식품표시광고법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 0000, 00층 0000호에서 ‘A’라는 상호로 유통전문판매업을 영위하는 자로, 일반식품(액상차)인 ‘B’(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)를 판매하면서 온라인 판매페이지 상세정보란에 “①비염에 좋은 작두콩, ②뻥, 뚫리는 상쾌함, ③B는 비염에 좋은 7가지 재료를 넣어 만든 제품입니다, ④코질환 프랜차이즈 한의원 경력 15년, ⑤맛도 좋고 호흡기에도 좋습니다. 당뇨가 있으신 분도 부담이 없습니다, ⑥#비염영양제 #비염차”라는 내용을 게시하였다. 이에 피청구인은 2023. 2. 21. 청구인에게 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」(이하 ‘식품표시광고법’이라 한다) 제8조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 같은 법 제16조제3항제2호 및 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 7]에 의하여 영업정지 2개월(2023. 3. 21.부터 같은 해 5. 19.까지) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품 등의 표시·광고에 관한 법률】 제8조(부당한 표시 또는 광고행위의 금지) ① 누구든지 식품등의 명칭ㆍ제조방법ㆍ성분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 표시 또는 광고를 하여서는 아니 된다. <개정 2021. 8. 17.> 1. 질병의 예방ㆍ치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고 2. 식품등을 의약품으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고 3. 건강기능식품이 아닌 것을 건강기능식품으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고 4. 거짓ㆍ과장된 표시 또는 광고 5. 소비자를 기만하는 표시 또는 광고 6. 다른 업체나 다른 업체의 제품을 비방하는 표시 또는 광고 7. 객관적인 근거 없이 자기 또는 자기의 식품등을 다른 영업자나 다른 영업자의 식품등과 부당하게 비교하는 표시 또는 광고 8. 사행심을 조장하거나 음란한 표현을 사용하여 공중도덕이나 사회윤리를 현저하게 침해하는 표시 또는 광고 9. 총리령으로 정하는 식품등이 아닌 물품의 상호, 상표 또는 용기ㆍ포장 등과 동일하거나 유사한 것을 사용하여 해당 물품으로 오인ㆍ혼동할 수 있는 표시 또는 광고 10. 제10조제1항에 따라 심의를 받지 아니하거나 같은 조 제4항을 위반하여 심의 결과에 따르지 아니한 표시 또는 광고 ② 제1항 각 호의 표시 또는 광고의 구체적인 내용과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제16조(영업정지 등) ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자 중 영업신고를 한 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2020. 12. 29.> 2. 제8조제1항을 위반하여 표시 또는 광고를 한 경우 ⑤ 제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 그 위반행위의 유형과 위반의 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. 제20조(부당한 표시ㆍ광고에 따른 과징금 부과 등) ① 식품의약품안전처장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제8조제1항제1호부터 제3호까지의 규정을 위반하여 제16조제1항 또는 제3항에 따라 2개월 이상의 영업정지 처분, 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 영업허가 및 등록의 취소 또는 같은 조 제3항 또는 제4항에 따라 영업소의 폐쇄명령을 받은 자에 대하여 그가 판매한 해당 식품등의 판매가격에 상당하는 금액을 과징금으로 부과한다. 【식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행령】 제3조(부당한 표시 또는 광고의 내용) ① 법 제8조제1항에 따른 부당한 표시 또는 광고의 구체적인 내용은 별표 1과 같다. [별표 1] 부당한 표시 또는 광고의 내용(제3조제1항 관련) 1. 질병의 예방ㆍ치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 다음 각 목의 표시 또는 광고 가. 질병 또는 질병군(疾病群)의 발생을 예방한다는 내용의 표시ㆍ광고. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 1) 특수의료용도식품(정상적으로 섭취, 소화, 흡수 또는 대사할 수 있는 능력이 제한되거나 질병 또는 수술 등의 임상적 상태로 인하여 일반인과 생리적으로 특별히 다른 영양요구량을 가지고 있어, 충분한 영양공급이 필요하거나 일부 영양성분의 제한 또는 보충이 필요한 사람에게 식사의 일부 또는 전부를 대신할 목적으로 직접 또는 튜브를 통해 입으로 공급할 수 있도록 제조ㆍ가공한 식품을 말한다. 이하 같다)에 섭취대상자의 질병명 및 "영양조절"을 위한 식품임을 표시ㆍ광고하는 경우 2) 건강기능식품에 기능성을 인정받은 사항을 표시ㆍ광고하는 경우 나. 질병 또는 질병군에 치료 효과가 있다는 내용의 표시ㆍ광고 다. 질병의 특징적인 징후 또는 증상에 예방ㆍ치료 효과가 있다는 내용의 표시ㆍ광고 라. 