식품위생법위반 품목제조정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○길 ○○○번길1 소재‘○○식품’(이하‘이 사건 업소’라 한다)이라는 상호로 식품제조가공업소를 운영하는 자로, 2019. 8. 16. 자가품질검사 의무 규정을 위반한 사실이 피청구인의 식품위생감시원에 적발되었다. 이에 피청구인은 행정처분 사전통지와 의견제출 절차를 거친 후, 2019. 10. 11. 청구인에게 「식품위생법」 제76조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 의하여 품목제조정지 1개월(2019. 10. 30. ~ 2019. 11. 28.) 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○○길 ○○○번길1에서 ‘○○식품’이라는 상호(이하 ‘이 사건 업체’라 한다)로 찹쌀가루 등 곡류가공품의 식품 제조·가공업을 운영하고 있는데, 피청구인은 이 사건 업체에 대한 위생 점검을 실시한 결과 청구인이 3개월 마다 1회 이상 자가품질검사를 실시하여야 함에도 불구하고 6개월마다 1회씩 자가품질검사를 실시한 사실을 적발하여 2019. 10. 11. 청구인에게 이 사건 위반사실에 관하여 품목제조정지 1개월 처분을 하였다. 2) 구 「식품위생법」 시행규칙(2015. 10. 21. 총리령 제1199호로 개정되기 전의 것) 제31조[별표12]는 규격 외 일반가공식품을 제조하는 경우 6개월마다 1회 이상 식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 검사항목에 대한 자가품질검사를 실시하도록 규정하고 있고, 3) 위 2015. 10. 21. 총리령 제1199호로 개정 된 구 「식품위생법」 시행규칙 제31조[별표12]는 규격 외 일반가공식품을 제조하는 경우 3개월마다 1회 이상 자가품질검사를 실시하도록 규정하면서, 그 시행일은 가. 2014년 매출액이 50억 원 이상인 식품제조·가공업자 : 공포 후 1년이 경과한 날, 나. 2014년 매출이 5억원 이상 50억원 미만인 식품제조·가공업자 : 공포 후 1년 6개월이 경과한 날, 다. 2014년 매출액이 5억 원 미만인 식품제조·가공업자 및 2015. 1. 1.이후 법 제37조 제5항에 따라 등록한 식품제조·가공업자 :공포 후 2년이 경과한 날로 규정하고 있으며, 4) 2017. 12. 29. 총리령 제1437호로 개정된 구 「식품위생법 시행규칙」 제31조[별표12]는 자가품질검사를 실시해야 하는 식품 중에 ‘농산가공식품류(전분류, 밀가루, 기타 농산가공품류 중 곡류가공품, 두류가공품, 서류가공품, 기타 농산가공품만 해당한다)’를 추가로 규정하고 있다. 5) 청구인은 자가품질검사를 2017. 10. 20. 검사 실시 이후 6개월마다 1회씩 검사를 실시하고 있었는데, 이 사건 위반사실을 인지하기 전까지 위 자가품질검사 기준의 개정 및 시행 사실을 미처 살피지 못했으며, 한편 청구인은 위 검사를 위탁검사기관에 위탁하여 오던 중 위탁검사기관으로부터 달리 개정된 검사 주기 등을 고지 받지 못해 자가품질검사 주기의 적용 시점이 식품 제조일 기준으로 3개월이 되는 시점에 위 검사를 시행해야 한다는 점을 알지 못하였다. 6) 위와 같이 청구인은 개정된 자가품질검사의 실시 주기를 알지 못하여 기존의 6개월로 잘못 알고 있었던 것일 뿐 이 사건 위반사실에 관하여 어떠한 고의성은 없었으며 단속 후 즉시 위 검사를 실시하여 각 검사 항목 모두 적합 판정을 받는 등 시정 조치를 하였다. 7) 청구인은 이 사건 업체를 운영해 오는 동안 자가품질검사를 실시하지 않았거나, 일부 검사 항목을 누락하고 위 검사를 실시한 바도 없으며, 식품위생법령에 따라 위 검사에 관한 기록서를 2년간 계속 보관하여 오고 있으며, 나아가 자가품질검사 이외에도 잔류농약 성분 분석검사, 식품포장재 잔류용제검사 등을 통해 식품의 안정성 확보를 위해 노력하여 왔다. 8) 청구인 부부는 자가품질검사 주기를 챙기지 못한 부주의에 대한 잘못을 인정하고 재발 방지를 위해 노력할 것을 다짐하고 