신용협동조합 설립인가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인이 2018. 6. 29. 피청구인 1에게 ○○신용협동조합(이하 ‘조합’이라 한다) 설립 인가신청서를 제출하자, 피청구인 1은 ‘잠재조합원인 ○○교회의 신자수가 부족하여 조합 운영을 위한 최소 경영단위의 확보가 어렵고, ○○교회의 산하기관들이 동 교회 내에 소속되어 있다고 볼 수 있는 자료가 없어 종교단체 조합의 공동유대 요건에 부합하지 않는다’는 이유로 2018. 8. 30. 청구인에게 조합설립인가 신청서류를 반려(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 조합설립 인가기준에 부합하는 요건을 갖추어 피청구인 1에게 설립인가를 신청하면 피청구인 1의 조사와 지도절차와 피청구인 2의 심의절차 등 법령이 정한 정당한 절차를 거쳐 설립인가 여부를 결정하도록 되어 있으므로, 설립인가 거부처분을 하려면 피청구인 2의 심의를 거친 후 거부처분의 구체적인 이유를 청구인에게 통보하여야 한다. 나. 피청구인 2는 인가업무 처리기관이면서도 피청구인 1의 뒤에 숨은 채 인가의 권한이 없는 피청구인 1을 내세워 인가업무를 수행하고 있고, 피청구인 1은 설립인가에 관하여 권한이 없는 기관이면서도 「신용협동조합법」상 종교단체 공동유대의 범위에 대하여 오해를 하고, 조합원수 부족에 대하여 사실오인을 하며, 평등원칙에 반하는 재량권을 남용하고, 민원처리 절차 및 처리기간과 관련한 법령을 위반하는 등의 위법이 있다. 3. 피청구인들 주장 가. 피청구인 1 주장 1) 피청구인 1은 조합설립인가 신청에 대하여 「신용협동조합법」상 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 행정청에 해당하지 않고 이 사건 통지는 행정청의 처분에도 해당하지 않는다. 2) 피청구인 1이 청구인의 신청서류를 검토한 결과, 신용협동조합법령상 공동유대 요건에 부합하지 않는 부분이 있음을 확인하였고, 잠재조합원수 부족 등의 사유로 인가요건을 충족하지 않아 조합설립이 어렵다고 판단하여 청구인에게 이 사건 통지를 하였다. 나. 피청구인 2 주장 청구인이 비법인사단에 해당한다면 그 사단의 이름으로 심판청구를 하여야 하나, 청구인은 비법인사단의 대표자 개인명의로 심판청구를 하였으므로, 청구인 적격이 없고, 청구인의 인가신청서가 피청구인 2에게 접수조차 되지 않았으므로, 청구인의 인가신청에 대한 거부처분이나 부작위가 존재한다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 신용협동조합법 제1조, 제7조, 제8조, 제9조, 제14조 신용협동조합법 시행령 제10조, 제12조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 조합설립 인가신청서, 정관, 사업계획서, 민원처리 협조 요청 및 회신, ‘설립인가 신청관련 공동유대의 적정성 검토의견’, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 정관, 창립총회 의사록, 사업계획서 등을 첨부하여 2018. 3. 15. 피청구인 1에게 조합설립 인가신청서를 제출(1차)하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 조합명 : ○○신용협동조합 ○ 설립목적 : 공동유대인 ○○○○총회 소속 교회 목회자 및 신자들과 총회 관련기관 및 단체의 소속 구성원들이 함께 기독교정신에 따라 조합의 건전한 육성을 도모하고, 구성원들에게 각종 금융편의를 제공하며, 교육 및 문화활동 기회를 제공함으로써 구성원들의 경제적, 사회적 지위와 복지를 향상시킴 ○ 설립동의자 수 : 102명 ○ 공동유대 - ○○○○○○○회○○총회 소속 교회의 목회자 및 신자 - ○○○○○○○회○○총회 관련기관 및 선교단체의 임직원 ○ 조합원 자격 : 공동유대(○○○○총회 소속 교회 및 관련기관, 선교단체의 목회자 및 신자)에 속하는 사람으로서 출자 1좌(10만원) 이상을 납입하고 조합원으로 가입이 승인되어야 함 나. 