식품위생법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구 외 “◎◎◎◎◎◎주식회사”와 급식운영 위탁계약을 체결하고 ○○시 ○○면 ○○○○ ○길 ○○에서 “◈◈◈◈◈◈◈◈ ◎◎◎◎◎◎”(이하‘이 사건 업소’라 한다)라는 상호로 위탁급식영업을 하는 법인으로, 집단급식소 설치 신고한 회사 이외에 또 다른 회사(▣▣▣) 직원 20명에게 식사를 제공한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은「식품위생법」제44조 제1항 위반을 사유로, 행정처분 사전통지와 의견제출 절차를 거쳐 2019. 6. 17. 청구인에게 「식품위생법」 제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 의하여 영업정지 15일(2019. 7. 15. ~ 2019. 7. 29.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 10. 1. 부터 ○○시 ○○면 ○○○○ ○길 ○○ 소재 ‘◎◎◎◎◎◎ 주식회사’(이하‘고객사’라 한다)와 급식운영 위탁계약(이하‘본 계약’이라 한다)을 체결하고 ‘고객사’의 집단급식소(업소명: ◈◈◈◈◈◈◈◈ ◎◎◎◎◎◎, 이하‘사업장’이라 한다)에서 위탁급식영업을 영위하는 법인 사업자이다. 식품위생법 제44조 제1항 및 식품위생법 시행규칙 제57조에 따르면 위탁급식영업자는 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 안 된다는 준수사항이 규정되어 있는데, 2019. 4. 16.자 청구인이 집단급식소를 설치 신고한 회사(고객사) 이외에 또 다른 회사(▣▣▣) 직원 20명에게 식사를 제공하였다는 사유로 피청구인에게 2019. 6. 17. 영업정지 15일(2019. 7. 15. ~ 2019. 7. 29.까지) 처분을 받게 되었다. 2) 청구인은 ‘고객사’와 위탁 계약한 사항의 범위 내에서 영업을 하였으므로 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당되지 않는다. 가) 청구인이 위탁급식영업자로 준수해야 하는 사항 중 위반사항으로 피청구인이 지적한 사항은 식품위생법 제44조(영업자 등의 준수사항) 제1항 제8호(식품위생법 시행규칙 제57조 [별표 17] 8. 위탁급식영업자와 그 종업원의 준수사항, 가. 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 아니 된다는 준수사항이다. 나) 한편 청구인은 집단급식소를 설치 운영하는 법인 사업자로서, ‘고객사’와 ‘본 계약’(2016. 8. 8.)을 체결하고 사업장을 운영하고 있으며, ‘본 계약’에 의한 급식제공 범위와 관련한 계약한 사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028475"></img> ‘본 계약’ 제2조(위탁범위)에서 보는 바와 같이 급식제공 대상은 ‘고객사’(“갑”) 사업장 임직원에 한정되지 않으며, 청구인과 ‘고객사’사이에 기타 약정된 인원 역시 ‘본 계약’의 급식제공 대상임을 알 수 있다. 다) 청구인은 ‘고객사’의 요청(청약)에 의하여 ‘본 계약’ 급식제공 대상에 주식회사 ▣▣▣ 임직원(이하 ‘▣▣▣’이라 한다)을 기타 약정된 인원으로 포함하여 급식을 제공(승낙) 했을 뿐이다. 이와 관련하여 ‘고객사’는 청구인이 위탁급식영업자 준수사항 위반하지 않았다는 내용을 소명하기 위하여 피청구인 담당부서로 공문까지 발송한 사실이 있다. ‘고객사’와 청구인은 계약을 통하여 약정된 계약기간까지 위탁급식을 제공하는 형태로 차후 재계약 및 계약 중 운영을 위해서라도 ‘고객사’의 요청사항을 거부할 수 없는 을의 입장에 있다. 