실내공기질법위반 개선명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○어린이집(이하‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하는 자이며, 경기도보건환경연구원장은 2017. 6. 21. 피청구인에게 2017. 6. 7. 이 사건 어린이집에 대하여 실내공기질 검사를 실시한 결과, PM10(㎍/㎥)항목의 측정 평균치가 137.8(㎍/ ㎥)으로 측정되어 법적 기준(100㎍/㎥ 이하)을 초과한 사실을 통보하였다. 이에 피청구인은 2017. 6. 23. 청구인에게 행정처분 사전통지를 실시하였고, 청구인이 2017. 7. 10. 피청구인에게 재측정을 통하여 개선명령 및 과태료 부과 철회를 요구하 는 의견서를 제출하자, 피청구인은 2017. 7. 14. 측정기관인 경기도보건환경연구원장 에게 청구인의 의견서 검토 요청을 하였다. 경기도보건환경연구원장은 2017. 7. 14. 피청구인에게 2017. 6. 7. 실시한 실내공기질 검사는「실내공기질 관리법」(이하‘실내공기질법’이라 한다) 및 실내공기질공정시 험기준에 준하여 실시하였고, 미세먼지 주의보 또는 경보 발령 시 시료채취를 실시 하지 않으며, 검사 당일 2개 반이 정상적인 보육활동이 이루어지고 있음을 확인한 후 검사가 이루어졌다는 답변을 하였고, 피청구인은 2017. 7. 24. 청구인에게 실내공 기질법 제5조 위반을 사유로, 같은 법 제10조, 제16조 및 같은 법 시행령 제16조에 의거 개선명령 및 과태료 부과처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분에 이르게 된 경위 2017. 3. 28.자 ○○시 ○○○○과-○○76호로 2017. 4월∼5월 중에 실내공기질 오염도를 측정할 예정이라는 공문을 받았다. 공문을 접하고 4월부터 5월말까지 2개월간 측정에 대비 평소에 신경쓰는 것에 두 배로 더 신경쓰면서 기존에 각 교실마다 공기청정기 가동, 아침 등원 후 각 교실 담임선생님의 물걸래 청소, 하루 중 3∼4번 환기시키기, 아이들 하원 후 또다시 바닥 물걸레 청소, 주말 대청소 등을 해왔다. 5월말이 지나도 점검이 나오지 않자 금년 상반기에는 나오지 않나보다 하고 어린이집에 스프링클러 공사를 하여야 하기에 3일간(6월 3일, 4일, 6일) 공사를 시작(벽을 뚫고 천정을 뚫고 배관설치)하게 된 것이다. 드릴로 벽을 뚫는 작업이기에 먼지도 많이 발생하여 공사 끝나고 시공자가 공사후 교구장 및 바닥에 내려앉은 먼지 등을 청소하고 갔어도 또다시 원장이 밤에 나와 청소를 하고 7일 아침에 선생님들이 출근해 청소를 하였음에도 대청소할 시간적 여유도 없었던바, 10시경 경기도에서 나와 측정을 위해 기계를 하루 종일 가동하였던 것이다. 측정을 하러 왔을 때 책임자인 원장은 부모님들과 외부 교육을 갔던 중이였고, 원장이 있었더라면 공사를 해서 지금은 측정이 곤란하고 한 주 미루어 측정을 요구했을텐데 그런 현실적 이유를 말하지 못한 상태에서 측정을 하였던 것이다. 더구나 현재 운영 중인 어린이집은 정원 110명에 원아가 50명밖에 되지 않아 운영조차 어려운 상태에서 원아 1명이라도 더 모집하기 위해 안전한 소방시설을 설치하는 중이었다. 최선을 다해 환경에 신경을 쓰고 있고 기관의 점검 유무와 관계없이 원 운영을 위해서라도 좋은 평가를 받기 위해 최선을 다해 왔었지만 공교롭게도 공사기간 중에 점검이 나오게 되었던 것이다. 