식품위생법 위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○에 소재한 ‘(주)○○○’라는 상호의 식품제조·가공업 법인으로, 향신료조제품‘○○○○○○○’(이하‘이 사건 제품’이라 한다)의 포장재에 보관조건을 ‘냉장보관(0~10℃)’으로 표기하고도 냉동창고에 보관중인 사실이 식약처와 피청구인의 합동점검시 적발되었고, 피청구인은 사전통지 절차를 거쳐 2015.5.26. 「식품위생법」 제7조제4항 위반을 이유로 청구인에게 영업정지 7일 처분을 하였다. 한편, 청구인은 2010.11.9. 이 사건 제품에 대한 품목제조보고서에서 유통기한을 ‘제조일로부터 냉장, 냉동 12개월’, 보관방법을 ‘냉장(0~10℃), 냉동(-18℃이하) 보관 사용’으로 피청구인에게 보고하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○에서 ‘(주)○○○’라는 상호로 식품제조·가공업을 운영중이다. 청구인은 이 사건 제품에 대하여 2010.11.9.자로 피청구인에게 유통기한을‘제조일로부터 냉장, 냉동 12개월’, 보관방법은 ‘냉장(0~10℃), 냉동(-18℃이하) 보관 사용’으로 품목제조보고를 하였다. 한편, 청구인은 이 사건 제품의 포장재에 보관기준을 ‘냉장보관(0~10℃)’으로 표기하여 냉장창고에 보관 유통하던 중, 2015.4.3. 피청구인의 영업장 확인시 냉장창고 면적이 협소하여 부득이 일부제품(유통기한 2016.4.8.까지 제품)을 냉동창고에 보관하다가 2015.4.15. 식약처와 피청구인의 합동점검 때 식품위생법 위반으로 적발되었다. 2) 이 사건 제품은 고추냉이를 분쇄하고 여기에 맛을 내기 위하여 여러 원료를 혼합한 것으로 비록 청구인이 포장재에 냉장보관으로 표기하고 냉동보관한 것은 사실이지만 품목제조보고서와 같이 냉장 및 냉동보관 모두 소비자가 식품으로 사용시 안전성과 품질에는 문제가 없다. 3) 청구인은 2004.9.23.부터 11년간 같은 장소에서 식품제조가공업을 운영하면서 식품위생법 위반으로 행정처분을 받은 적이 없다. 또한 1년 중 4월~7월까지는 냉장창고 면적이 부족하지만 냉장창고 증설시 많은 투자비용이 발생하는 바, 불가피한 상황에서 식품안전을 위해 냉동창고에 보관한 것으로 고의가 아니었음을 고려하여야 한다. 4) 청구인은 영업정지 7일에 갈음하는 과징금 5,439만원의 납부를 고민하였으나 요즘같은 불경기에는 너무 큰 금액이라 감당하기 어려워 영업정지 7일로 행정처분을 신청하였다. 그러나 이 또한 성수기에 영업정지를 받게 되면 막대한 손실이 발생하므로 이 사건 처분은 중소기업의 현실을 고려하지 않은 위법·부당한 처분이다. 5) 청구인은 냉장보관으로 표시된 제품을 냉동보관한 사실을 인정하고 깊이 뉘우치고 있으나 이는 냉장창고 면적이 부족하게 되는 계절적 특성상 부득이했던 것이고 또한, 사전(2010.11.9.)에 피청구인에게 냉장 또는 냉동보관이 가능한 제품으로 품목제조보고한 것이므로 중소기업의 사정을 감안한다면 이 사건 처분은 청구인의 위법사항에 비하여 지나치게 과중하여 위법 또는 부당하므로 취소하여야 하고, 가사 이 사건 처분이 적법·타당하다면 비수기인 8월초에 처분해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○소재에서 ㈜○○○라는 식품 제조·가공업체를 운영하고 있으며 장류(고추장, 된장 등)와 조미식품(향신료 식품) 등을 제조하여 유통·판매하는 업체로써, 2015.4.15. 식품의약품안전처의 불량식품근절 추진단 지도·점검 및 단속과정에서 「식품위생법」 제7조(식품 또는 식품첨가물에 관한 기준 및 규격) 제4항을 위반하여 냉장제품을 냉동시설(창고)에 보관한 사실이 적발되어 피청구인에게 식품위생법 위반업체로 통보되었다. 