라) 계약의 성립은 상호간 청약과 승낙에 의해 의사가 합치되면 계약의 효력이 발생되며 별도의 형식(구두 또는 서면)을 요구하지 않는다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 단순히 ▣▣▣이 본 계약 내용에 적시되지 않아서 청구인이 위탁급식영업자 준수사항을 위반하였다고 주장하므로 사후적으로 계약 내용을 명확하게 증명하기 위하여 구두 계약의 내용을 서면으로 부속합의서를 작성하였다. 마) 결국 ‘▣▣▣’은 ‘고객사’와 청구인간에 체결된 ‘본 계약’에 약정된 인원이므로 식품위생법 시행규칙에서 위탁급식영업자와 종업원의 준수사항에 규정된 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항에 포함되는 대상으로 청구인의 급식제공 행위는 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당되지 않는다. 바) 그러나 피청구인은 사실관계에 따른 계약한 사항을 명확히 확인하지 않고(또는 오인하여) 단순히 집단급식소 설치 신고한 회사(고객사) 이외에 또 다른 회사(▣▣▣) 직원 20명에게 식사를 제공한 사실만으로 청구인이 식품위생법을 위반 하였다고 판단하였을 뿐만 아니라, 청구인이 본 사안이 식품위생법 위반사항이 아닌 사유에 대하여 위와 같은 내용으로 피청구인에게 충분히 소명을 하였음에도 불구하고, 청구인이 제출한 의견제출 내용이 미진하다든지 아니면 잘못된 내용을 주장하고 있다는 것에 대한 증거 제시나 해명도 없이 민원이 접수되어 행정처분을 할 수 밖에 없다는 납득할 수 없는 이유로 행정처분 명령을 결정하였다. 행정처분에 앞서 현장 단속 공무원은 행위자에게 법령 위반에 대한 내용을 확인(자인)서를 징구하는 것이 보통이나 해당 사업장에서는 이러한 확인(자인)서의 징구도 없었다. 사) 피청구인은 청구인이 약정된 인원에게 급식을 제공한 사실관계가 ‘고객사’와 체결한 ‘본 계약’의 계약사항에 해당 되는지에 대한 명확한 확인 절차도 없이 청구인이 식품위생법을 위반 하였다는 내용으로 영업정지 행정처분을 명한 것은 부당함으로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 청구인은 수주를 통하여 위탁급식을 제공하는 법인 사업자로 이와 같은 행정처분을 받을 경우 공공기관 또는 민간기관의 입찰참가 자격을 박탁 당하는 불이익을 받게 된다. 3) 만일 청구인이 ‘고객사’와의 계약한 사항 이외의 자에게 급식을 제공했다고 할지라도 청구인은 ‘고객사’와 약정한 인원(▣▣▣)에게 급식을 제공하면서 영업행위를 통한 영리행위를 하지 않았기에 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당되지 않는다. 가) 청구인은 ‘▣▣▣’에게 급식을 제공하고 ‘▣▣▣’으로부터 직접적인 급식대금(영업행위를 통한 영리행위)을 받지도 않았으며, ‘고객사’로부터 식재료비(1인당 2,500원)만 보존 받았으므로 영업행위를 통한 영리행위에도 해당되지 않는다. 청구인이 지역 독고노인 혹은 생활보호대상자에게 무상으로 급식을 제공하였다고 하여서 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당되지 않는 것과 동일한 사유에 해당된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028473"></img> 나) 피청구인이 청구인의 위법행위라고 판단한 식품위생법에 규정된 위탁급식영업자와 종업원의 준수사항은 ‘비영리를 전제로 집단급식소를 설치·운영하는 자와 계약한 사항 외의 영업행위를 통하여 영리행위를 금지(비영리로 운영되는 집단급식소를 위탁운영하는 자가 불특정인에게 급식을 제공하여 행위를 통하여 영리를 추구하지 못하도록 규정한 내용)하는 내용’이며, 청구인은 고객사와 계약한 사항에 따라 약정된 타 업체에게 비영리로 급식을 제공한 것이므로 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당될 수 없다. 4) 청구인은 ‘고객사’와 위탁계약한 사항의 범위 내에서 급식을 제공 하였으며, 또한 ‘고객사’와 약정한 인원(주식회사 ▣▣▣)에게 급식을 제공하면서 영업행위를 통한 영리행위를 하지 않았으므로 식품위생법 위탁급식영업자 준수사항 위반에 해당되지 않는다. 