식품접객업 영업신고 수리거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 12. 15. ♣♣시 **로 ●●●번길 23 소재 지식산업센터(지하3층, 지상7층, 이하‘이 사건 건축물’이라 한다) 내 1층 R111호(전용면적 33.84㎡, 이하‘이 사건 영업소’라 한다)에 대하여 임대차계약을 체결한 임차인으로, 2019. 12. 30. 피청구인에게 식품접객업(일반음식점) 영업신고 하였으나, 피청구인은 「☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획 시행지침」(이하‘시행지침’이라 한다)상 도시지원시설용지(I2)에 일반음식점(제2종근린생활시설) 용도는 허용되지 않는다는 사유로 같은 날 영업신고 수리거부통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 식품접객업(일반음식점) 영업신고 청구인은 이 사건 건축물 내 이 사건 영업소를 임차하여 「식품위생법」에서 요구하는 서류 등 요건을 갖추어 2019. 12. 30. 피청구인에게 접수번호 제2019-***0000-080****호로 식품접객업(일반음식점) 영업신고를 하였다. 2) 피청구인의 반려처분 피청구인은 같은 날 피청구인 소속 도시계획과의 검토에 따라 시행지침상 도시지원시설용지(12)는 제1종 근린생활시설 용도로만 허용되기 때문에 일반음식점(「건축법 시행령」 [별표 1] 제4호 자목 제2종 근린생활시설) 용도로는 허용되지 않는다는 사유로 식품접객업(일반음식점)영업신고 반려처분 하였다. 3) 처분의 부당성 가) 이 사건 식품접객업(일반음식점) 영업신고가 「식품위생법」 및 같은 법 시행령 등에서 요구하는 요건을 결하였는지 여부 「식품위생법 시행령」 제21조(영업의 종류)에 따라 일반음식점업은 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 식사와 함께 부수적으로 음주행위가 허용되는 영업이며, 청구인은 「식품위생법 시행규칙」 제42조에 따라 영업신고서, 영업에 필요한 시설 증명(임대차계약서), 교육이수증, 보건증, 토지이용계획확인서, 건축물대장, 부동산등기부등본 등을 제출하여 영업신고를 필하였으므로 법령에 따른 위반사항은 없다. 나) 「건축법」상 위반사항이 있는지 여부 「건축법」 제19조제3항은‘제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고, 제1, 2종 근린생활시설은 같은 시설군 안에 있으므로 건축물대장 기재내용 변경절차도 필요 없이 용도변경이 가능하다. 다) 시행지침상 위반사항이 있는지 여부 시행지침상 도시지원시설용지(12)에 대하여 일반음식점(제2종 근린생활시설)의 용도는 허용되지 않는 것으로 되어 있으나, 같은 지침 제4조에 따르면 지침적용의 기본원칙은‘지침 시행이후 본 지침과 관련된 법령 또는 조례의 제·개정으로 본 지침과 부합되지 않을 경우 제·개정 된 법령 또는 조례에 따른다’고 되어 있고, 지침의 최종수정 등록일인 2012. 9. 26. 이후 「건축법」 및 같은 법 시행령이 개정(2012. 12. 12., 2014. 3. 24. 개정) 되었으므로, 새로운 법률에 의하여야 할 것이다. 즉, 근린생활시설 제1, 2종은‘같은 시설군 안’으로서 상호 용도변경이 가능하다고 할 것이다. 또한 같은 지침에서‘제5조제2항제2호(근린생활시설용지): 「건축법 시행령」 [별표 1] 제3호 및 제4호에 제시한 시설(제1, 2종 근린생활시설)을 설치할 수 있는 용지’, ‘제5조제2항제9호(도시지원시설용지): 신도시 내 자족성확보와 첨단산업의 육성을 위한 연구, 시험 도시지원시설용지로써 도시형공장, 벤처기업 집적시설, 소프트웨어 진흥시설 등이 입지할 수 있는 용지’,‘제5조제2항제10호(자족시설용지): 도시활성화를 도모하기 위하여 일부시설로 제한된 도시지원시설용지의 범위를 지식산업센터, 교육의료시설 등을 추가하고 판매 및 업무기능을 확대한 용지’라고 정하고 있는데, 이 사건 식품접객업(일반음식점)영업신고 장소는 지식산업센터 내에 위치하고 있고, 시행지침상 이는 자족시설용지로도 규정하고 있으므로 근린생활시설 제1, 2종 업종이 허용된다 할 것이다. 라) 집합건축물대장(부동산등기부등본)상 용도 위반사항이 있는지 여부 이 사건 영업소의 건축물대장상 용도는‘체육도장’이다. 체육도장은 제1종 근린생활시설에 해당되지만 「건축법」 제19조제3항 단서에 의하여 건축물대장 표시변경절차도 필요 없이 제2종 근린생활시설(일반음식점)로 용도변경 가능한 것이다. 또한 이 사건 건축물 부동산등기부등본상 용도는 제1, 2종 근린생활시설로 등재되어 있다. 4) 이 사건 처분의 위법성 가) 법률위반 시행지침 제4조(지침적용의 기본원칙)를 위반하고, 「건축법」 제19조제3항 단서와 같은 법 시행령을 위반하였다. 나) 정부 3.0 취지에 빗나간 행정 구현 정부 3.0이란 신뢰 받는 정부, 국민행복국가라는 비전을 가지고, 이를 실현하기 위해 공공정보를 적극 개방·공유하며, 부처 간 칸막이를 없애며 소통·협력함으로써 국민 개개인에 대해 맞춤형 서비스를 제공하는 노력에 최대 역점을 두는 새로운 정부 운영의 패러다임이다. 또한 <서비스 정부>를 위해 ① 찾아가는 서비스 및 사각지대 해소, ② 개인 맞춤형 통합 서비스 제공, ③ 민간참여(주민참여)로 서비스 전달체계 혁신, <유능한 정부>를 위해 ④ 클라우드 기반의 지능정부 구현, ⑤ 협업과 소통을 통한 정부정책의 역량 제고, ⑥ 빅데이터를 활용한 과학적 행정구현, <투명한 정부>를 위해 ⑦ 정보공개제도의 전면 재정비, ⑧ 공공데이터의 민간 활용 기반 혁신 등으로 요약된다 할 것이다. 이렇듯 정부는 국민을 위하여 서비스 개선 등 국민 실생활에 도움이 되는 정책을 구현하고자 법률을 제정하여 시행하고 있음에도 불구하고 피청구인은 복지부동하여 법률을 무시하면서까지 국민을 괴롭히고 있다고 할 것이다. 다) 이 사건 건축물 내 식품접객업(일반음식점) 개설의 절대적 필요성 이 사건 건축물은 ◎◎신도시 계획지구 내 지식산업센터로서 입주사무실 및 공장 약 400개소가 상주하고 있고, 건물 내에 김밥집(약 8평) 1개소가 있을 뿐 일반음식점이 없어서 점심때만 되면 수백 명이 식당을 찾아서 인근을 헤매고 다니는 광경이 매일 재현되고 있다. 이는 국가·사회적으로 대단한 낭비이며 개인적으로도 이루 말할 수 없는 시간 낭비이다. 라) 청구인의 임대차계약 청구인은 식품접객업(일반음식점)을 개설하기 위하여 이 사건 영업소 임대차계약을 체결하였는데 이 사건 신고가 수리거부 된 채로 종결된다면 청구인은 재산상 손해를 피할 수 없기에 부득이 행정소송도 불사할 것이다. 행정소송에서 청구인이 승소할 경우 이 사건 처분은 손해배상 청구사건으로 비화될 수도 있을 것이다. 【보충서면】 5) 피청구인의 법률적인 주장에 대한 반박 가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)에서 용도를 제한하고 있다는 것에 대하여 국토계획법 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등)는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있으므로 지구단위계획에 의한 시행지침에 포섭되고, 따라서 지구단위계획구역에서 그 지침이 있을 때에는 그 지침에 의한다고 해석된다. 