청구인은 2018. 4. 16. 피청구인 1에게 ‘설립인가 신청일로부터 1개월이 지났으나 어떠한 공식적인 답변이나 연락을 받지 못하고 있으니 설립인가 신청의 진행 및 처리상황을 통지해 달라’는 내용의 ‘조합 설립인가 신청관련 민원처리 협조요청’을 하였다. 다. 피청구인 1은 2018. 4. 23. 청구인에게 ‘신협중앙회로 제출한 설립인가 신청서를 ○○지역본부에 전달하였고, 조속한 시일 내에 인가요건 구비 여부에 대한 당회의 의견을 통지할 예정임’이라는 내용의 ‘설립인가 신청관련 민원처리 협조에 따른 회신’을 하였다. 라. 청구인은 2018. 5. 29. 피청구인 2에게 ‘2018. 3. 15. 중앙회장에게 조합설립인가 신청서를 제출하였고 중앙회장은 접수한 신청서에 의견을 붙여 30일 이내에 금융위원회로 제출하여야 하며 금융위원회는 접수한 날부터 60일 이내에 그 결과와 이유를 신청인에게 알려주도록 되어 있으니 중앙회장의 감독기관인 금융위원회는 위 인가신청이 법정기일 내에 처리될 수 있도록 조치해 달라’는 취지의 민원을 제기하면서 조합설립인가 신청서 등 관련 자료를 제출하였다. 마. 피청구인 1은 2018. 5. 31. 청구인에게 ‘설립인가 신청관련 공동유대의 적정성 검토의견’을 통지하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○「신용협동조합법 시행령」 제12조제1항제3호가목의 ‘종교단체’는 개별 개체로 구분되는 종교단체를 의미하고, 개별 종교단체들의 모임체인 총회까지 의미하는 것은 아님 ○ 같은 법 시행령 제12조제2항에 따라 종교단체 신협은 동일한 시·군·구라는 지역적 밀접함을 전제로 다른 종교단체와 공동유대를 구성할 수 있으나, 다수의 종교단체가 하나의 신협을 설립하기 위해서는 동일한 시·군·구에 소재하는 종교단체이어야 함. 전국에 분산되어 있는 41개 개별 교회가 소속된 총회는 같은 법 시행령 제12조제1항제3호가목의 ‘종교단체’에 해당하지 않음. ○ 따라서, 청구인 조합의 공동유대는 같은 법 시행령 상의 종교단체인 조합의 공동유대 요건에 부합하지 않음 바. 피청구인 1은 2018. 6. 5. 청구인에게 ‘설립예정인 조합이 신용협동조합법령상 종교단체인 조합의 공동유대 요건에 부합하지 않는다’며 청구인의 설립인가 신청서류를 반려하였다. 사. 청구인은 2018. 6. 29. 피청구인 1에게 조합의 공동유대 범위를 ’○○교회 및 신자와 교회 산하기관·단체의 직원‘으로 조정하였다며 관련자료를 첨부하여 조합설립 인가신청서를 다시 제출(2차)하였다. 아. 피청구인 1은 ‘잠재조합원인 ○○교회의 신자수가 조합 운영을 위한 최소 경영단위 확보가 어렵고, ○○교회의 산하기관들이 동 교회 내에 소속되어 있다고 볼 수 있는 자료가 없어 종교단체인 조합의 공동유대 요건에 부합하지 않는다’는 이유로 2018. 8. 30. 청구인에게 조합설립인가 신청서류를 반려(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 자. 「신용협동조합 인가지침」(금융위원회 고시 제2015-25호) 별표 1 및 별지 1에 따르면, 조합설립 인가절차는 ‘사전지도(신협중앙회) → 신청서 접수, 의견서를 첨부하여 금융위원회에 신청서 제출(신협중앙회) → 신청사실 공고 및 의견수렴, 심사 및 인가(금융위원회)’로 되어 있고, ‘신용협동조합 설립인가신청서’의 수신자는 ‘중앙회장’이 아닌 ‘금융위원회’로 되어 있다. 차. 우리 위원회가 2019. 5. 14. 개최한 제18회 중앙행정심판위원회 회의의 구술심리에 출석한 피청구인 1 소속 업무담당자는 ‘청구인의 조합설립인가 신청에 대하여 그동안 청구인과 계속 상담과 협의 등을 진행하여 왔고, 이러한 과정에서 피청구인 1은 관련서류를 보완하여 다시 제출해 달라는 취지로 2018. 6. 5. 및 2018. 8. 30. 