야 하며, 어떠한 표시ㆍ광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법 적용기관이 구체적으로 판단하여야 한다(헌법재판소 2000. 3. 30. 선고 97헌마108 결정, 대법원 2006. 11. 14. 선고 2005도844 판결 등 참조). 나) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 인터넷 홈페이지에 고구마의 효능에 관하여 “비장과 위를 튼튼히 하고 혈액을 편안하게 하며 따뜻하게 하는 효능이 있어, 오장을 튼튼하게 하며, 이질과 음주 후 설사, 어린이의 영양부족과 만성소화불량에 좋고”, “혈중콜레스테롤을 낮추는 약인 콜레스티라민과 유사한 효과를 나타내는 성분이 있는데 고구마의 식품섬유는 다른 26종류의 야채 및 과일의 식물섬유 가운데 가장 큰 콜레스테롤 포획력을 나타내며”, “배변을 좋게 하기 때문에 피부미용에도 아주 좋다.”는 등의 내용이 들어있는 글을 게시한 사실이 있음을 알 수 있다. 그런데 위와 같은 광고 내용은 일반적으로 널리 알려진 고구마의 약리적 효능과 고구마를 이용한 여러 민간건강요법을 설명하고 있는 것에 불과하고, 그와 같은 효능이 청구인이 생산·판매하는 이 사건 제품의 고유한 것이라거나 어떠한 관련이 있다는 내용은 전혀 포함되어 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 청구인은 단순히 고구마가 건강에 유익한 것이라는 점을 홍보하여 자신이 판매하는 이 사건 제품의 판매를 촉진하고자 하는 의도에서 위와 같은 내용을 인터넷쇼핑몰에 게시하였던 것으로 보이고, 위와 같은 고구마의 효능에 대한 것은 이미 사회일반인에게도 널리 알려져 있는 내용에 불과하다고 판단되므로, 위와 같은 게시내용을 사회일반인이 보게 된다고 하여 청구인이 판매하는 이 사건 제품이 식품이 아닌 의약품으로 혼동할 우려가 있다고 보기 어렵다. 다) 따라서, 이 사건 광고 내용이 허위·과대광고에 해당한다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 각 처분은 「식품위생법」 제13조 및 같은 법 시행규칙 제8조 소정의 허위표시·과대광고에 관한 법리를 오해하여 한 위법·부당한 처분이라고 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.