피청구인이 답변서에서국토계획법상 용도를 제한하고 있다고 한 것은 법리를 오해한 답변으로 보인다. 이 사건 ◎◎신도시는 2003년부터 시행되고 있는 지구단위계획구역으로서 그 지침에 의하여 제반행위가 법제되는 것이다. 나) 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호의 적용은 국토계획법에 저촉이 없을 경우에 한하여야 하고 이 사건의 경우 용도제한이 존재하므로 「건축법」 제19조제3항 단서규정의 적용이 불가하다는 것에 대하여 시행지침의 시행일자는 2012. 3. 8.이고 「건축법」 제19조제3항 단서규정이 개정된 것은 2014. 3. 24.이므로 같은 지침 제4조제7항에 따라, 개정된 「건축법」 제19조제3항 단서규정이 적용되어야 할 것이고, 이것은 신법 우선의 법칙이기도 하다. 따라서 시행지침에는 용도지역을 제1종 근린생활시설에 한정하는 것으로 되어 있으나 같은 지침 시행 이후 2014. 3. 24. 새로 개정된 「건축법」에 의하여 제1, 2종 근린생활시설 간 상호 전용이 가능한 것이며 이것은 건축물대장 기재사항 변경절차 조차도 필요 없다 할 것이다. 6) 피청구인의 기타주장에 대한 반박 피청구인은 지식산업센터 내 휴게음식점이 6개소가 영업 중에 있어 일반적인 식사류 제공에 전혀 문제가 없다고 주장하나, 현재 커피전문점 2개소, 김밥집 1개소, 슈퍼마켓 1개소, 샌드위치집 1개소, 공사 중 1개소 합계 6개소가 있으며 대중음식점은 단 1개소도 없는 실정이다. 7) 식품위생과에서 관련 3개부서(기업지원과, 도시계획과, 건축과)에 심의요청 한 결과 (1) 건축과: 제1, 2종 근린생활시설 전용 가능 (2) 기업지원과: 제1, 2종 근린생활시설 전용 불가 (3) 도시계획과: 시행지침상 제1종만 가능한 것으로 되어 있어 제2종은 불가 기업지원과의 검토의견은 법이 개정된 사실을 반영하지 않은 심의결과이며, 도시계획과는 시행지침 제4조제7항을 간과한 판단을 하였고, 오로지 건축과만 옳은 판단을 한 것으로 보인다. 8) 결론 피청구인이 주장하는 국토계획법 제54조는 시행지침에 포섭되어 더 이상 논할 법률이 아니고, 이 사건은 위 시행지침이 적용되어야 할 것인바 같은 시행지침 제4조제7항에 의하여 2014. 3. 24. 개정된 「건축법」 제19조제3항 단서규정이 당연히 적용되어야 할 것이다. 현재 이 사건 건축물이 제1종근린생활시설(휴게음식점)으로 시행지침상 용도제한 되어 있는 부분은 건축물대장 기재사항 변경절차도 필요 없이 제2종근린생활시설(일반음식점)로 전용 가능하다 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 9) 반박내용을 기술하기 전에 먼저 피청구인(기업지원과) 지식산업센터 담당공무원과 민원인인 지식산업센터 분양담당 여직원과의 전화 통화내용을 기술한다(통화일시: 2018. 9. 28. 10:10, 대화자 A: 피청구인(기업지원과 권◇이 팀장, 대화자 B: 지식산업센터 분양담당 여직원, 민원인, 황□원) 앞서 대화자 A는‘◎◎지식산업센터 내에서는 근린 1, 2종 모두 가능합니다’고 하였고 그 다음 이어지는 통화 내용이다. A: 네 기업지원과입니다. B: 네네네. A: 전화 했는데 전화 안 받으시네요. B: 네 통화 중이어서요. A: 지금 지식산업센터 안에서는 1, 2종 해가지고 들어온 적이 구분이 없어요(1, 2종 모두 된다는 뜻으로 해석됨). 사실은 1, 2종이 지식산업센터 허가를 내주면서 근생이 규모가 얼마만큼 들어가야 된다 이것만 있을 뿐(면적 제한만 있고 1, 2종 모두 가능한 것으로 해석됨)... B: 네, 넓이만 있더라고요. 네이◇ 찾아보니까. 예를 들면 300제곱평방미터. A: 예, 1종 가에 식품잡화, 의류, 완구 이것 하는 것만 빼놓고는 따로 안 된다 이런 건 없어요. B: 뭐, 술을 팔든지 이런 것도 상관없고, 당구장이 들어와도 상관없고요?(주류제공 가능으로 해석됨) A: 예 예, 따로 뭐 제지 되는 건 없어요. 그니까 1종에 식품잡화, 의류, 완구점만 약간 제한을 두고 나머지는 제한 두는 게 없어요. 위와 같이 피청구인 담당부서의 팀장은‘술을 팔든, 당구장을 하든 상관없이 근린 1, 2종 업종 모두 가능하다’고 하여 그 답변에 따라 지식산업센터 분양담당 직원들이 일반음식점 영업이 가능하다는 내용으로 분양홍보를 함으로써 수분양자들이 주류취급도 가능한 것으로 알고 분양을 받은 것이다. 청구인도 담당공무원의 전화답변 내용을 확인하였다. 공무원의 서류상 답변은 아니고 전화 답변이지만 일반 국민들은 그러한 답변을 확정적으로 믿고, 그 믿음에 따라 행동(수분양)하게 된다. 공무원의 처분, 기타 이에 준하는 행위는 공신의 원칙에 따라 설사 답변이 잘못 나갔다하더라도 그 답변이 확정정인 것이 되고 취소할 수 없다는 것은 잘 알고 있을 것이다. 따라서 청구인의 청구는 공신의 원칙에 입각하더라도 인용되어야 할 것이다. 10) 피청구인의 답변대로 「건축법」 제19조제4항제1호 [별표 1]에 따라 제1, 2종 근린생활시설이 같은 호에 속하지 않는 것은 맞다. 그러나 제1종 근린생활시설 같은 호(제3호) 내에서의 상호용도변경은 개정 「건축법」 제19조제3항 단서 규정이 없어도 가능한 것이고, 「건축법 시행령」 제14조제5항 각호는 제7호에서 제1, 2종 근린생활시설은 같은 시설군으로 규정하고 있으므로 이 점에 있어서는 「건축법」 제19조제3항 단서 규정의 입법취지, 즉, 국민생활의 편의와 불필요한 규제 철폐라는 정부의 의지가 반영될 필요가 있다. 11) 피청구인은 일관되게 국토계획법 제54조를 들며 시행지침 제4조제7항을 부정하려고 하나국토계획법 제54조는 시행지침 제정 시 이미 존재한 법률규정이므로 시행지침에 포섭되고, 시행지침의 시행일자는 2012. 3. 8.이며 「건축법」 제19조제3항 단서 규정이 개정된 것은 2014. 3. 24.이므로 같은 지침 제4조제7항에 따라 개정된 「건축법」 제19조제3항 단서 규정이 적용되어야 마땅할 것이다. 따라서 시행지침에는 용도를 제1종 근린생활시설에 한정하는 것으로 되어 있으나 시행 이후 2014. 3. 24. 새로 개정된 「건축법」에 의하여 제1, 2종 근린생활시설간 상호 전용이 가능한 것이며 이것은 건축물대장 기재사항 변경절차 도 필요 없다 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 12) 첨언 피청구인은 개정된 「건축법」 제19조제3항 단서 규정이 불필요한 건축용도 규정을 대폭 완화하여 국민생활의 편익을 기하려는 정부의 규제·제한 철폐조치의 일환임을 망각한 채 이미 포섭된 규정을 근거로 안 되는 방향으로만 국민을 괴롭히고 있다. 이는 복지부동의 자세이며 국민을 위한 행정이 아님을 헤아려주기 바란다. 