질병 및 그 징후 또는 증상과 관련된 제품명, 학술자료, 사진 등(이하 이 목에서 "질병정보"라 한다)을 활용하여 질병과의 연관성을 암시하는 표시ㆍ광고. 다만, 건강기능식품의 경우 다음의 어느 하나에 해당하는 표시ㆍ광고는 제외한다. 1) 「건강기능식품에 관한 법률」 제15조에 따라 식품의약품안전처장이 고시하거나 안전성 및 기능성을 인정한 건강기능식품의 원료 또는 성분으로서 질병의 발생 위험을 감소시키는 데 도움이 된다는 내용의 표시ㆍ광고 2) 질병정보를 제품의 기능성 표시ㆍ광고와 명확하게 구분하고, "해당 질병정보는 제품과 직접적인 관련이 없습니다"라는 표현을 병기한 표시ㆍ광고 【식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행규칙】 제16조(행정처분의 기준) 법 제14조부터 제17조까지의 규정에 따른 행정처분의 기준은 별표 7과 같다. [별표 7] 행정처분 기준(제16조 관련) Ⅰ. 일반기준 13. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정처분의 기준이 영업정지 또는 품목ㆍ품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있고, 영업허가ㆍ등록 취소 또는 영업장 폐쇄인 경우에는 영업정지 3개월 이상의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있다. 라. 위반사항 중 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우 마. 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해칠 우려가 없다고 인정되는 경우 Ⅱ. 개별기준 1. 「식품위생법 시행령」 제21조제1호부터 제3호까지, 제5호가목ㆍ나목3), 제6호가목, 제7호의 식품제조ㆍ가공업, 즉석판매제조ㆍ가공업, 식품첨가물제조업, 식품소분업ㆍ유통전문판매업, 식품조사처리업, 용기ㆍ포장류제조업, 「축산물 위생관리법 시행령」 제21조제3호ㆍ제4호ㆍ제7호마목ㆍ제8호의 축산물가공업ㆍ식육포장처리업ㆍ축산물유통전문판매업ㆍ식육즉석판매가공업, 「건강기능식품에 관한 법률 시행령」 제2조제1호ㆍ제3호나목의 건강기능식품제조업ㆍ건강기능식품유통전문판매업 및 「수입식품안전관리 특별법 시행령」 제2조제1호의 수입식품등 수입ㆍ판매업 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828419"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 유통전문판매업 영업신고 관리대장, 확인서, 처분 사전통지서, 과징금 자료제출 요청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 0000, 00층 0000호에서 ‘A’라는 상호로 유통전문판매업을 영위하는 자이다. 나) 청구인은 2021. 6. 1.부터 일반식품(액상차)인 이 사건 제품을 판매하면서 온라인 판매페이지 상세정보란에 “①비염에 좋은 작두콩, ②뻥, 뚫리는 상쾌함, ③B는 비염에 좋은 7가지 재료를 넣어 만든 제품입니다, ④코질환 프랜차이즈 한의원 경력 15년, ⑤맛도 좋고 호흡기에도 좋습니다. 당뇨가 있으신 분도 부담이 없습니다, ⑥#비염영양제 #비염차”라는 표현을 포함한 광고를 게시하였다. 다) 피청구인은 2023. 1. 20. 청구인에게 위 나)항의 광고가 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고에 해당하여 식품표시광고법 제8조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 영업정지 2개월의 처분 사전통지를 하였다. 라) 피청구인은 2023. 2. 21. 청구인에게 식품표시광고법 제16조제3항제2호 및 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 7]에 따라 영업정지 2개월(2023. 3. 21.부터 같은 해 5. 19.까지)을 명하는 이 사건 처분을 하였고, 같은 날 같은 법 제20조에 따른 과징금 부과액 산정을 위해 이 사건 제품의 판매량, 판매가격에 대한 자료를 요청하였다. 바) 한편, 이 사건 업소의 영업장 면적은 11.27㎡이고, 청구인은 2021. 3. 9. 이 사건 업소의 영업을 시작한 이후로 동종의 위반전력이 없다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당 여부 청구인은 이 사건 처분이 피청구인이 이 사건 위반사실에 대한 확인서를 징구할 당시에 과징금 부과대상이라는 내용을 고지하지 않은 절차상 하자가 있고, 청구인이 사용한 광고문구는 ‘질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시나 광고’에 해당하지 않으며, 처분의 감경사유에 해당함에도 감경하지 않아 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다. 가) 절차적 하자에 대한 판단 살피건대, 행정청이 법 위반사항을 적발하여 위반자로부터 징구하는 확인서는 구체적인 위반사실을 확인하고 위반자가 이를 자인하는 내용을 담은 문서일 뿐이지 위반자에게 해당 위반사실에 기하여 장래에 어떠한 처분이 내려질 것인지에 대한 내용까지 고지하는 용도는 아니며, 예정되는 처분에 대한 통지는 「행정절차법」 제21조에 따라 별도의 사전통지 절차를 통하여 이루어진다. 피청구인은 2023. 1. 19. 청구인으로부터 위반 법규와 위반 상세내역 등을 구체적으로 적시하여 이를 자인하는 내용으로 확인서를 징구하여, 같은 해 1. 20. 청구인에게 영업정지 2개월 처분이 예정된다는 내용의 처분 사전통지를 하고 의견제출 기간을 부여한 다음, 같은 해 2. 