그 공사로 인해 수치상 기준치 초과하였다고 재측정을 요구했지만 받아들여지지 않았고, 이의신청도 했었지만 받아들여지지 않자 행정심판에 이르게 되었다. 2) 이 사건 처분의 부당성 ○○시에서 2개월간 시간을 주면서 사전고지를 보낼 때는 단속이 목적이 아닌 다중시설에 아이들을 위하여 깨끗한 공기를 유지하기 위해 점검, 개선, 노력 등을 하라고 예고기간도 주고 예고기간에 나와 측정을 했으면, 평상시대로 청결을 유지한 상태에서 공사도 없는 상태에서 측정수치가 초과되는 위반 사례가 나타나지 않았을 텐데 예고기간이 지나 공사기간 중에 측정을 한 것은 측정자체가 형평성에 반한다는 것, 예고기간을 지나 다시 나올 때는 문서나 적어도 전화라도 미리해서 기간 내에 사정이 있어 못 나갔는데 며칠날 다시 측정을 하러가겠다고 전달해 주었어야 사전고지의 뜻에 부합하다고 생각되며, 더구나 기관에서 예고기간을 넘어서 나온 이유가 단순히 밀렸다는 이유만으로 공사 다음날 나와 측정한 것과, 측정 당일 어린이집 책임자인 원장이 학부모를 모시고 ○○대학교“자연을 바라보는 시각”이라는 주제로 학부모교육으로 출타중이었고, 공사 중이었다는 것을 알려주고 공사를 중지해서라도 일정을 잡아서 추후 측정을 해 달라고 요청을 했어야 했는데 부재중으로 항변하지 못한 상태에서 일방적 측정을 한 것은 식품위생법이나 다른 행정위반처럼 고의로 무엇을 위반하거나 해태한 것이 아니라는 것이다. 3) 어린이집 운영을 하면서 보건복지부, 경기도, ○○시청, ○○구청, 부모 모니터링, 기관만해도 5개 기관의 행정지도를 받고 있는 원으로써 매일 매일 위반, 적발되지 않기 위해 최선을 다함은 물론, 민간 어린이집이 원아들의 화재안전을 위해 실시한 공사이며, 무엇보다 좋은 어린이집으로 평가 받기 위해서라도 스스로 최선을 다해 노력하고 있다는 점을 고려해 주시고, 개선명령 처분이 아무런 이유 없이 수긍하지 않는 것이 아니라 타당한 이유가 있어 청구한 것이니 다시 한 번 재측정을 해서라도 공기 질이 나쁘다는 그런 어린이집으로(기관의 홈페이지 게재) 이미지 실추 및 운영적 손실이 발생하지 않기를 바라고, 개선 명령에 따른 개선 계획서에 합당한 조치로 현재 각 교실에 1개씩 있던 공기 청정기를 추가해서 복도까지 설치하였고, 공기정화식물비치, 청소계획서도 작성하여 매일 아침 물걸레 청소, 중간 환기, 하원 후 물걸레 청소, 금요일 대청소, 이불빨래, 교구장, 놀잇감 소독 및 대청소 이렇게 개선하고 있으니 개선명령 처분과, 오염도 홈페이지 공개 등으로 더 이상 어린이집 불이익이 초래되는 일이 없도록 선처 바란다. 4) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 제6항 규정에 따라 출입·검사 공무원은 검사목적, 검사사항, 등을 밝히고 검사자의 신분증을 명시한 증표(공무원증)을 제시하여야 하는 규정을 밝히고 제시하였다고 하나, 청구인이 잊고 있었던 사실을 피청구인이 규정 위반을 스스로 알려 줘서 그에 대한 사실을 밝히고자 한다. 당시 10시 좀 넘어서 남자 2명이 원을 방문하여 공기질 검사를 하러 나왔다고하여 대면을 했다.(김충O) 문 : 바깥 현관에서 어디서 나왔습니까? 답 : 경기도에서 나왔다. 문 : 저희는 4∼5월 중에 나올 줄 알고 신경쓰며 기다렸는데 공지한 시간보다 늦 게 나오면 어떻게 하냐고 깜짝 놀라고 긴장한 상태서 물었다. 답 : 밀려서 이제 나오게 되었다. 문 : 우리는 상반기에는 지나갔다 생각하고 스프링쿨러 공사를 하고 있는데 어떻 게 하냐고, 다음에 하면 안 되냐고 했는데 답 : 안 된다, 해야 된다. 