또한 지식산업센터 내에서 일반음식점(주류제공가능)을 한다한들 그것이 국토계획법을 위반한 것도 아닐뿐더러 오히려 시행지침상 지식산업센터 본래 기능을 하는데 도움이 되었으면 되었지 폐해가 있다고 볼 수는 없다 할 것이며 현재 인구유입이 안되어 활성화가 더딘 지식산업센터를 활성화 하는데 일익을 담당할 것으로 사료된다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 청구인은 「건축법」 제19조제3항을 근거로 제1, 2종 근린생활시설의 경우‘같은 시설군 안’이므로 동일군인 제1, 2종 근린생활시설은 건축물대장 기재내용 변경절차 필요 없이 용도변경이 가능하다고 주장한다. 청구인은 「건축법」 제19조제3항 후단‘대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러지 아니하다’를 근거로 삼고‘대통령령으로 정하는 변경’인 「건축법 시행령」 제14조제4항제1호에 해당된다고 주장하나, 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에 따라 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경일 경우에만 가능하다. 이 사건의 경우 국토계획법에서 용도를 제한하고 있어 청구인의 주장처럼 제1, 2종 근린생활시설간 기재내용 변경절차 없이 용도변경은 불가능하다. ☆☆☆☆신도시는 「택지개발촉진법」에 따라 한국토지주택공사에서 2003년부터 2018년 9월까지 단계별로 조성된 택지지구로 ◎◎신도시의 용도지역, 지구, 건축물의 대지·용도·밀도·형태 등을 ☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획으로 정하고, 시행지침에서 위 지구단위계획의 세부사항을 정하고 있으며, 같은 지침은 ☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획구역 내의 용도지역·지구, 도시계획시설, 건축물의 대지·용도·밀도·형태 및 공간활용 등에 관하여 지구단위계획 결정조서 및 결정도에 표시되지 아니하거나 세부설명이 필요한 건축 및 경관 관련 시행지침을 별도로 규정한 것이다. 시행지침상 도시지원시설용지(I2)에서의 건축물의 용도는 제1종근린생활시설(바닥면적의 합이 전체시설 연면적의 10% 이내)만 허용하고 있으므로 청구인의 청구는 시행지침에 부합하지 않는다. 시행지침은 국토계획법에 근거하고 이의 위반은 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호의‘관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위’를 이탈한 용도변경으로 보아야 한다. 나) 청구인은 시행지침 제4조제7항‘법령 또는 조례의 제·개정 시 해당 지침과 부합되지 않을 경우 제·개정된 법령 또는 조례를 따른다’는 규정을 근거로 「건축법」 제19조제3항이 개정되었으니 이 사건 신고를 수리하여야 한다고 주장한다. 그러나 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호의 적용은 국토계획법에 저촉이 없을 경우에 한하여야 하고 이 사건은 용도의 제한이 존재하므로 「건축법」 제19조제3항 적용은 불가하다. 다) 청구인은 이 사건 건축물이 지식산업센터임을 근거로 해당지역이 시행지침 제5조제2항제10호에 해당함을 주장하나, 도시지원시설용지의 경우 근린생활시설 중 제1종 근린생활시설에 한하여 바닥면적의 합이 전체시설 연면적의 10% 이내인 경우만 사용이 가능하다. 라) 청구인은 정부 3.0의 취지에 빗나간 행정을 구현하였음을 주장하나, 피청구인은 식품접객업 신고와 관련하여 「식품위생법」 및 타 법률 저촉사항 안내와 더불어 자세한 상담을 제공하고 있다. 실제로 청구인은 식품접객업 영업신고에 앞서 신고수리 가능여부를 상담하였고, 피청구인은 여러 부서가 협의하여 자세한 정보를 제공하여 왔다. 또한 신고수리 시 적극적인 행정을 구현하여 한자리에서 모든 업무(민원 접수, 등록면허세 발부, 신고수리 등)을 제공하고 있다. 마) 청구인은 지식산업센터 내 일반음식점이 없음을 이유로 일반음식점의 신고수리 필요성을 주장한다. 그러나 현재 지식산업센터 내 6개소의 휴게음식점이 영업 중이며 추가적인 휴게음식점 영업신고수리는 제한적으로(지상1층 R101호에서 R154호까지만) 가능하다. 휴게음식점 영업은 일반적인 식사류 제공에 있어 「식품위생법」에 저촉이 없고 주류 판매에만 제한이 있다. 바) 청구인은 임대차계약 등 경제적인 피해를 이유로 이 사건 처분의 취소를 주장한다. 그러나 청구인의 사익을 고려하여 청구가 인용될 경우 이 사건과 관계된 시행지침상 용도제한 규정이 몰각되는 점을 고려할 때 이는 받아들일 수 없다. 【보충서면 1】 2) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인은 이 사건 처분의 원인이 되는 타 법령의 저촉(국토계획법 제54조)은 「건축법」 제19조제3항에제2호에 의해 저촉사항이 없다고 해석한다. 그러나 「건축법」 제19조제3항제2호는‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위’로 그 적용범위를 정해두었고, 이 사건의 경우 국토계획법 제54조에 따라 시행지침 <표II-8-10>에서 정한 용도제한이 존재하므로 청구인의 주장은 근거가 없다. 나) 청구인은 시행지침에 저촉이 없을 경우에 한하여 「건축법」에 따라 제2종 근린생활시설이 가능함에도, 「건축법」에 따라 저촉이 없을 경우 시행지침에도 저촉이 없다는 논지를 펼치고 있다. 즉, 시행지침에 따라 「건축법」의 적용이 불가함에도 해당 「건축법」을 적용할 경우 시행지침에 저촉이 없다는 선후관계가 뒤바뀐 주장을 펼치고 있다. (1) 영업신고의 수리는 타 법률의 저촉이 없어야 하며 이 사건의 원인이 되는 영업신고 수리 반려처분은 국토계획법 제54조에 저촉이 있다. (2) 국토계획법 제54조에 따라 건축물의 용도는 시행지침에 의해 허용된다. (3) 시행지침 <그림II-8-6>에 의해 이 사건의 용지는 도시지원시설용지로 도면표시상 I2지구이다. (4) I2지구의 허용용도 중 근린생활시설 관련은 제1종근린생활시설(바닥면적의 합이 전체시설 연면적의 10% 이내)에 국한된다. (5) 제1종근린생활시설은 「건축법 시행령」 제14조제5항7호에서 나. 제2종근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)과 같은 시설군에 속하므로 「건축법」제19조제3항에서 말하는 같은 시설군에 해당된다. (6) 「건축법」 제19조제3항에 따라 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 하나, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. (7) 「건축법」 제19조제3항에서 말하는 대통령령으로 정하는 변경은 「건축법 시행령」 제14조제4항 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호간의 용도 변경이다. (8) 「건축법 시행령」 [별표 1] 용도별 건축물의 용도에서 제3호는 제1종 근린생활시설이며, 제4호는 제2종 근린생활시설로 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설은 같은 호에 속하지 않으므로, 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 간 기재내용의 변경신청 없이 용도를 변경하려는 경우는 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에 한하여‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경’에 국한된다. (9) 청구인은 시행지침 제4조제7항을 근거로 하여 「건축법」 제19조제3항을 적용하여야 한다고 주장한다. (10) 청구인의 주장대로 시행지침 제4조제7항에 의거하여 「건축법」 제19조제3항을 적용할 수 있는지는 차치하더라도, 상술한 바와 같이 「건축법」 제19조제3항에서 말하는‘기재내용의 변경 신청이 필요 없는 변경’은 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에 따라‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위’에서만 가능하다. (11) 청구인의 주장이 성립하기 위해서는 시행지침상 저촉사항이 없어야 한다. 