있고, 2006년 11월 경 이 사건 업체를 설립, 운영해 온 이래 이 사건 위반행위가 최초이며, 영업자로서의 식품위생법령을 준수하기 위해 노력하여 왔다. 9) 이 사건 업체의 주된 생산 품목은 찹쌀가루로서 이 사건 처분인 품목제조정지 1개월은 실질적으로 청구인에게 영업정지 처분과 동일한 것으로서 이 사건 업체는주로 찹쌀을 가공하여 납품하는 사업체로 일부 소량인 멥쌀가루 등을 제외 하고 다른 품목은 생산하지 않고 있어 이 사건 처분은 사실상 모든 영업을 정지하고, 사업체 자체의 운영을 중단하라는 처분과 다름이 없다. 10) 이 사건 업체는 찹쌀 가공업체로서 현재 원재료인 찹쌀을 구매하여 이를 가공하여 납품하여야 할 물량이 계속적으로 계획되어 있고, 이 사건 업체에서는 내·외국인 노동자가 5명이 고용되어 있는 상황에서 이 사건 처분이 확정된다면 제품 공급의 문제 발생과 함께 소속 직원들의 월급의 지급조차 어렵게 되어 직원들의 생계에 큰 타격을 줄 수밖에 없게 될 것이다. 11) 한편 청구인은 이 사건 업체를 보증금 삼천만 원에 월세 삼백오십만 원으로 임차하여 운영하고 있고, 청구인 부부는 가계 및 이 사건 업체 운용 자금으로 각 금융기관으로부터 받은 대출이 있어 경제적 부담 또한 적지 않으며, 청구인 부부는 전적으로 이 사건 업체의 운영 수입으로 두 자녀를 양육하며 생계를 이어가고 있다. 12) 원재료인 찹쌀의 도매가격이 2017년 경부터 현재까지 꾸준히 인상되어 온 반면에 가공된 찹쌀 가루의 납품 가격을 위 인상률에 맞추어 올릴 수 없는 사정 등으로 그에 따른 판매 수익은 늘지 않고 그 이전과 같은 수준에 머물러 있음에 따라 이 사건 업체는 경영 어려움을 겪고 있지만 그나마 개선의 희망을 가지고 경영을 이어가고 있는데, 품목제조정지 1개월의 처분은 청구인으로 하여금 절망과 함께 이 사건 업체를 폐업의 위기로 내몰게 할 것이다. 13) 그렇다면 이 사건 위반 행위의 내용, 그 위반의 정도 및 청구인의 정상 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비해 청구인이 입게 될 불이익이 상당히 크다고 할 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구한다. 14) 피청구인 소속 식품위생감시원은 2019. 8. 16. 위생관리 등급평가를 위해 이 사건 업체를 방문하여 위 평가를 실시하던 중, 이 사건 업체에서 제조한 참깨와 검은깨 식품에 대한 표시 사항을 표시하지 않은 사실을 적발하였고, 이에 청구인의 남편인 이동구로부터 위 사실을 확인한 후 확인서를 징구한 사실이 있다. 위 깨류는 이 사건 업체에서 제조하였으나, 이 사건 업체의 생산 품목 중 위 깨류의 매출 비율은 0.1∼0.2%에 불과한 반면, 매출의 99% 이상을 차지하고 있는 주된 생산 품목은 찹쌀가루인바, 이에 청구인은 찹쌀가루 생산에 주력하기 위하여 깨류의 생산을 중단할 예정에 있었고, 이에 따라 제조한 깨류는 시중에 유통시키지 않았고, 적발 후 곧바로 폐기처분을 하였으며, 이후 깨류의 생산을 완전히 중단하였다. 15) 위와 같이 피청구인 소속 식품위생감시원은 이 사건 업체의 깨류의 미표시에 대한 사실을 적발하고 위 이동구로부터 그 사실에 관한 확인을 요구하고 확인서를 받은 후, 표시사항 미표시에 관한 행정처분을 할 것이라는 견해 표명을 하였는데, 그렇다면 피청구인 소속 식품위생감시원은 이 사건 처분은 하지 않을 것 이라는 의사가 있었고, 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되었다고 할 것인데, 청구인 또한 위 견해표명을 신뢰하고 확인서에 서명·날인하였다. 그렇다면 피청구인 소속 식품위생감시원의 지위와 임무, 이 사건 언행을 하게 된 경위 및 그에 대한 청구인의 신뢰 가능성을 비추어 본다면 위 견해표명은 행정청의 공적인 견해표명이라고 할 것인데, 그러나 피청구인은 위와 같은 견해 표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 할 것이다. 16) 청구인은 곡류가공품에 대한 자가품질검사 주기를 위반하여 검사를 실시한 사실은 인정한다. 