어디에 측정하면 되느냐, 두 군데를 해야 하니 안내해 달라 그래서 ○○○가 1층 ○○○○반, 2층 ○○○○반 두 군데를 안내 했고, 그에 따라 기계 2대를 설치 해 놓고 5시에 거둬서 사무실에 두면 내일 가져가겠다는 말만 하고 나갔다. 위 내용을 주고받은 말 외에 규정에 따른 출입검사목적, 검사사항을 밝히지 않았고, 두 분의 신분증도 보여줬어야 하나 전혀 제시하지 않았다. 규정대로라면 적어도 검사항목에 따른 PMlO. CO2. HCHO. 총보유세균에 대해 검사를 한다고 고지를 했어야 하는 바, 어떤 항목을 검사하는지도 모른 채 측정결과를 통보받고 PM 137.8로 법적기준 100을 초과하였다고 행정처분(개선명령, 과태료 50만원)을 부과하였다. 본인의 신분 역시 제시하지 않아 이름도 몰라서 문의 사항이 있을 때 ○○시 환경과로 전화를 해서 물어보았다. 일반경찰이 미란다 원칙을 고지 않고 불법 체포했을 경우 절차상 위반이듯이 측정나온 두 공무원도 분명한 불고지에 대한 절차상 위반이다. 재직 중인 교사들 전체 어느 누구도 신분증 제시 및 내용고지를 받은바 없다고 한다(당시 현관안내서부터 교실 배정을 ○○○가 다 하였고, 필요시 대질 요한다). 당시 CCTV 영상을 증거로 첨부할 예정이다. 4) 공사는 6월 3일, 4일, 6일에 걸쳐 3일 동안 진행한 것이고 측정한 날인 6월 7일에는 공사를 하지 않아 공사소음이 들리지 않았으며, 2개 반에서 정상적인 보육활동이 이루어지고 있어, 공사를 했다고 유추할 수 있는 상태가 아니었다고 하는 주장에 대하여, 당연히 아이들이 등원하지 않는 공휴일에 맞춰 공사를 해야 하는 것이고, 측정 당일 아이들이 교실에서 보육활동을 하고 있는 상태에서 공사를 한다면 공기질은 고사하고 아이들 보육이 제대로 이루어지지 못할 것이며, 공사를 했다고 유추 할 수 있는 상태가 아니어서 측정을 한 것이 정당했다고 주장하는 것과 증거가 있음에도 유추란 단어를 사용한 것은 공무원으로 말할 단어는 아니라고 본다. 분명 청구인은 3일간 스프링클러 공사했다고 말했고, 측정 공무원은 확인조차 하지 아니한 것인데, 직접 눈에, 손에 보여주고 만져 보지 아니하게 하였다고 청구인의 잘못 탓으로 돌리는 것은 공무원 정당한 공무수행이라고 볼 수 없다. 적어도 어디에 했느냐? 한번 물어보고 확인이라도 해서 흔적이라도 보고서 두 분이 이런 상황에서 측정해도 되나? 상의라도 했어야 할 것이고, 그것도 안 되면 상사에게 전화를 하여 이런 이유가 있다고 하는데 측정을 해도 되냐 물어보기라도 해야 하는데 이런 고려를 단 하나도 하지 않고 그냥 다음에 측정은 안 된다고, 기계만 설치해놓고 측정을 강행했으며 5시에 기계를 사무실에 두면 다음날 가져가겠다는 말을 하고 갔다가 다음날 와서 가져갔던 것이다. 5) 실내 공기를 제대로 관리하지 않은 것은 아이들의 건강을 위협하는 행위로 볼 수 있고, 청구인이 실내공기질 기준을 유지하지 못하는 등 어린이집 관리 소홀히 한 것은 명백한 위반사항이라는 주장에 대하여, 어찌하던 기준치 100을 137로 37 초과한 부분에 대해 결과적 수치상으로 위반사항이 맞고, 그에 따라 개선이행사항도 마쳐서 이미 ○○시에 공문제출한 상태이고, 지금도 깨끗한 공기질 환경을 이루기 위해 최선을 다해 노력하고 있다. 