다) 청구인은 지식산업센터 내 휴게음식점이 6개소에 불과하고 대중음식점이 1개소도 존재하지 아니하여 해당 건물 사용자들이 식사에 어려움을 겪고 있다고 주장하나, 해당 지식산업센터는 최대 54개소의 휴게음식점이 영업신고 가능한 건물이며, 휴게음식점에서는 일반적인 식사류 제공이 가능하고 주류 판매에 제한이 있을 뿐이다. 또한, 반경 150m이내 ◎◎ 최대 상업지역 중 하나인 ◇◇◇◇ 거리가 존재한다. 현재 시점에서 해당 건물 내 휴게음식점 수가 다소 부족할 수 있으나, 향후 다수 입점예정이며 근거리 내 일반상업지역이 존재하므로 식사류 제공에 어려움은 없다. 【보충서면 2】 3) 청구인의 순환논증 오류 「건축법」 제19조제3항은 기재사항 변경신청이 불필요한 신고를 규정하고 있고, 이는 「건축법 시행령」 제14조제4항제1호 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말하나, [별표 1]에서 제1종근린생활시설은 제3호, 제2종근린생활시설은 제4호로 같은 호에 속하지 않으므로 상호간의 용도변경은 불가하다. 또한, 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호는 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종근린생활시설 상호 간의 용도변경으로, 제1, 2종근린생활시설간 용도변경은 타 법령에 저촉이 없음에 한하여 가능하다. 옳고 그름에 대한 판단은 차치하고 청구인의 주장과 같이 「건축법」 제19조제3항을 적용하더라도, 「건축법 시행령」 제14조제4항제1호에 따라 제1, 2종 근린생활시설은 같은 호에 속하지 아니하여 용도변경이 불가하고, 같은 항 제2호에 따라 제1, 2종근린생활시설 간 용도변경은 타 법에 저촉이 없어야 한다. 그럼에도 불구하고 청구인은 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에 따라 제1, 2종근린생활시설 간 용도변경이 가능함을 주장하고 있고, 그 근거를 시행지침 제4조제7항에서 찾고 있는데, 「건축법 시행령」의 개정은 제1, 2종근린생활시설 간 용도변경을 가능하게 한 것이고, 이에 따라 제2종근린생활시설을 허용하지 아니하는 시행지침은 제4조제7항에 따라 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호를 적용하여야 하며 이에 따라 제1, 2종근린생활시설 간 용도변경은 기재사항 변경신고 없이도 가능하다는 것이다. 그러나 이러한 청구인의 주장은 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에 의해 제1, 2종근린생활시설 간 자유로운 용도변경이 가능하다는 전제에서 성립하는 것이나 타 법령의 저촉이 없어야 한다는 단서를 고려하지 않은 것이다. 청구인은 타 법령의 저촉이 없어야 한다는 단서를 제1, 2종근린생활시설 간 자유로운 용도변경이 가능할 경우 제1종근린생활시설만 허용하는 해당 지침에 저촉이 없다는 해석을 펼치고 있다. 이는 전형적인 순환논증의 오류로 청구인은 논증의 결론 자체를 전제의 일부로 사용하고 있다.‘타 법령에 저촉 없음’이 전제이고,‘「건축법」에 의해 용도변경 가능함’이 결과이나, 청구인은‘「건축법」에 의해 용도변경 가능함’을 전제로 삼고,‘타 법령에 저촉 없음’을 결과로 이끌고 있다. 4) 청구인이 주장하는 개정된 「건축법」은 2014. 3. 24.에 개정된 「건축법 시행령」으로 추정되고, 구 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호(2014. 3. 24. 이전)상‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종근린생활시설과 제2종근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 제1종근린생활시설을 [별표 1] 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종근린생활시설을 [별표 1] 제3호가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다’고 규정하고 있었으나 현 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호에서는‘다만, 제1종근린생활시설을 [별표 1] 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종근린생활시설을 [별표 1] 제3호가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다’는 부분이 삭제되었다. 이는 제1종근린생활시설(휴게음식점)을 제2종근린생활시설(일반음식점)으로 용도변경 할 경우 기재사항 변경신고를 불필요하도록 한 것으로, 구 「건축법 시행령」과 현 「건축법 시행령」 모두 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위로 제한을 두고 있다. 5) 국토계획법은 제1조에서 법의 목적을‘국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것’으로 밝히고 있고, 「건축법」은 제1조에서 법의 목적을‘건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것’으로 밝히고 있다. 국토계획법과 「건축법」은 그 입법 목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 건축물의 용도(제2종 근린생활시설-일반음식점)에 관하여 「건축법」이 국토계획법에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석할 수 없다. 그러므로 「건축법」에 따른 건축물의 용도변경이라고 하더라도 그 용도변경이 국토계획법에 저촉이 있을 경우, 건축물의 용도를 변경할 수는 없으며 청구인이 주장하는 「건축법」 제19조제3항 및 같은 법 시행령 제14조제4항제2호 역시 이와 같다. 