따라서 피청구인의 영업정지 행정처분은 마땅히 취소되어야 한다. 5) 집단급식소 설치·운영신고의 주체는 ‘고객사’이며 공동 관리 여부의 변경(집단급식소 신고 당시 공동 관리 여부에 ‘아니오’로 표기하여 신고한 행위 및 타 업체(주식회사 ▣▣▣)에게 급식을 제공할 경우 집단급식소 설치·운영신고서 변경신고의 주체도 ‘고객사’에게 있음)도 ‘고객사’일 뿐이다. 결국 청구인은 ‘고객사’와 급식제공 위탁운영 계약한 내용을 바탕(타 업체(주식회사 ▣▣▣)은 ‘고객사’와 계약사항으로 약정된 급식제공 대상자)으로 위탁급식영업자의 준수사항을 이행하면 될 뿐이지, ‘고객사’가 타 업체(주식회사 ▣▣▣)와 공동 위탁 계약을 체결하고 집단급식소 설치·운영신고서를 변경하였는지, 해당 지역이 집단급식소 공동 관리 여부가 불가한 지역인지에 대하여 사전에 검토하고 급식을 제공할 의무는 없다. 이처럼 식품위생법 시행규칙 제57조 별표 17 제8호 위탁급식영업자 준수사항(집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 아니 된다)도 집단급식소는 비영리 및 특정인에게 한정되어 급식을 제공하는 장소이므로, 위탁급식영업자가 위탁급식 영업신고 후 일반음식점처럼 영리행위를 하지 못하도록 규정한 내용임에도 불구하고, 피청구인은 이러한 문언의 내용과 주체를 혼동하여 청구인에게 행정처분을 명령하게 된 것이다. ‘집단급식소’설치·운영 신고를 하는 자는‘고객사’이며, 청구인은 ‘고객사’로부터 급식 운영 위탁계약을 체결하여‘고객사’와의 위탁계약 범위(급식제공 대상자) 내에서 위탁급식 영업을 하는 ‘위탁급식영업자’일 뿐이다. 결론적으로, 청구인은 위탁급식영업자 준수사항을 위반한 사실이 없으므로 이를 이유로 한 피청구인의 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인의 ○○과 ○○○○팀에서는 2014년 12월 ○○○ 유권해석으로는 소규모 산업체에 대하여 공동으로 집단급식소를 운영 하도록 할 수 있으며, 설치·운영하고자 신고하는 경우 이를 수리 하여 관리하여야한다고 하여 산업단지 내 공동 위탁급식영업신고 수리가 되었으나, 2018년 초 민원제기에 따른 ○○○○○○부 유권 해석을 고려하여 공동 위탁급식 영업신고 접수를 잠정 중단하고 있으며, 청구인이 공동 운영 변경신고 접수한 내역도 없다. 2) 또한, 2019. 4. 16. 12시경 현장 출입 시 김○○팀장이 위탁급식소에 없어 확인서의 서명을 못 받았으며, 17시경 피청구인의 사무실로 청구인의 회사 ○○○팀 김○○팀장이 내방하였을 때는 관련법 위반에 대한 확인서 서명 관련 날인거부를 하였다. 3) 청구인과 집단급식소(고객사) 측의 계약 내용에 급식제공 대상자가 고객사 임직원 및 기타 약정된 인원(제3자에 제공)이라고 되었더라도, 2019년 식품안전관리지침에서 보면, ‘특정다수인’에 대한 기준은 집단급식소에 소속된 사람을 원칙으로 하고, 다만 외부손님이 일시적으로 급식시설을 이용하는 것을 허용하는 것이다. 4) 피청구인의 ○○과 ○○○○팀에서는 2018년 7월 ○○○ 질의회신 결과, 해당 유권해석이 산업집적법을 고려한 것으로 보이지는 않으며 집단급식소 설치 운영 관련 산업집적법 등 타 법 저촉 사항이 없어야 하므로 질의서에 명시된 것과 같이 산업집적법의 위반사항이 있는 것인지 여부에 대해 ○○○○○○부에 문의하여 처리하여야 할 것으로 판단된다는 회신을 받았다. 2018년 9월 ○○○○○○부 질의회신 결과, 집단급식소가 입주된 기업체(공장) 이외의 타 입주 기업체에서 근무하는 종업원이 이용하는 집단급식소는 부대시설로 포함하지 않는다는 회신을 받았다. 5) 2019년 5월 ○○도 ○○○○과에서 중소기업 성장걸림돌 규제 및 애로사항 검토결과, 산업단지 내 집단급식소 제한 해소는 ○○○○○○부에서 