하지만 수치가 그렇게 나온 것이 청구인에게는 평상시 때의 측정이 아닌 공사로 인한 영향이 분명 있다고 보고 진짜 건물내부가 주변 환경 공기질이 나쁜가 다시 한 번 재측정을 해 봤으면 하는 의도로 요청을 했고(이의신청기각) 결국 8월 28일에 청구인의 어린이집에 다시금 경기도 보건환경연구원에서 나와 측정을 한 결과 정상적인 수치가 나왔던 것이다. (공문-시험성적서 37 초과 부분에 대해 건강에 얼마나 해를 미치나, 어느 정도 나쁜거냐고 환경부산하기관 근무하는 환경기술사에게 문의해 본바, 규정상 국가가 정해 놓은 수치를 지키기 위한 기준치를 유지하기 위한 것이지 실제 37초과했다고 인체에 아이들에게 어떤 영향을 미칠만한 수치상 해로움은 아니라고 하였음) 따라서 환경기술사의 자문과, 보건환경연구원 재측정 결과에서 기준치 100에 절반도 안 되는 48.7이 나왔다. 건물에 문제가 있거나 평소 선생님들이 청소를 잘 하지 않았다면 재측정 당일에도 주일 다음날 월요일 10시경에 나와 같은 방법으로 측정을 했기에 수치가 초과정도는 나왔어야 맞겠지만, 공사를 하지 않는 상태서, 평상시대로 청소도 깨끗이 하고 있기에 기준이내의 측정결과가 나왔다고 생각한다. 이런 결과를 보여주고 있는데 피청구인은 아이들의 건강을 위협한다고까지 표현하는 지나친 유추해석이야말로 정말 단속을 위한 목적으로 밖에 볼 수 없을 것이다. 또한 청구인의 반성은 하지 않고 단속한 공무원의 책임만 떠넘긴다는 것에 대하여 2017. 9. 4. 14시경 재측정 결과를 알기 위해 경기도 환경연구원으로 전화를 했을 때 주무관은“왜 여러 군데 이런 것을 해서 곤란하게 만드냐는- 행정심판청구를 한 것을 놓고 아주불쾌하게 말하며 공사를 한 것이 뭐 측정에 이유가 되냐? 공무원이 정상적으로 측정한 것이 뭐 잘못이 있느냐? 공사를 하려면 휴원이라도 하고 해야지 휴원도 안하고 공사한 것이 뭐 행정심판청구의 이유가 되느냐는식으로 약20분간 반복해서 잘못했다고 질책을 했다. 휴원이 말처럼 쉬운가? 아이들 한 명 한 명, 맞벌이 부모님들 한 분 한 분 원장이 하고 싶다고 맘대로 할 수 있는 휴원인가? 어린이집도 지역주민, 지역사회를 위해 존재하건만 어떻게 공무원의 입에서 휴원이란 말을 하며 휴원하지 않고 공사를 한 것을 잘못으로 질책하는지 이는 공무원이라고 감시기관을 무시하는 것으로 밖에 볼 수 없다. ○○시에서 팀장님과 주무관이 직접 어린이집으로 방문하여 구제절차가 있음을 상세히 설명해 주었고 날짜까지 잘 신경쓰면서 하려면 하라고 했다고 그렇게까지 말하는데도 계속 일방적으로 행정심판청구를 한 것에 대한 잘못을 청구인에게 돌렸다. 그래서 저희는 기관의 감시를 받을 수밖에 없는 어린이집 운영에 혹이라도 고의로 저희 원음 장대로 수시로 나오면 어쩌나 하고 정신적 고통까지 받고 있는 상태이다. 6) ○○시 ○○○○과-208○○호 제목 :다중이용시설 실내공기질 관리사항 안내 위와 관련“다중시설 실내공기질 관리 대상으로 관리사항을 위반할시 조치사항”을 내려 보냈는데, 관리대상에서 제외되어야 한다. 재측정 결과 기준이내 수치도 나왔고, 또한 현재 행정심판 청구 진행중인데 심판결과도 나오지 않은 상태에서 이런 공문을 보내는 것은 지나친 공권력을 남용하는 것으로 밖에 볼 수 없으니 이 또한 취소하여 주시기 바란다. 7) 아이들과 교사의 건강을 위해서 실내공기질 개선을 위해 공기청정기를 각 교실 복도에 가동시키고 있고, 출근, 퇴근시 물걸래 청소, 하루 중 3번 이상 환기, 화초 식물비치, 매주 금요일 대청소 등 최선을 다해 깨끗한 실내공기유지를 위해 노력하고 있다. 