오히려, 「건축법 시행령」 제14조제4항제2호는 국토계획법 등 타 법령에 저촉이 없을 것을 명시한 규정이다. 6) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 건축법】(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 이전의 것) 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 7. 16.> 3. 제1종 근린생활시설 4. 제2종 근린생활시설 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 【구 건축법 시행령】(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정되기 이전의 것) 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. ■ 건축법 시행령 [별표 1] <개정 2018. 9. 4.> 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 3. 제1종 근린생활시설 나. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(제4호너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것 마. 탁구장, 체육도장으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 4. 제2종 근린생활시설 아. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상인 것 자. 일반음식점 파. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설(「관광진흥법」에 따른 기타유원시설업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 제14조(용도변경) ④ 법 제19조제3항 단서에서“대통령령으로 정하는 변경”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12., 2014. 3. 24.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 10. 29., 2010. 12. 13., 2011. 6. 29., 2014. 3. 24., 2016. 2. 11., 2017. 2. 3.> 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 【구 건축법 시행령】(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 이전의 것) 제14조(용도변경) ④ 법 제19조제3항 단서에서“대통령령으로 정하는 변경”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 가. 별표 1의 제3호에 속하는 건축물을 같은 호 가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하거나 같은 호 가목·나목·마목 또는 바목의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(가목·나목·마목 및 바목의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 나. 별표 1의 제4호에 속하는 건축물을 같은 호 라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 같은 호 라목부터 파목까지의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(라목부터 파목까지의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 제1종 근린생활시설을 별표 1 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종 근린생활시설을 별표 1 제3호가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다. [별표 1] <개정 2013.11.29> [시행일:2014.3.1] 제15호나목 중 의료관광호텔업 관련 부분 용도별 건축물의 종류(제3조의4 관련) 3. 제1종 근린생활시설 가. 수퍼마켓과 일용품(식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등) 등의 소매점으로서 같은 건축물(하나의 대지에 두 동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이를 같은 건축물로 본다. 이하 같다)에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 나. 휴게음식점 또는 제과점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것 마. 탁구장 및 체육도장으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 바. 지역자치센터, 파출소, 지구대, 소방서, 우체국, 방송국, 보건소, 공공도서관, 지역건강보험조합, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 4. 제2종 근린생활시설 라. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 물놀이형 시설(「관광진흥법」 제33조에 따른 안전성검사의 대상이 되는 물놀이형 시설을 말한다. 이하 같다), 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 마. 공연장(극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제2조제16호가목에 따른 비디오물감상실, 같은 호 나목에 따른 비디오물소극장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다) 또는 종교집회장[교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(際室), 사당, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다]으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것 바. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 사. 제조업소, 수리점, 세탁소, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음의 요건 중 어느 하나에 해당되는 시설 1) 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고의 대상이 아닌 것 2) 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 설치허가 또는 신고 대상 시설이나 귀금속·장신구 및 관련 제품 제조시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것 아. 