다만, 「식품위생법」 시행규칙의 행정처분기준에 의하면‘자가품질검사를 실시하지 아니한 경우로서, 검사항목의 전부에 대하여 실시하지 아니한 경우는 품목제조정지 1개월, 검사항목의 50% 이상에 대하여 실시하지 아니한 경우에는 품목제조정지 15일, 검사항목의 50%미만에 대하여 실시하지 아니한 경우는 시정명령’이라고 규정하고 있는바, 청구인은 개정 시행된 자가품질검사 주기를 청구인의 부주의로 인하여 그 시행주기를 개정 이전의 시행주기로 잘못 알고 있었을 뿐 자가품질검사는 검사항목의 전부에 대하여 정기적으로 실시하여 왔다. 따라서, 위 ‘자가품질검사를 실시하지 아니한 경우’라는 행정처분기준을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 가혹하다. 나. 피청구인 주장 1) 「식품위생법」제31조(자가품질검사의 의무) 제1항에 따르면 식품 또는 식품첨가물을 제조·가공하는 영업자는 제7조(식품 또는 식품첨가물에 관한 기준)에 따른 기준과 규격에 맞는지 검사를 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 [별표 12] 자가품질검사기준에 따르면 찹쌀가루 등 곡류가공품은 3개월마다 1회 이상을 주기로 자가품질검사를 실시하여야 한다고 규정되어 있다. 2) 하지만 2019. 8. 16. 위생관리등급평가계획에 따라 출입·검사 실시 중 자가품질 검사 성적서를 확인해보니 6개월 마다 의뢰한 사실이 있어 피청구인은 「식품위생법」제76조 제l항 및 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23] 행정처분 기준 II.개별기준 1. 식품제조·가공업 등 9. 가목 1) 검사항목의 전부에 대하여 실시하지 아니한 경우를 적용하여 품목제조정지 l개월 처분에 이르게 되었다. 3) 청구인은 식품제조·가공업 영업등록을 한 영업자로서 해당 업종에 영업등록을 한 이상 법규에 따른 준수사항을 엄격히 지켜야 하고 위생관리와 건전한 영업질서를 유지하여야 할 사회적 책임이 있음에도 불구하고, 영업자가 준수하여야 할 관계 법규를 위반하여 「식품위생법」에서 정한 행정처분 사유가 명백히 존재한다. 4) 이와 같이 볼 때 이 사건 청구인의 위반행위는 「식품위생법」제31조 제1항 및 같은 법 제76조에 따른 식품제조·가공업자의 준수사항을 위반한 것이 인정된다 할 것이고, 청구인이 주장하는 여러 사정들을 감안하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 청구인의 불이익 보다 가볍다 할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 따라서, 이 사건 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 5) 2019. 8. 16. 식품제조가공업 등급평가를 위해 해당 업체를 평가하던 중 자가품질검사 주기를 지키지 아니한 것에 대하여 식품위생감시원이 인지하였고 해당 사안을 검토하고자 하였다. 계속해서 평가 하던 중 2019. 8. 14. 생산 및 거래기록서에 재고로 검은깨 10봉과 참깨 8봉이 있었고 현물을 확인한 결과 표시사항 전부를 표시하지 않았다. 이에 대하여 참깨와 검은깨를 생산 및 유통한 사실에 대하여 확인서를 징구하였고, 영업자는 이를 인정하지 않아 평가당일 확인서에 날인하지 않았다. 6) 깨류를 유통시키지 않았다고 주장하나 2019. 8. 14. 생산 및 거래기록서에 검은깨 20봉과 참깨 20봉을 ○○○이라는 업체에 납품한 기록을 식품위생감시원이 확인하였다. 해당 내용에 대하여 전부 검토한 결과 깨류를 볶아서 제조하지 아니하였다고 주장하여 단순 유통으로만 봤을 때 행정처분 제외 대상으로 보았고, 추후에 검토하고자 했던 자가품질검사 주기를 지키지 아니한 것에 대하여 처분에 이르게 되었다. 7) 청구인에게 위 처분의 경위를 설명 하고 확인서 날인도 받기 위해 방문을 요청하는 연락을 하였고, 2019. 9. 