이에 따라 피청구인은 처분에 앞서 식품위생법과 행정절차법 규정에 의거 2015.4.28. 청구인에게 사전통지를 하였고 청구인이 위반내용을 인정함에 따라 제출한 의견을 수용하여 영업정지 7일의 처분을 하였다. 2) 청구인은 “2004.9.23.부터 11년간 동일 소재지에서 식품제조·가공업을 운영하면서 식품위생법 위반으로 행정처분을 받은 적 없이 모범적으로 운영해 왔고, 이 사건 제품은 품목제조보고서에 냉장(0~10℃) 또는 냉동(-18℃이하) 보관하는 것으로 보고하였으며, 이에 따라 이 사건 제품을 냉장시설에 보관하여야 하나, 청구인의 냉장시설 면적이 협소하여 부득이 일부제품을 냉동시설(창고)에 보관한 것으로써, 이 사건 제품은 냉장 및 냉동보관 모두 소비자가 식품으로 사용할 때 안전성과 품질에 문제가 없다.”고 주장한다. 청구인이 11년간 식품제조·가공업을 하면서 식품위생법 위반으로 행정처분을 받은 사실이 없다는 주장은 사실이나, (1) 품목제조보고서에 해당제품의 보관방법이 냉장 및 냉동으로 되어있으면 식품 등의 표시기준 및 식품공전 등의 규정에 따라 해당제품을 냉장시설에 보관하여야 하는 것이고, (2) 청구인의 업체 작업장은 규모가 9,588㎡이상이므로 냉장시설이 부족하다면 증축하면 될 것임에도 증축을 하지 않고 냉장시설 면적이 부족하다고 주장하는 것은 합당하지 않으며, (3) 청구인은 해당제품의 냉장 및 냉동보관 모두 식품안전성에 문제가 없다고 주장하나, 이는 청구인의 자가품질검사에만 의존한 주장으로써 시중에서 진열·판매되는 제품에 대한 객관적인 검사결과는 아니므로 청구인의 주장은 입증되지 않은 것이다. 3) 청구인은 중견기업으로써 식품위생법, 식품 등의 표시기준, 식품공전 등 관련법규를 위반하였으며, 청구인과 같이 와사비를 냉동 보관하는 식품제조·가공업체는 찾아보기 어려울 것이다. 청구인은 해당제품의 보관방법이 냉장 또는 냉동으로 되어 있는 점, 소비자들에 대한 식품안전에 문제가 없다는 주장으로 책임을 회피하려 하나, 불량식품을 근절시키고 식품제조·가공 및 공급질서가 유지되기 위해서는 단호히 법을 집행하여야 할 것이므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품위생법】[시행 2015.3.27.] [법률 제13277호, 2015.3.27., 일부개정] 제7조(식품 또는 식품첨가물에 관한 기준 및 규격) ① 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관한 다음 각 호의 사항을 정하여 고시한다. 다만, 식품첨가물 중 기구 및 용기ㆍ포장을 살균ㆍ소독하는 데에 쓰여서 간접적으로 식품으로 옮아갈 수 있는 물질은 그 성분명만을 고시할 수 있다. 1. 제조ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존 방법에 관한 기준 2. 성분에 관한 규격 ② 식품의약품안전처장은 제1항에 따라 기준과 규격이 고시되지 아니한 식품 또는 식품첨가물(식품에 직접 사용하는 화학적 합성품인 첨가물을 제외한다)에 대하여는 그 제조ㆍ가공업자에게 제1항 각 호의 사항을 제출하게 하여 「식품ㆍ의약품분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조제3항제1호에 따라 식품의약품안전처장이 지정한 식품전문 시험ㆍ검사기관 또는 같은 조 제4항 단서에 따라 총리령으로 정하는 시험ㆍ검사기관의 검토를 거쳐 제1항에 따른 기준과 규격이 고시될 때까지 그 식품 또는 식품첨가물의 기준과 규격으로 인정할 수 있다. ③ 수출할 식품 또는 식품첨가물의 기준과 규격은 제1항 및 제2항에도 불구하고 수입자가 요구하는 기준과 규격을 따를 수 있다. ④ 제1항 및 제2항에 따라 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ소분ㆍ운반ㆍ보존 또는 진열하여서는 아니 된다. 