「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제6호의2가목에 따른 청소년게임제공업의 시설 및 같은 조 제8호에 따른 복합유통게임제공업의 시설(청소년 이용 불가 게임물을 제공하는 경우는 제외한다)로서 같은 건축물에 그 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것과 같은 조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 시설로서 같은 건축물에 그 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것 자. 사진관, 표구점, 학원(같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것만 해당되며, 자동차학원 및 무도학원을 제외한다), 직업훈련소(같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것을 말하되, 운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다), 장의사, 동물병원, 독서실, 총포판매사, 그 밖에 이와 비슷한 것 차. 단란주점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 미만인 것 카. 의약품 판매소, 의료기기 판매소 및 자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 타. 안마시술소 및 노래연습장 파. 고시원(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것을 말한다. 이하 같다)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 【구 식품위생법】(2018. 3. 27. 법률 제15534호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제36조(시설기준) ① 다음의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다. <개정 2010. 1. 18., 2013. 3. 23.> 1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업 2. 기구 또는 용기·포장의 제조업 3. 식품접객업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. 제37조(영업허가 등) ④ 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3.> ⑫ 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고 또는 등록의 신청을 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 등록 여부를 신고인 또는 신청인에게 통지하여야 한다. <신설 2018. 12. 11.> 1. 제3항에 따른 변경신고 2. 제4항에 따른 영업신고 또는 변경신고 3. 제5항에 따른 영업의 등록·변경등록 또는 변경신고 【구 식품위생법 시행령】(2020. 3. 24. 대통령령 제30545호 개정되기 이전의 것) 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다. 8. 식품접객업 가. 휴게음식점영업: 주로 다류(茶類), 아이스크림류 등을 조리·판매하거나 패스트푸드점, 분식점 형태의 영업 등 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업. 다만, 편의점, 슈퍼마켓, 휴게소, 그 밖에 음식류를 판매하는 장소(만화가게 및 「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 하는 영업소 등 음식류를 부수적으로 판매하는 장소를 포함한다)에서 컵라면, 일회용 다류 또는 그 밖의 음식류에 물을 부어 주는 경우는 제외한다. 나. 일반음식점영업: 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 식사와 함께 부수적으로 음주행위가 허용되는 영업 제25조(영업신고를 하여야 하는 업종) ① 법 제37조제4항 전단에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는 영업은 다음 각 호와 같다. <개정 2016. 7. 26.> 8. 제21조제8호가목의 휴게음식점영업, 같은 호 나목의 일반음식점영업, 같은 호 마목의 위탁급식영업 및 같은 호 바목의 제과점영업 【구 식품위생법 시행규칙】(2019. 12. 31. 총리령 제1585호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제42조(영업의 신고 등) ① 법 제37조제4항 전단에 따라 영업신고를 하려는 자는 영업에 필요한 시설을 갖춘 후 별지 제37호서식의 영업신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 영 제25조제1항에 따른 신고관청(이하“신고관청”이라 한다)에 제출하여야 한다. 1. 교육이수증(법 제41조제2항에 따라 미리 교육을 받은 경우만 해당한다) ② 제1항에 따라 신고서를 제출받은 신고관청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 신고인이 제3호부터 제7호까지의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 그 사본을 첨부하도록 하여야 한다. 1. 토지이용계획확인서(제1항제10호에 따른 국유재산 사용허가서를 제출한 경우에는 제외한다) 2. 건축물대장 또는 「건축법」 제22조제3항제2호에 따른 건축물의 임시사용 승인서(제1항제10호에 따른 국유재산 사용허가서를 제출한 경우에는 제외한다) ⑧ 제1항에 따라 신고를 받은 신고관청은 지체 없이 영 제21조제2호 및 제7호의 영업의 경우에는 별지 제38호서식의 영업신고증을 발급하고, 영 제21조제4호·제5호·제6호나목 및 제8호가목·나목·마목 및 바목의 영업의 경우에는 별지 제39호서식의 영업신고증을 발급하여야 한다. ⑩ 제1항에 따라 신고를 받은 신고관청은 해당 영업소의 시설에 대한 확인이 필요한 경우에는 신고증 발급 후 15일 이내에 신고받은 사항을 확인하여야 한다. 다만, 영 제21조제8호의 식품접객업 영업신고를 받은 경우에는 반드시 1개월 이내에 해당 영업소의 시설에 대하여 신고받은 사항을 확인하여야 한다. 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(2019. 8. 20. 법률 제16492호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14.> 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 제141조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원(제5호에 해당하는 자는 계약 체결 당시의 개별공시지가에 의한 해당 토지가격의 100분의 30에 해당하는 금액) 이하의 벌금에 처한다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2012. 2. 1.> 3. 제54조를 위반하여 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도를 변경한 자 【☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획 시행지침】(2018. 