평상시가 아닌 공사중인 미세먼지로 수치가 초과 되었다고 보는 점, 더욱이 재측정 결과 현저히 낮게 기준이내의 수치로 나온 점, 공무원의 절차상 불고지에 대한 귀책이 있는 점, 여러 사항을 감안하여 행정처분(개선명령, 관리대상)을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은「실내공기질 관리법」제3조(적용대상)제1항 규정에 따라 연면적 430㎡ 이상인 어린이집 운영자(연면적 473.61㎡) 로「실내공기질 관리법」제5조(실내공기질 유지기준 등) 제1항 규정에 따라 다중이용시설의 소유자등은 다중이용시설 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위한 기준에 맞게 시설을 관리하여야 한다. 청구인이 운영하는 어린이집은 2017년 실내공기질 오염도검사 대상시설로 선정되어 2017. 6. 7. 경기도보건환경연구원에서 이 사건 어린이집의 실내공기질을 측정한 결과 실내공기질 유지기준 항목(미세먼지, 이산화탄소, 폼알데하이드, 총부유세균, 일산화탄소) 중 미세먼지【PM10(㎍/㎥)】 항목의 측정 평균치가 137.8㎍/㎥으로 측정되어 법적 기준(100㎍/㎥ 이하)을 초과하였다. 검사기관에서 검사결과가 경기도보건환경연구원 대기연구부-○○○○(2017. 6. 21.)호로 통보되어, 피청구인은 ○○○○과-○○○○○(2017. 6. 22.)호로 행정처분 사전통지 문서를 청구인에게 발송하였고, 2017. 7. 10. 청구인은 위반사항에 대하여 인정하지 아니하며, 행정처분 및 과태료 부과 철회 의견제출서를 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 ○○○○환경보전과-○○○○○(2017. 7. 14.)호로 경기도보건환경연구원에 청구인의 의견제출서 제출에 대한 검토를 요청하였고, 경기도보건환경연구원 대기연구부-9013(2017. 7. 14.)호로 2017. 6. 7. 실시한 ○○○어린이집 실내공기질 검사는 실내공기질 관리법 및 실내공기질공정시험기준에 준하여 실시하였고, 미세먼지 주의보 또는 경보 발령시 시료채취를 실시하지 않으며, 검사 당일 ○○시 대기질 미세먼지 평균농도는 17㎍/㎥였으며, 2개반(꽃잎향기반, 솔잎향기반)에 대하여 정상적인 보육활동이 이루어지고 있음을 확인한 후 검사가 실시되었다는 답변을 받아 2017. 7. 24. 환경보전과-17751(2017. 7. 24.)호로 행정처분(개선명령)을 하였다. 2) 행정처분의 적법성 2017년 4월 ~ 5월 중 실내공기질 오염도검사 측정 계획에 대한 안내 공문을 받았으나 실제 측정은 6. 7.(수)에 이루어져 점검실시 기간이 지난 후 통보 없이 실시하였고, 원장이 외부교육 중인 상태에서 측정을 하였다는 청구인의 주장에 대하여, 「실내공기질 관리법」제13조(보고 및 검사 등)제1항 규정에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 실내공기질 관리를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 다중이용시설의 소유자등 또는 신축되는 공동주택의 시공자에게 필요한 보고를 하도록 하거나 자료를 제출하게 할 수 있으며, 관계공무원으로 하여금 해당 다중이용시설 또는 신축되는 공동주택에 출입하여 오염물질을 채취하거나 관계서류 및 시설·장비 등을 검사하게 할 수 있다고 되어 있으며, 제6항 규정에 따라 출입·검사 공무원은 검사목적, 검사사항 등을 밝히고 검사자의 신분을 명시한 증표(공무원증)를 제시하였으며, 원장이 외부교육으로 부재중이었다고 할지라도 다른 교사가 원내에서 보육 중 이었으며 어린이집 관계인인 교사의 입회하에 측정을 실시하였고, 또한 지도·점검의 투명성과 효율성을 제고하기 위하여 검사를 할 때에는 사전 통보 없이 실시하고 있으므로 청구인에게 사전에 통보하지 않고 검사를 실시하였다는 이유를 들어 책임을 회피하려는 청구인의 주장은 받아들이기가 어렵다. 