21. 영업정지 2개월을 명령하는 이 사건 처분을 한바, 식품표시광고법 제20조에 의거하여 2개월 이상의 영업정지처분을 받은 자에 대하여 부과하는 과징금은 이 사건 처분과는 구별되는 별개의 처분으로서 별도로 사전통지 절차를 거쳐야 함은 별론으로 하고, 이 사건 처분 절차의 진행 과정에서 확인서 징구 및 사전통지 시에 청구인에게 과징금 부과처분에 대한 내용을 고지하지 않았다 하여 이 사건 처분을 취소에 이르게 할 만한 절차적 하자가 있다고 보기는 어렵다. 따라서 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 실체적 하자에 대한 판단 식품표시광고법 제8조제1항제1호에 의하면 누구든지 식품등의 명칭·제조방법·성분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여서는 아니되고, 같은 법 시행령 제3조제1항 [별표 1] 제1호는 해당 표시·광고의 구체적인 내용으로 ‘질병 또는 질병군(疾病群)의 발생을 예방한다는 내용의 표시·광고(가목)’, ‘질병 또는 질병군에 치료 효과가 있다는 내용의 표시·광고(나목)’, ‘질병의 특징적인 징후 또는 증상에 예방·치료 효과가 있다는 내용의 표시·광고(다목)’, ‘질병 및 그 징후 또는 증상과 관련된 제품명, 학술자료, 사진 등을 활용하여 질병과의 연관성을 암시하는 표시·광고(라목)’을 규정하고 있다. 그런데 위 법령조항의 의미를 해석함에 있어 위 규정이 식품의 약리적 효능에 관한 표시·광고를 전부 금지하고 있다고 볼 수는 없고, 그러한 내용의 표시·광고라 하더라도 그것이 식품으로서 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과임을 표시·광고하는 것과 같은 경우에는 허용된다고 보아야 하므로, 결국 위 법령조항은 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료·예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시·광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동·오인하게 하는 표시·광고만을 규제한다고 한정적으로 해석하여야 하며, 어떠한 표시·광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동·오인하게 하는지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법적용기관이 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2006. 11. 14. 선고 2005도844 판결, 대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도3831 판결 등 참조). 제출된 기록 및 자료 등에 의하면, 청구인은 이 사건 제품의 온라인 판매페이지 내 상세정보란에 비염의 특징적인 증상(코막힘 등)에 예방·치료 효과가 있음을 암시하는 표현인 “뻥! 뚫린 상쾌함 B” 내지 “하루 1포, 뻥, 뚫리는 상쾌함!” 등의 문구를 반복적으로 기재하고, “비염에 좋은 작두콩, 도꼬마리, 창이자, 유근피, 느릅나무, 배도라지 함유, 한의사 개발”, “코질환 프랜차이즈 한의원 경력 15년 ○○○ 한의사가 연구, 개발한 제품입니다.”, “맛도 좋고 호흡기에도 좋습니다.”라는 문구를 사용하였으며, 상세정보란 하단에는 관련 태그로 “#비염영양제”, “#비염차”를 게시하였는바, 위와 같은 광고 내용은 식품의 원재료인 작두콩 등의 효능·효과에 한정된 내용이라고 보기 어렵고, 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 볼 때 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과를 표시한 정도를 넘어 이 사건 제품을 섭취하면 비염의 예방 및 치료에 효과가 있다는 의미로 해석될 수 있으며(실제로 이 사건 제품의 판매페이지에서 확인할 수 있는 구매자 후기란에서는, ‘비염이 조금이라도 낫길 소원하며 주문했다.’, ‘코막힘이 심한 아이를 위해 시켜봤더니’ 등 비염의 예방·치료를 위해 주문했다는 내용의 글을 다수 확인할 수 있으며, 판매자는 이에 ‘코막힘이 너무 심하다면 하루에 두 포 드시는 것을 추천한다.’라는 답변을 게시하기도 하였다), 위와 같은 효능에 대한 충분한 의학적 근거가 있다고 볼 자료도 없다. 따라서 이 사건 광고 내용은 식품표시광고법 제8조제1항제1호에서 금지하는 ‘질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고’로 볼 수 있으며, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 행정처분은 법규위반사실에 과해지는 것이므로 모든 법규위반자에게 동등하게 이루어져야 하는 것이 원칙이고, 이 사건 위반행위를 통해 판매한 제품의 총 판매금액이 161,770,000원에 달하여 그 위반의 정도가 경미하다거나 사소한 부주의로 인한 것으로 보기 어려운 점, 청구인이 주장하는 바와 같은 사정만으로는 이 사건 처분을 감경할 특별한 사유가 있다고 보기 어려운 점, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 소비자의 알 권리 보장, 건전한 거래질서 확립 등의 공익에 비해 청구인이 입을 손실이 현저히 크다고 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 위반의 정도에 비하여 이 사건 처분이 과중하여 부당하다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.