10.) 제1편 총론 제1장 총칙 제4조(지침적용의 기본원칙) 본 지침 시행이후 본 지침과 관련된 법령 또는 조례의 제·개정으로 본 지침과 부합되지 않을 경우 제·개정된 법령 또는 조례에 따른다. 제5조(공통으로 사용하는 용어의 정의) ①“지구단위계획구역”이라 함은 지구단위계획을 수립하는 일단의 지역적 범위를 말한다. ②“용지”라 함은 ☆☆☆☆ 택지개발사업에 의하여 지정된 용지를 말하며, 용지의 세분은 다음 각 호에서 규정한다. 9. 도시지원시설용지: 신도시내 자족성 확보와 첨단산업의 육성을 위한연구·시험 도시지원시설용지로서 도시형공장, 벤처기업집적시설, 소프트웨어 진흥시설 등이 입지할 수 있는 용지 10. 자족시설용지: 도시 활성화를 도모하기 위하여 일부시설로 제한된 도시지원시설용지의 범위를 지식산업센터, 교육·의료 시설 등을 추가하고 판매 및 업무기능을 확대한 용지 제7조(건축물의 용도에 관한 용어의 정의) ①“허용용도”라 함은‘국토의계획및이용에관한법률’의 규정에 의하여 그 획지 내에서 건축 가능한 용도를 말하며 허용용도가 지정된 획지에서는 허용용도 이외의 용도로는 건축할 수 없다. ②“권장용도”라 함은 도시기능의 효율화를 위해 또는 대상지역의 계획적 기능을 육성하기 위해 필요하다고 인정하여 지정된 용도로 특별한 사유가 없는 한 지정된 용도로 사용하는 용도를 말한다. ⑤“건축물의 주용도”라 함은 별도의 지침이 있는 경우를 제외하고, 건축연면적의 50%를 초과하여 사용하는 용도를 말한다. ⑥“건축물의 부수용도”라 함은‘건축물의 주용도’이외의 용도를 말한다. ⑦“점포형주택”이라 함은 건물의 일부를 근린생활시설 용도로 사용하는 주택으로서 주거이외의용도로 사용되는 부분에 대하여는 다음 각 호와 같이 규정한다. 1. 위치: 1층 또는 지하1층에 한한다. (지하층은 주거 및 교육용도로 사용할 수 없음) 제Ⅱ편 건축부문 시행지침 제8장 공공건축물 및 기타시설용지 < 도시지원시설에 관한 사항 > 제39조(건축물의 허용용도, 건폐율, 용적률, 높이) ① 도시지원시설용지의 허용용도는 <표Ⅱ-8-10>에 한한다. ② 도시지원시설용지의 건축물의 건폐율, 용적률, 최고층수는 <표Ⅱ-8-10>을 초과하여 건축할 수 없다. <표II-8-10> 도시지원시설의 허용용도, 건폐율, 용적률, 높이 분류표 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025103"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025105"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임대차계약서, 영업신고서, 영업신고 관련 심의요청서 및 회신서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 12. 15. ♣♣시 **로 ●●●번길 23(장기동) 소재 지식산업센터(지하3층, 지상7층) 내 1층 R111호(전용면적 33.84㎡)에 대하여 임대차계약(2019. 12. 15. ~ 2022. 1. 2.)을 체결한 임차인이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025107"></img> 나) 이 사건 영업소의 집합건축물대장과 등기사항전부증명서상 용도는 다음과 같이 기재되어 있으며, 체육도장은 「건축법 시행령」 [별표 1]에 따라 제1종 근린생활시설에 속한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025109"></img> 다) 피청구인(식품위생과)은 2019. 12. 10. 피청구인 소속 기업지원과, 도시계획과, 건축과에 관내 지식산업센터 내 일반음식점 영업신고 수리와 관련하여 수리가능여부 심의결과와 주의하여야 할 저촉사항에 대하여 회신을 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025111"></img> 라) 심의결과 각 부서의 회신내용은 다음과 같다. 마) 청구인은 2019. 12. 30. 이 사건 영업소를 소재지로 하여 피청구인에게 일반음식점 영업신고를 하였다. 바) 피청구인은 2019. 12. 30. 위 도시계획과의 회신을 근거로 청구인에게 영업신고 수리거부 통보하였다. 사) 한편, 이 사건 건축물 소재지는 ☆☆☆☆ 택지개발사업 지구지정<14차> 개발계획<19차> 실시계획<17차> 변경 승인 고시(국토교통부고시 제2016-868호), 「☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획 시행지침」(2018. 10.), 「건축물 및 기타사항 관한 지구단위계획 결정(변경)도」상 도시지원시설용지(I2, 시험1, F1-2-2)로 지정되어 있다. 2) 구 「건축법」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 이전의 것, 이하‘구 건축법’이라 한다) 제2조제2항과 구 「건축법 시행령」(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정되기 이전의 것, 이하‘구 건축법 시행령’이라 한다) 제3조의5 [별표 1] 용도별 건축물의 종류에 따르면 제1종 근린생활시설에는 나. 휴게음식점, 마. 탁구장, 체육도장이 있고, 제2종 근린생활시설에는 아. 휴게음식점, 자. 일반음식점이 있다. 구 건축법 제19조제1항에 의하여 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 같은 조 제4항과 구 건축법 시행령 제14조제5항에 따른 시설군의 용도에 의하면 7. 근린생활시설군에는 가. 제1종 근린생활시설과 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)이 있는데, 구 건축법 제19조제2항제1호에서 용도 변경의 허가 대상은 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우로, 같은 항 제2호에서 신고 대상은 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우로 정하고 있다. 구 건축법 제19조제3항과 구 건축법 시행령 제14조제4항에 의하면 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하‘시장 등’이라 한다)에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 하나, 구 건축법 시행령 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이나, 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경은 그러하지 아니하다. 한편, 구 「건축법 시행령」(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 이전의 것) 제14조제4항제2호는 위‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경’에서 다만, 제1종 근린생활시설을 [별표 1] 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종 근린생활시설을 [별표 1] 제3호가목·나목·마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다는 단서 규정을 두었다. 