제10조(표시기준) ① 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 표시에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다. 1. 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 표시 2. 제9조제1항에 따라 기준과 규격이 정하여진 기구 및 용기ㆍ포장의 표시 3. 삭제 <2011.6.7.> ② 제1항에 따라 표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입ㆍ진열ㆍ운반하거나 영업에 사용하여서는 아니 된다. 제14조(식품등의 공전) 식품의약품안전처장은 다음 각 호의 기준 등을 실은 식품등의 공전을 작성ㆍ보급하여야 한다. 1. 제7조제1항에 따라 정하여진 식품 또는 식품첨가물의 기준과 규격 2. 제9조제1항에 따라 정하여진 기구 및 용기ㆍ포장의 기준과 규격 3. 제10조제1항에 따라 정하여진 식품등의 표시기준 제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. 1. 제4조부터 제6조까지, 제7조제4항, 제8조, 제9조제4항, 제10조제2항, 제11조제2항 또는 제12조의2제2항을 위반한 경우 ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. 【식품공전】 제2. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 ▶ 6. 보존 및 유통기준 6.보존 및 유통기준 4) 제품은 서늘한 곳에서 보관 유통하여야 하며 상온에서 7일 이상 보존성이 없는 식품은 가능한 한 냉장 또는 냉동시설에서 보관 유통하여야 한다. 8) 냉동제품을 해동시켜 실온 또는 냉장제품으로 유통시켜서는 아니되며, 실온 또는 냉장제품을 냉동시켜 냉동제품으로 유통시켜서는 아니 된다. 다만, 제조업자가 냉동제품인 빵류, 떡류, 초콜릿류 및 젓갈류에 냉동포장완료일자, 해동일자, 해동일로부터 유통조건에서의 유통기한(냉동제품으로서의 유통기한 이내)을 별도로 표시하여 해동시키는 경우는 제외한다. 17) 제품의 유통기간 설정은 당해 제품의 제조자(수입식품의 경우에는 제조자가 정한 유통기간 내에서 수입자)가 포장재질, 보존조건, 제조방법, 원료배합비율 등 제품의 특성과 냉장 또는 냉동보존 등 기타 유통실정을 고려하여 위해방지와 품질을 보장할 수 있도록 정하여야 한다. 【식품등의 표시기준】[시행 2015.4.8.] [식품의약품안전처고시 제2015-20호, 2015.4.8., 일부개정] 제9조(식품등의 세부표시기준 등) 식품등의 세부표시기준 등은 다음 각호와 같다. 1. 제4조 표시사항에 따른 식품등의 세부표시기준 : 「별지 1」 「별지1」 식품등의 세부표시기준(제9조 관련) 1. 식품등의 일반기준 가. 식품(수입식품을 포함한다) 5) 유통기한 또는 품질유지기한 다) 세부표시기준 (4) 유통기한 또는 품질유지기한의 표시는 사용 또는 보존에 특별한 조건이 필요한 경우 이를 함께 표시하여야 한다. 이 경우 냉동 또는 냉장보관·유통하여야 하는 제품은 「냉동보관」 또는 「냉장보관」으로 표시하여야 한다. 3. 식품별 개별표시기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270449"></img> 【식품위생법 시행규칙】[시행 2014.12.26.] [총리령 제1117호, 2014.12.26., 일부개정] 제5조(식품등의 한시적 기준 및 규격의 인정 등) ① 식품등을 제조ㆍ가공하는 자가 법 제7조제2항 또는 법 제9조제2항에 따라 한시적으로 제조ㆍ가공 등에 관한 기준과 성분에 관한 규격을 인정받을 수 있는 식품등은 다음 각 호와 같다. <개정 2011.8.19., 2013.3.23.