18. ○○출장소 ○○○○과로 방문하여 행정처분을 「식품 등의 표시, 광고에 관한 법률」이 아닌 자가품질검사 주기를 지키지 않은 「식품위생법」제31조 제1항으로 처분이 나갈 것을 명확히 설명하고, 확인서에 날인은 방문한 날에 작성한 것이다. 8) 자가품질검사 주기를 인지하지 못한 것은 식품제조가공업 영업자로서 「식품위생법」에서 정한 의무사항을 태만한 것으로 보여 지며, 이 경우는 「식품위생법」제31조 제1항을 위반한 사안이며 처분기준은 「식품위생법」 시행규칙 별표23 행정처분 기준에 따라 자가품질검사를 실시하지 아니한 경우로서 검사항목의 전부에 대하여 실시하지 아니한 경우 품목제조정지 1개월로 규정하고 있는바, 해당 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제31조(자가품질검사 의무) ① 식품등을 제조ㆍ가공하는 영업자는 총리령으로 정하는 바에 따라 제조ㆍ가공하는 식품등이 제7조 또는 제9조에 따른 기준과 규격에 맞는지를 검사하여야 한다. ② 식품등을 제조ㆍ가공하는 영업자는 제1항에 따른 검사를 「식품ㆍ의약품분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조제3항제2호에 따른 자가품질위탁 시험ㆍ검사기관에 위탁하여 실시할 수 있다. ③ 제1항에 따른 검사를 직접 행하는 영업자는 제1항에 따른 검사 결과 해당 식품등이 제4조부터 제6조까지, 제7조제4항, 제8조 또는 제9조제4항을 위반하여 국민 건강에 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 지체 없이 식품의약품안전처장에게 보고하여야 한다. ④ 제1항에 따른 검사의 항목ㆍ절차, 그 밖에 검사에 필요한 사항은 총리령으로 정한다. 제76조(품목 제조정지 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 품목 또는 품목류(제7조 또는 제9조에 따라 정하여진 식품등의 기준 및 규격 중 동일한 기준 및 규격을 적용받아 제조ㆍ가공되는 모든 품목을 말한다. 이하 같다)에 대하여 기간을 정하여 6개월 이내의 제조정지를 명할 수 있다. 5. 제31조제1항을 위반한 경우 ② 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. 【식품위생법 시행규칙】 제31조(자가품질검사) ① 법 제31조제1항에 따른 자가품질검사는 별표 12의 자가품질검사기준에 따라 하여야 한다. [별표 12] 자가품질검사기준(제31조제1항 관련) 6. 식품등의 자가품질검사는 다음의 구분에 따라 실시하여야 한다. 가. 식품제조·가공업 1) 과자류, 빵류 또는 떡류(과자, 캔디류, 추잉껌 및 떡류만 해당한다), 코코아가공품류, 초콜릿류, 잼류, 당류, 음료류[다류(茶類) 및 커피류만 해당한다], 절임류 또는 조림류, 수산가공식품류(젓갈류, 건포류, 조미김, 기타 수산물가공품만 해당한다), 두부류 또는 묵류, 주류, 면류, 조미식품(고춧가루, 실고추 및 향신료가공품, 식염만 해당한다), 즉석식품류(만두류, 즉석섭취식품, 즉석조리식품만 해당한다), 장류, 농산가공식품류(전분류, 밀가루, 기타농산가공품류 중 곡류가공품, 두류가공품, 서류가공품, 기타 농산가공품만 해당한다), 식용유지가공품(모조치즈, 식물성크림, 기타 식용유지가공품만 해당한다), 동물성가공식품류(추출가공식품만 해당한다), 기타가공품, 선박에서 통ㆍ병조림을 제조하는 경우 및 단순가공품(자연산물을 그 원형을 알아볼 수 없도록 분해ㆍ절단 등의 방법으로 변형시키거나 1차 가공처리한 식품원료를 식품첨가물을 사용하지 아니하고 단순히 서로 혼합만 하여 가공한 제품이거나 이 제품에 식품제조ㆍ가공업의 허가를 받아 제조ㆍ포장된 조미식품을 포장된 상태 그대로 첨부한 것을 말한다)만을 가공하는 경우: 3개월마다 1회 이상 식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 식품유형별 검사항목 제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. [별표 23] 행정처분기준(제89조 관련) Ⅰ. 일반기준 15. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정처분의 기준이, 영업정지 또는 품목·품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서, 영업허가 취소 또는 영업장 폐쇄인 경우에는 영업정지 3개월 이상의 범위에서 각각 그 처분을 경감할 수 있다. 마. 위반사항 중 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우 바. 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없다고 인정되는 경우 Ⅱ. 개별기준 1. 식품제조·가공업 등 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024071"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○길 ○○○번길1 소재‘○○식품’이라는 상호로 식품제조가공업소를 운영하는 자로, 2019. 8. 16. 자가품질검사 의무 규정을 위반한 사실이 피청구인의 식품위생감시원에 적발되었다. 나) 피청구인은 행정처분 사전통지와 의견제출 절차를 거친 후, 2019. 10. 11. 청구인에게 품목제조정지 1개월(2019. 10. 30. ~ 2019. 11. 28.) 처분을 하였다. 2) 「식품위생법」제31조 제1항에 의하면 식품 등을 제조·가공하는 영업자는 총리령으로 정하는 바에 따라 제조·가공하는 식품 등이 제7조 또는 제9조에 따른 기준과 규격에 맞는지를 검사하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제31조 [별표 12] 자가품질검사기준에 의하면 곡류가공품의 경우 3개월마다 1회 이상 식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 식품유형별 검사항목에 따라 자가품질검사를 실시하여야 한다. 같은 법 제76조 제1항에 의하면 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 제31조 제1항을 위반한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 품목 또는 품목류에 대하여 기간을 정하여 6개월 이내의 제조정지를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23] 행정처분기준에 의하면 검사항목의 전부에 대하여 자가품질검사를 실시하지 아니한 경우 1차 위반 시 행정처분의 기준은 품목제조정지 1개월이다. 3) 청구인은 개정된 자가품질검사 실시 주기를 알지 못하여 기존의 6개월로 잘못 알고 있었던 것일 뿐, 이 사건 위반사실에 관하여 고의성이 없었던 점, 잘못을 인정하고 있는 점, 이 사건 위반행위가 최초인 점 등을 이유로 들어 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 살피건대, 제출된 자료에 의하면 곡류가공품의 경우 3개월마다 1회 이상 자가품질검사를 실시하여야 하나, 6개월마다 자가품질검사를 실시한 사실이 확인되는바, 청구인이 자가품질검사 의무 규정을 위반한 사실이 명백하다 할 것이므로 피청구인이 「식품위생법」 제76조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 의하여 한 이 사건 처분은 적법하다. 또한, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 국민의 보건위생 증진에 비해 청구인이 입을 손실이 현저히 크다고 보이지 않는 점, 행정처분은 법규위반사실에 과해지는 것이므로 모든 법규위반자에게 동등하게 이루어져야 하는 것이 원칙이며 특별한 사정이 없는 한 청구인이 주장하는 바와 같은 사정만으로는 이 사건 처분을 감경할 사유가 있다고 보기도 어려운 점 등에 비춰보면, 이 사건 처분이 과중하다고 볼 수도 없고, 달리 부당하다고 볼만한 다른 근거 또한 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.