불수용으로 통보된바 있다. ○○○○○○부 및 ○○도 ○○○○과의 통보처럼 산업단지 내 공통 위탁 집단급식소는 산업집적법 위반으로 현재 산단 내 공동 위탁 집단급식소는 신고 불가이므로, 청구인이 타 산업체와 공동 위탁 계약을 하였다 하더라도 이는 식품위생법에서 정한 위탁급식영업자의 영업 범위를 나타내는 것이 아니므로 같은 법 제44조에서 정한 영업자 준수사항 위반이 명백하여 이 사건의 처분은 적법 타당 하며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제44조(영업자 등의 준수사항) ① 제36조제1항 각 호의 영업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 영업자와 그 종업원은 영업의 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진을 위하여 영업의 종류에 따라 다음 각 호에 해당하는 사항을 지켜야 한다. 8. 그 밖에 영업의 원료관리, 제조공정 및 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진 등을 위하여 총리령으로 정하는 사항 제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. 다만, 식품접객영업자가 제13호(제44조제2항에 관한 부분만 해당한다)를 위반한 경우로서 청소년의 신분증 위조ㆍ변조 또는 도용으로 식품접객영업자가 청소년인 사실을 알지 못하였거나 폭행 또는 협박으로 청소년임을 확인하지 못한 사정이 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 행정처분을 면제할 수 있다. 13. 제44조제1항ㆍ제2항 및 제4항을 위반한 경우 【식품위생법 시행령】 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다 8. 식품접객업 마. 위탁급식영업: 집단급식소를 설치ㆍ운영하는 자와의 계약에 따라 그 집단급식소에서 음식류를 조리하여 제공하는 영업 【식품위생법 시행규칙】 제57조(식품접객영업자 등의 준수사항 등) 법 제44조제1항에 따라 식품접객영업자 등이 지켜야 할 준수사항은 별표 17과 같다. [별표17] 식품접객업영업자 등의 준수사항 (제57조 관련) 8. 위탁급식영업자와 그 종업원의 준수사항 가. 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 아니 된다. 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. [별표23] 행정처분 기준(제89조 관련) Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 영 제21조제8호의 식품접객업을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028471"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○○ ○길 ○○에서‘◈◈◈◈◈◈◈◈ ◎◎◎◎◎◎’라는 상호로 위탁급식영업을 하는 법인으로, 집단급식소 설치 신고한 회사 이외에 또 다른 회사(▣▣▣) 직원 20명에게 식사를 제공한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 나) 피청구인은 식품위생법 제44조 제1항 위반을 사유로, 행정처분 사전통지와 의견제출 절차를 거쳐 2019. 6. 17. 청구인에게 영업정지 15일(2019. 7. 15. ~ 2019. 7. 29.) 처분을 하였다. 2) 식품위생법 제44조 제1항 제8호 및 같은 법 시행규칙 제57조 별표17에 의하면 식품접객영업자 등은 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 아니 된다. 