청구인에게 인가신청서류를 반려하였다’고 진술하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정심판법」 제2조제1호·제2호·제4호, 제3조제1항 및 제5조제3호에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 되어 있다. 2) 「신용협동조합법」 제1조, 제7조제1항·제3항 및 같은 법 시행령 제10조제1항·제3항·제4항에 따르면, 공동유대를 바탕으로 하는 신용협동조직의 건전한 육성을 통하여 그 구성원의 경제적·사회적 지위를 향상시키고, 지역주민에게 금융편의를 제공함으로써 지역경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 신용협동조합의 설립인가 신청을 하고자 하는 자는 조합의 공동유대에 소속된 30인 이상의 발기인이 정관을 작성하여 창립총회의 결의를 받아 설립인가신청서에 정관, 사업계획서 등의 서류를 첨부하여 신용협동조합중앙회장(이하 ‘중앙회장’이라 한다)을 거쳐 금융위원회에 제출하여야 하고, 중앙회장은 이에 따른 설립인가신청서를 접수한 때에는 의견을 붙여 30일 이내에 금융위원회에 제출하여야 하며, 금융위원회는 중앙회장으로부터 인가신청서류를 제출받은 경우에는 그 내용을 심사하여 접수한 날부터 60일 이내에 조합의 설립인가 여부를 결정하고, 그 결과와 이유를 지체 없이 신청인에게 알려야 한다고 되어 있다. 같은 법 제8조제1항에 따르면, 조합 설립인가를 받으려는 자는 출자금 합계액의 최저한도의 요건을 갖추고, 조합원의 보호가 가능하고 조합의 사업을 수행하기에 충분한 전문인력과 전산설비 등 물적 시설을 갖추고 있으며, 사업계획이 타당하고 건전하며, 발기인이 충분한 출자능력, 건전한 재무상태 및 사회적 신용을 갖추고 있어야 한다고 되어 있다. 같은 법 제9조제1항 및 같은 법 시행령 제12조제1항제3호 및 제2항에 따르면, 조합의 공동유대는 행정구역·경제권·생활권 또는 직장·단체 등을 중심으로 하여 정관에서 정하고, 조합의 종류가 단체조합인 경우 공동유대의 범위는 교회·사찰 등의 종교단체, 시장상인단체, 구성원간에 상호 밀접한 협력관계가 있는 사단법인 등으로 하는데, 교회·사찰 등의 종교단체는 위 규정에 불구하고 동일한 시·군 또는 구에 소재하는 다른 종교단체와 공동유대를 구성할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구취지 1에 대한 판단 가) 청구요건에 관한 주장에 대한 판단 (1) 청구인이 청구인 적격을 갖추었는지 피청구인 1의 이 사건 통지에는 청구인의 명의가 ‘○○신용협동조합 설립준비위원회’로 되어 있고, 청구인은 당초 이 사건 심판청구를 하면서 청구인을 ‘○○신용협동조합 설립준비위원회 위원장 안○○’으로 기재하였으나, 이 사건 심판청구에 대한 위임장의 ‘당사자’란에는 청구인이 ‘○○신용협동조합 설립준비위원회’로 기재되어 있음이 확인되고, 이후 청구인은 표시정정신청(2019. 4. 18.)을 하여 청구인의 명의가 ‘○○신용협동조합 설립준비위원회’로 정정되었는바, 청구인이 청구인 적격을 갖추지 못하였다는 피청구인 2의 주장을 받아들일 수 없다. (2) 이 사건 통지가 ‘행정청’의 ‘처분’에 해당하는지 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 특별한 사정이 없는 한 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1999. 6. 25 선고 98두15863 판결 참조). 그런데, 「신용협동조합법」 제7조제1항 및 같은 법 시행령 제10조제1항·제3항·제4항에 비추어 보면, 조합의 설립인가를 신청하고자 하는 자는 중앙회장에게 설립인가 신청서를 제출하여야 하고, 중앙회장은 신청서를 접수한 때에는 의견을 붙여 30일 이내에 금융위원회에 제출하여야 하며, 금융위원회는 중앙회장으로부터 신청서류를 제출받은 경우에는 그 내용을 심사하여 접수한 날부터 60일 이내에 조합의 설립인가 여부를 결정한다고 되어 있는바, 조합의 설립인가를 받고자 하는 자가 중앙회장에게 조합설립인가 신청서를 접수하면 중앙회장이 신청서와 함께 그에 대한 의견서를 금융위원회에 제출하는 것은 조합의 설립인가를 받기 위한 필요적 절차의 하나로서, 피청구인 1은 신용협동조합 설립인가 절차상의 일부 권한을 부여받아 해당 업무에 관하여 행정청의 지위에 있다고 