구 「식품위생법」(2018. 3. 27. 법률 제15534호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 이전의 것, 이하‘구 식품위생법’이라 한다) 제36조제1항제3호 및 구 「식품위생법 시행령」(2020. 3. 24. 대통령령 제30545호 개정되기 이전의 것, 이하‘구 식품위생법 시행령’이라 한다) 제21조제8호에 의하면 가. 휴게음식점영업은 주로 다류(茶類), 아이스크림류 등을 조리·판매하거나 패스트푸드점, 분식점 형태의 영업 등 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업이고, 나. 일반음식점영업은 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 식사와 함께 부수적으로 음주행위가 허용되는 영업이다. 구 식품위생법 제37조제4항과 구 식품위생법 시행령 제25조제1항제8호에 따르면 제21조제8호가목의 휴게음식점영업, 같은 호 나목의 일반음식점영업은 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2019. 8. 20. 법률 제16492호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제50조와 제54조에 의하면 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정하고, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 신청은 「건축법」상 위반사항이 없고, 국토계획법에 따른 「☆☆☆☆ 택지개발사업 지구단위계획 시행지침」에 의하더라도 위반사항이 없으며, 그 밖에 이 사건 신청 전 전화 상담에서 공무원이 이 사건 신청이 가능하다는 취지의 답변을 하였으므로, 이에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 할 뿐 아니라, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 상당한 재산상 손해를 입게 되므로 이 사건 처분이 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 먼저 이 사건의 쟁점은 청구인의 이 사건 영업신고가 국토계획법 제50조 및 제54조에 따른 시행지침에서 정하고 있는 건축물의 용도에 위반되는지 여부이다. 청구인은 제2종 근린생활시설인 일반음식점은 제1종 근린생활시설과 같은 시설군(「건축법」 제19조제4항제7호 근린생활시설군으로 보인다)에 해당되므로, 2014. 3. 24. 개정된 「건축법」(2014. 3. 24. 일부 개정된 대통령령 제25273호 「건축법 시행령」으로 보인다. 이하에서는 청구인의 주장에 따라 기재한다)에 따라 건축물대장 기재내용의 변경 없이도 용도변경이 가능하고, 따라서 비록 시행지침상 이 사건 영업소가 위치한 도시지원시설용지(I2)에는 제2종 근린생활시설인 일반음식점의 용도가 허용되지 않는 것으로 되어 있더라도, 시행지침 제4조는‘지침 시행 이후 본 지침과 관련된 법령 또는 조례의 제·개정으로 본 지침과 부합되지 않을 경우 제·개정된 법령 또는 조례에 따른다’고 규정하고 있고, 지침 시행 후에 이루어진 위 「건축법」 개정은 불필요한 건축용도 규정을 대폭 완화하여 국민생활의 편익을 기하려는 정부의 규제·제한 철폐조치의 일환이므로 국토계획법에 따른 시행지침보다 우선하여 적용하여야 하기 때문에 이 사건 영업신고는 적법하다는 취지로 주장한다. 청구인이 자인하는 바와 같이 시행지침에 의하면 이 사건 영업신고 장소는 제2종 근린생활시설인 일반음식점의 용도가 허용되지 않는 도시지원시설용지(I2)에 위치하고 있다. 위 개정된 「건축법」 제19조제3항, 「건축법 시행령」 제14조제4조는 「건축법」 제19조제3항 단서에서 규정하고 있는 건축물대장 기재내용의 변경신청 없이 용도변경이 가능한 경우로 제1호는 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호간의 용도변경, 제2호는 국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호간의 용도변경을 각 규정하고 있고, 이 사건은 제2호에 해당되는지 여부가 문제되는데, 법령의 문언에 의하면, 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호간의 용도변경은‘국토계획법이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서’만 가능하다고 해석하여야 한다. 따라서 이 사건 영업신고의 경우 국토계획법에 따른 시행지침에서 정하는 용도제한에 적합하여야 하는데, 앞서 살펴본 바와 같이 시행지침에서 이 사건 영업신고 장소의 용도에 대하여 청구인이 신청하는 제2종 근린생활시설인 일반음식점을 허용하지 않고 있음이 명백하므로, 청구인의 이 사건 영업신고는 위법하고, 이와 다른 전제에서 이 사건 신청이 위 개정된 「건축법」 제19조제3항, 같은 법 시행령 제14조제4항제2호에 해당된다는 취지의 청구인의 주장은 이유가 없다. 한편 「식품위생법」과 「건축법」, 국토계획법은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 식품접객업에 관하여 「식품위생법」이 「건축법」이나 국토계획법에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 아니하므로(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829 판결 참조), 「식품위생법」에 따른 식품접객업(일반음식점업)의 영업신고요건을 갖춘 자라고 하더라도, 그 영업신고를 한 당해 영업장소가 「건축법」, 국토계획법에 위반되는 경우에는 이를 적법한 신고라고 할 수 없다는 점을 보더라도 이 사건 처분은 적법하다. 그 밖에 청구인은 이 사건 영업신고 전 전화 상담에서 담당공무원이 용도변경 없이 영업신고가 가능하다는 취지의 답변을 하였으므로, 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구인이 주장하는 통화내역에 의하더라도 담당공무원이 이 사건 영업신고에 대하여 용도변경 절차가 필요 없다는 내용으로 답변한 것으로는 보기 어려울 뿐 아니라, 해당 전화 상담내용을 공적인 견해 표명으로 보기도 어렵다는 점에서 위 주장은 이유가 없고, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 상당한 재산상 손해를 입게 되므로 위법·부당하다는 취지로 주장하고 있으나, 위법한 영업신고에 대한 이 사건 처분에 대하여 청구인이 주장하는 사정만으로는 이 사건 처분이 위법하거나 재량의 일탈·남용이 있었다고 볼 여지 또한 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.