> 1. 식품(원료로 사용되는 경우만 해당한다) 가. 국내에서 새로 원료로 사용하려는 농산물ㆍ축산물ㆍ수산물 등 나. 농산물ㆍ축산물ㆍ수산물 등으로부터 추출ㆍ농축ㆍ분리 등의 방법으로 얻은 것으로서 식품으로 사용하려는 원료 2. 식품첨가물 가. 천연 물질로부터 유용한 성분을 추출ㆍ농축ㆍ분리ㆍ정제 등의 방법으로 얻은 물질 나. 법 제7조제1항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분으로 제조한 것으로서 기구 또는 용기ㆍ포장을 살균ㆍ소독할 목적으로 사용되는 식품첨가물(이하 "기구등의 살균ㆍ소독제"라 한다) 3. 기구 또는 용기ㆍ포장: 법 제9조제1항에 따라 개별 기준 및 규격이 고시되지 아니한 식품 및 식품첨가물에 사용되는 기구 또는 용기ㆍ포장 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270447"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분 대상업소 통보, 확인서, 품목제조보고서, 적발사진, 의견제출서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○ 소재 ‘(주)○○○’라는 상호의 식품제조·가공업 법인으로, 이 사건 제품의 포장재에 보관기준을 ‘냉장보관(0~10℃)’으로 표기하고도 냉동창고에 보관중인 사실이 2015.4.15. 식약처와 피청구인의 합동점검시 적발되었다. 나) 피청구인은 사전통지 절차를 거쳐 영업정지 처분을 바란다는 청구인의 의견을 반영하여 2015.5.26. 「식품위생법」 제7조제4항 위반을 이유로 청구인에게 영업정지 7일 처분을 하였다. 다) 청구인은 2010.11.9. 이 사건 제품의 유통기한을 ‘제조일로부터 냉장, 냉동 12개월’, 보관기준을 ‘냉장(0~10℃), 냉동(-18℃이하) 보관 사용’으로 하여 피청구인에게 품목제조 보고하였다. 라) 유통기한 설정 사유서의 제품의 원료 및 보존특성란에 “본 제품은 미생물이 생육하기 어려운 염도 5%, 산도(pH) 4.0이하의 제품으로 냉동유통 판매제품이다.”라고 기재되어 있고, 종합판단 부분에“본 제품의 유통기한을 제조연월일로부터 냉장, 냉동 12개월로 설정함”이라고 기재되어 있다. 마) 한편, 청구외 다른 회사들의 생와사비 제품 포장재에 표시된 보관기준을 보면, ○○ ○○○구 소재 ○○○○ 제품에는 ‘냉동보관(-18℃이하)’, ○○도 ○○시 소재 ㈜○○○○ 제품에는 ‘장기보관시 -18℃이하 냉동보관, 단기사용시 냉장보관’, ○○도 ○○시 소재 ○○○ 제품에는 ‘냉장보관’으로 표시되어 있다. 2) 「식품위생법」 제7조제4항에서 제1항 및 제2항에 따라 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ소분ㆍ운반ㆍ보존 또는 진열하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 따르면 영업자가 제7조제4항을 위반한 경우로서 보존 및 유통기준을 위반하였을 경우 1차위반시 행정처분의 기준은 영업정지 7일이다. 식약처 고시 「식품공전」 6.보존 및 유통기준 17)에서 유통기간의 설정은 당해 제품의 제조자가 포장재질, 보존조건, 제조방법, 원료배합비율 등 제품의 특성과 냉장 또는 냉동보존 등 기타 유통실정을 고려하여 위해방지와 품질을 보장할 수 있도록 정하여야 한다고 규정하고 있고, 4)에서 제품은 서늘한 곳에서 보관 유통하여야 하며 상온에서 7일 이상 보존성이 없는 식품은 가능한 한 냉장 또는 냉동시설에서 보관 유통하여야 한다고 규정하고 있으며. 8)에서 냉동제품을 해동시켜 실온 또는 냉장제품으로 유통시켜서는 아니되며, 실온 또는 냉장제품을 냉동시켜 냉동제품으로 유통시켜서는 아니 된다고 규정하고 있다. 