점검기간 전 6월 3일, 4일, 6일에 걸쳐 소방시설 스프링클러 공사를 하여 미세먼지가 많이 발생하였으며, 공사 후 청소를 하였지만 대청소 할 시간적 여유 없이 6월 7일 측정을 하여 기준이 초과되는 결과가 나왔다는 청구인의 주장에 대하여, 청구인은 점검기간 전 3일 동안 소방시설 스프링클러 공사를 하여 미세먼지가 많이 발생하였고, 측정 전날과 당일에도 공기청정기를 가동하고 있었으나 벽을 뚫고 배관설치를 하는 공사로 인해 기준치를 초과하였다는 주장을 하고 있다. 2017. 6. 7. 경기도보건환경연구원에서 ○○○어린이집의 실내공기질을 측정할 당시 검사목적, 검사사항 등을 밝히고 검사자의 신분을 명시한 증표(공무원증)를 제시하고 어린이집 관계인 입회하에 측정을 실시하였으나, 어린이집 관계인은 공사와 관련하여 측정결과에 영향을 미칠 것으로 판단되니 추후 측정을 원한다는 어떠한 설명도 하지 않았으며, 공사는 6월 3일, 4일, 6일에 걸쳐 3일 동안 진행한 것이고, 측정한 날인 6월 7일에는 공사를 하지 않아 공사소음이 들리지 않았으며, 2개반(○○○○반, ○○○○반)에서 정상적인 보육활동이 이루어지고 있어 공사를 했다고 유추할 수 있는 상태가 아니었으며, 공사와 관련하여 실내공기질에 영향이 있다고 판단되면 어린이집 대표자인 청구인은 원아들의 건강을 위하여 실내에서 정상적인 보육활동을 하지 않고 외부활동을 하거나 실내교육을 대체할 수 있는 교육을 했어야 함에도 불구하고 공사의 원인으로 실내공기질 측정결과가 초과가 되었다는 청구인의 주장은 납득할 수 없으며, 청구인이 주장한대로 한다면 어린이집의 실내 환경을 더욱 깨끗이 하고 운영을 하는 것이 바람직하나 청구인은 관리를 제대로 하지 않은 것에 대한 깨우침이 없는 실정이다. 환경유해인자로 인한 환경성질환 문제와 보다 나은 삶의 질 욕구에 대한 국민적 요구가 증가되는 상황에서 실내공기질 관리의 중요성이 날로 강조되고 있음에도 불구하고, 실내공기질 관리를 제대로 하지 않은 것은 아이들의 건강을 위협하는 행위로 볼 수 있고, 청구인은 실내공기질 기준을 유지하지 못하는 등 어린이집 관리를 소홀히 한 것은 명백한 위반사항이므로 이런 사례가 재발하지 않도록 청구인의 청구는 이유 없다. 3) 청구인의 어린이집 관리 소홀로 발생한 위법행위는 어떠한 이유로도 면책 사유로 인정될 수 없다. 청구인이 운영하는 어린이집은 연면적이 473.61㎡이고, 현원이 50명인 어린이집으로 이용하는 어린이들이 많아 안전하게 관리하여야 함은 물론, 실내공기질에 대한 철저한 관리로 어린이집 내에서 일어나는 모든 위법사항을 방지하여야 할 책임과 의무가 있다. 실내공기질 측정 결과 기준 초과된 것은 청구인의 어린이집 관리 소홀과 직원 교육 부족 등으로 발생한 사건으로 내부의 쾌적한 공기질에 대하여 조금만 관심이 있었다면 충분히 예방할 수 있었음에도 이를 게을리 한 것은 어린이집 영업자로서 마땅히 지켜야 할 준수사항을 위반한 행위이다. 