같은 법 제75조에 의하면 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 같은 법 제44조 제1항을 위반한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있는데, 같은 법 시행규칙 제89조 [별표23]에 의하면 식품접객영업자 등이 집단급식소를 설치·운영하는 자와 위탁 계약한 사항 외의 영업행위를 하여서는 아니 된다는 규정을 위반한 경우 행정처분의 기준으로 1차 위반 시 영업정지 15일을 규정하고 있다. 3) 청구인은 청구 외 ◎◎◎◎◎◎주식회사와 사이에 ‘◎◎◎◎◎◎주식회사의 사업장 임직원 및 기타 약정된 인원’을 급식제공대상으로 하여 급식운영위탁계약을 체결한 후, 청구 외 ◎◎◎◎◎◎주식회사 임직원 및 위 ‘기타 약정된 인원’이 의미하는 청구 외 주식회사 ▣▣▣의 직원 20명에게 급식을 제공하였고, 위와 같은 계약내용에 따른 ▣▣▣ 직원들에 대한 급식제공은 식품위생법 시행규칙 제57조 [별표 17] 제8호(위탁급식영업자와 그 종업원의 준수사항) 가목에서 허용하고 있는 ‘위탁계약 한 사항’에 포함되므로, 피청구인이 2019. 6. 17. 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 피청구인은 이에 대하여 청구인이 청구 외 ▣▣▣ 직원 20명에게 급식을 제공한 것은 식품위생법 시행규칙 제57조 [별표 17] 제8호(위탁급식영업자와 그 종업원의 준수사항) 가목에서 허용하고 있는 ‘위탁계약 한 사항’에 포함되지 않으므로, 이 사건 처분에는 위법·부당함이 없다고 다툰다. 기록에 의하면, 청구인이 청구 외 ◎◎◎◎◎◎주식회사와 사이에 ‘◎◎◎◎◎◎주식회사의 사업장 임직원 및 기타 약정된 인원’을 급식제공대상으로 하여 급식운영위탁계약을 체결하였고, 그 후 위 계약에 따라 청구 외 ◎◎◎◎◎◎주식회사 임직원 및 위 ‘기타 약정된 인원’이 의미하는 청구 외 ▣▣▣의 직원 20명에게 급식을 제공한 사실은 인정된다. 그러나, ① 청구 외 ◎◎◎◎◎◎주식회사는 2016. 12. 7. 경 피청구인에게 제출한 청구인과의 위탁급식계약에 따른 집단급식소 설치·운영 신고서의 공동관리 여부 란에 ‘아니오’라고 기재하였고, 그 후에도 공동관리 집단급식소로 변경신고 한 사실이 확인된바 없으며, ② 피청구인은 2018년 7월 경 ○○○○○○○○에 집단급식소 관련 질의를 하였다가 담당부처인 ○○○○○○부로 문의하라는 안내에 따라 같은 해 9월 경 ○○○○○○부에 ‘산업단지 내 소규모 입주기업들이 공동 운영하는 집단급식소가 부대시설에 해당하는지 여부’에 대하여 질의하여 ‘해당 급식소가 설치된 입주기업체(공장)에 근무하는 종업원 이외에 타 입주기업체에서 근무하는 종업원이 이용하는 급식소는 부대시설에 포함되지 않는다’는 내용의 회신을 받았고, ③ 2019년 식품안전관리지침에 의하면, 위탁급식은 집단급식소에 음식물을 조리하여 제공하는 형태의 식품접객업이지만, 집단급식소는 비영리로 1회 50명 이상의 특정다수인에게 계속하여 음식물을 공급하는 식품위생법 제2조에서 정한 급식시설로서 식품접객업에 해당하지 않고, 이때의 ‘특정다수인’이란 급식시설이 설치된 기관(시설)에 소속된 사람을 의미하므로, 외부 손님은 일시적으로 급식시설을 이용할 수 있을 뿐, 계속적으로 급식시설을 이용할 수는 없는바, 따라서 이 사건의 청구 외 ▣▣▣의 직원들은 ‘계속적으로 급식시설을 이용한 특정다수인이 아닌 사람’으로 해석되며, ④ 피청구인 또한 ○○○○○○부의 유권해석에 따라 공동위탁급식영업신고의 접수를 중단하였고, 그 후에도 접수를 하지 않고 있는 사실이 인정된다. 위 인정사실 및 관련 규정에 의하면, 청구인이 청구 외 ▣▣▣의 직원 20명에게 급식을 제공한 것이 식품위생법 시행규칙 제57조 [별표 17] 제8호(위탁급식영업자와 그 종업원의 준수사항)의 가목에서 허용하고 있는 ‘위탁계약 한 사항’에 포함되지 않는다고 해석하여야 할 것이고, 따라서 피청구인의 이 사건 처분에는 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.