「식품위생법」 제10조제1항에서 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 표시 또는 제9조제1항에 따라 기준과 규격이 정하여진 기구 및 용기ㆍ포장의 표시에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있고, 제2항에서 제1항에 따라 표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입ㆍ진열ㆍ운반하거나 영업에 사용하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제89조 별표23 행정처분기준에 따르면 법 제10조제2항을 위반한 경우로써 가목부터 하목까지를 제외한 표시기준 및 허위표시 등으로써 위반사항이 3개 미만인 경우 1차위반시 행정처분의 기준은 시정명령이다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 제품의 포장재에 보관기준을 ‘냉장보관(0~10℃)’으로 표시하고도 냉동보관한 것은 「식품위생법」 제7조제4항의 ‘제1항 및 제2항에 따라 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ소분ㆍ운반ㆍ보존 또는 진열하여서는 아니 된다.’라는 규정을 위반한 행위라고 주장한다. 살피건대, 「식품공전」 6.보존 및 유통기준 17)에서 유통기간의 설정은 당해 제품의 제조자가 제품의 특성과 냉장 또는 냉동보존 등 기타 유통실정을 고려하여 품질을 보장할 수 있도록 정하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 2010.11.9. 청구인이 품목제조보고시 유통기한은 냉장 또는 냉동 12개월로 보고하고, 보관기준은 ‘냉장(0~10℃), 냉동(-18℃이하) 보관 사용’으로 보고하였으며, 이 때 첨부한 유통기한 설정사유서에는 “이 사건 제품은 미생물이 생육하기 어려운 염도 5%, 산도(pH) 4.0이하의 제품으로 냉동유통 판매제품이다”라고 기재되어 있고 피청구인이 이를 검토한 후 수리한 사실이 있으며, 또한, 다른 회사들의 생와사비 제품에 표시된 보관방법을 보면 ○○시 ○○○구 소재 ○○○○ 제품에는 ‘냉동보관(-18℃이하)’으로, ○○도 ○○시 소재 ㈜○○○○ 제품에는 ‘장기보관시 -18℃이하 냉동보관, 단기사용시 냉장보관’으로, ○○도 ○○시 소재 ○○○ 제품에는 ‘냉장보관’으로 표시되어 있어, 냉장보관 또는 냉동보관이 모두 가능한 것으로 되어 있고, 나아가 「식품공전」 6.보존 및 유통기준 4)에서 “제품은 서늘한 곳에서 보관 유통하여야 하며 상온에서 7일 이상 보존성이 없는 식품은 가능한 한 냉장 또는 냉동시설에서 보관 유통하여야 한다”고 규정하고 있는 바, 이는 제품의 변질가능성 등 식품의 안전성을 고려할 때 실온보관 보다는 냉장보관을, 냉장보관 보다는 냉동보관을 더 나은 보관방법으로 인정한 것으로 보이고, 또한 달리 보존 및 유통기준에서 냉장제품을 냉동보관하였다 하여 보관기준 위반으로 정하고 있지도 않으므로, 비록 청구인이 이 사건 제품의 포장재에 보관기준을 ‘냉장보관(0~10℃)’으로 표시한 채 냉동창고에 보관하였다 하더라도 청구인의 행위가 위법하다고 볼 수는 없다. 다만, 청구인이 이 사건 제품의 포장재에 냉동보관이 가능함을 표시하지 않은 행위는 「식품위생법」 제10조제2항에서 정한 표시사항 위반에 해당하는 것으로써, 같은 법 시행규칙 제89조 별표23 행정처분기준 7. 2)의 ‘가목부터 하목까지를 제외한 표시기준 및 허위표시 등으로서 위반사항이 3개미만인 경우’에 해당하므로 시정명령의 대상이라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 행정심판 청구는 이유있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.