청구인의 위법행위는 그 어떠한 변명으로도 그 책임을 면할 수 없으며, 위법행위를 한 청구인의 청구가 인용된다면 타 어린이집에서도 청구인과 같은 위법을 저지르는 사례가 속출되어 법의 존엄성이 무시당하는 결과를 가져올 수 있으므로, 실내공기질 관리법 위반 행위에 대하여 법의 엄격한 적용으로 기대되는 법적 효과는 청구인 개인의 불이익에 비교하여도 훨씬 크다 할 것이므로 이 사건 청구는 당연히 기각되어야 한다. 4) 실내공기질의 관리 중요성 실내공기질 관리법상 다중이용시설의 실내공기질을 알맞게 유지하는 기준을 정하는 취지는 그 시설을 이용하는 국민의 건강을 보호하고 환경상의 위해를 예방함을 목적으로 하고 있음을 비추어 볼 때, 청구인이 실내공기질 유지 기준 초과 사실과 청구인의 위반행위는 결코 어린이 건강관리에 소홀히 다룰 문제가 아니다. 정부에서는 다중이용시설의 실내오염원과 유해물질에 대한 관리를 강화하는 등 그 어느 때보다 실내공기질 관리가 강조되고 있다. 환경부는 고농도 미세먼지가 발생할 경우 어린이, 노인 등 건강 취약계층의 피해를 최소화하기 위해‘건강 취약계층 보호를 위한 고농도 미세먼지 대응 매뉴얼’을 강화·개정하여 2017년 1월부터 시행하고 있으며, 건강 취약계층을 포함한 모든 국민들이 공통으로 적용되는‘고농도 미세먼지 발생 시 7가지 대응요령’중 환기, 물청소 등 실내공기질 관리 준수사항이 포함되어 있다. 이토록 실내공기질 관리가 강조되고 있고, 청구인은 다중이용시설 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위하여 기준에 맞게 시설을 관리하여야 하는 적용대상 어린이집을 운영하고 있으므로 2017. 3. 28. 피청구인은“2017년도 다중이용시설 실내공기질 오염도검사 측정 계획 알림”이라는 공문을 청구인에게 발송하여 공기정화 및 환기설비 가동 등 실내공기질 관리 철저로 실내공기질 유지기준 초과에 대한 불이익을 받지 않도록 각별한 주의를 당부하였다. 이에 따라, 청구인은 어린이집 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위한 기준에 맞게 더욱 세심한 관리를 하여야 함에도 불구하고, 이를 게을리 하여 발생한 사건으로 영업자로서 마땅히 지켜야 할 준수사항을 위반한 행위이다. 피청구인은 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재 조치는 행정 목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 청구인은 어린이집을 운영하면서 제반 법령의 준수를 위하여 각별히 노력하여야 함에도 깨끗한 실내공기질을 위한 유지기준(미세먼지 100㎍/㎥ 이하)인 영업자 준수사항을 지키지 않은 것이다. 또한, 청구인의 여러 가지 사정상 억울하다는 주장이 받아들여진다면 행정처분의 경감 또는 취소를 받을 수 있다는 의식을 갖게 할 수 있으므로 법규의 입법 취지에 맞도록 엄격히 다루어야 할 것인바, 청구인의 실내공기질 관리법 위반 행정처분 취소 청구는 기각되어야 한다. 5) 사회기강 확립 및 공익의 중요성 현재 ○○시 관내 다중이용시설 실내공기질 관리 대상은 254개소이다. 피청구인 행정청은 이 많은 사업장들에 대해서 수시 지도점검을 실시하고, 법을 위반한 사업장에 대하여 행정처분을 실시하여 깨끗한 환경을 조성하고 사회적 질서를 바로잡기 위한 막중한 책임을 수행하고 있다. 이와 같은 책임을 수행하자면 법의 엄정한 집행이 이루어져야 한다. 피청구인은 법을 위반한 업소에 대해서 그에 상응하는 행정처분으로 다시는 법을 위반하지 않도록 각성하게 하고, 관내 모든 사업장에 대해서 경각심을 심어줄 수 있도록 엄정하게 법을 집행하여야 할 의무가 있다. 