볼 수 있는 점, 청구인으로서는 피청구인 1의 이 사건 통지로 인하여 더 이상 피청구인 2로부터 조합설립인가의 가부를 통지받을 수 없는 등 구체적이고 실질적인 불이익을 당하고 있다고 보이는 점, 피청구인 1의 이 사건 통지가 행정청의 처분이 아니라고 보는 경우 피청구인 1의 위법·부당 여부에 대해 다툴 수 있는 실효적인 해결 수단을 찾기 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인 1의 이 사건 통지가 단지 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지에 머문다고 보기는 어려운바, 이 사건 통지는 피청구인 1이 행정청의 지위에서 한 것으로서 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’으로 보지 않을 수 없다. 나) 본안에 대한 판단 행정기관의 권한에는 사무의 성질 및 내용에 따르는 제약이 있고, 지역적·대인적으로 한계가 있으므로, 이러한 권한의 범위를 넘어서는 행위, 즉 권한 없는 기관에 의한 행정처분은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효라고 할 것인데(대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두10704 판결 등 참조), 「신용협동조합법」 제7조제1항, 같은 법 시행령 제10조제1항·제3항·제4항 및 「신용협동조합 인가지침」을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인 1이 조합설립인가 신청과 관련하여 처리할 수 있는 업무범위는 조합설립인가 신청서의 접수와 이에 대한 의견서를 작성하여 신청서류 일체를 금융위원회에 제출하는 것으로 한정되어 있을 뿐이다. 그런데, 피청구인 1이 청구인의 조합설립인가 신청에 대하여 일정 기한 내에 의견을 붙여 금융위원회에 제출하지 않고 관계법령상 주어진 권한의 범위를 넘어 실질적인 심사를 하여 조합설립인가 신청서류를 반려한 것은 접수 및 경유기관으로서의 절차적 권한을 일탈하여 행사한 것인바, 피청구인 1의 이 사건 통지는 위법·부당하다. 2) 청구취지 2에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2018. 3. 15. 피청구인 1에게 조합설립인가 신청서를 접수하였으나 그 처리기간이 경과되었음에도 피청구인 1, 2로부터 아무런 결과통보가 없자, 2018. 5. 29. 피청구인 2에게 ‘2018. 3. 15. 중앙회장에게 조합설립인가 신청을 하였다는 사실을 알리면서 중앙회장의 감독기관인 피청구인 2가 이에 대한 조치를 취하여야 달라’는 취지의 민원을 제기한 사실이 확인되나, 청구인의 위와 같은 민원 내지 진정은 행정청의 직권발동을 촉구하는 것으로서 이로 인하여 행정청으로 하여금 일정행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과가 발생한다고 할 수 없고, 피청구인 2는 피청구인 1로부터 조합설립 인가신청의 심사를 위하여 필요한 조합설립 인가신청서류와 이에 대한 피청구인 1의 의견서를 접수받은 사실도 없는바, 피청구인 2에게는 청구인의 위 민원제기로 인하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건에서 의무이행심판의 대상이 되는 피청구인 2의 거부처분이나 부작위가 존재하지 아니 하므로, 이 사건 심판청구 중 청구취지 2는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 ‘피청구인 2는 청구인에게 ○○신용협동조합 설립을 인가한다’는 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 신용협동조합법 제1조, 제7조, 제8조, 제9조, 제14조 신용협동조합법 시행령 제10조, 제12조 참조 판례 대법원 1999. 6. 25 선고 98두15863 판결 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두10704 판결