청구인이 운영하는 어린이집에서 실내공기질 관리를 제대로 하지 않은 것은 아이들의 건강을 위협하는 행위로 볼 수 있으며, 청구인은 실내공기질 관리를 철저히 하여 아이들의 건강에 미칠 위해를 막고 환경성질환의 사전예방을 실현하고자 하는 공익 목적이 청구인의 경제적 손실에 비해 결코 작다고 보기 어렵다. 이 사건 처분으로 청구인이 경제적으로 어려움을 겪게 될 것이 예상된다고 하더라도 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함 및 재량권의 일탈·남용함은 없다. 따라서 이 사건 처분은 관련 법령에 의한 적법한 처분이며, 청구인은 경제적 손실 등 다수의 이유를 들어 행정처분을 면피하고자 하나, 청구인의 청구가 인용된다면 법을 준수하고 있는 다른 사업장들이 불신하게 되고, 타 사업장에서도 청구인과 같은 위법을 저지르는 사례가 속출되어 법의 존엄성이 무시당하는 결과를 가져올 수 있으며, 사업자가 준수해야 할 규정이나 법령을 가볍게 여겨 국민 건강이 위협받게 될 것이다. 개인의 사정보다 공익이 훨씬 중대한 것으로서 청구인은 다중이용시설 실내공기질 적용대상 사업장으로서 반드시 지켜야 하는 다중이용시설 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위한 기준 위반행위에 대해서는 행정처분이 이루어져야 공익이 달성될 수 있는 것이다. 명백히 법을 위반한 청구인의 실내공기질 관리법 위반 행정처분 취소 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【실내공기질 관리법】 제1조(목적) 이 법은 다중이용시설, 신축되는 공동주택 및 대중교통차량의 실내공기질을 알맞게 유지하고 관리함으로써 그 시설을 이용하는 국민의 건강을 보호하고 환경상의 위해를 예방함을 목적으로 한다. 제5조(실내공기질 유지기준 등) ①다중이용시설의 소유자등은 다중이용시설 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위한 기준에 맞게 시설을 관리하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 공기질 유지기준은 환경부령으로 정한다. ③시·도는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 그 시·도의 조례로 제1항의 규정에 의한 공기질 유지기준보다 엄격하게 당해 시·도에 적용할 공기질 유지기 준을 정할 수 있다. ④시·도지사는 제3항의 규정에 의한 공기질 유지기준이 설정되거나 변경된 때에는 이를지 체없이 환경부장관에게 보고하여야 한다. 제10조(개선명령) 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다중이용시설이 제5조제1항에 따른 공기질 유지기준에 맞지 아니하게 관리되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 그 다중이용시설의 소유자 등에게 공기정화설비 또는 환기설비 등의 개선이나 대체 그 밖의 필요한 조치(이하 "개선명령"이라 한다)를 할 것을 명령할 수 있다. 제16조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 2천만원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제11조제1항을 위반하여 기준을 초과하여 오염물질을 방출하는 건축자재를 사용한 자 2. 제11조제2항을 위반하여 건축자재의 오염물질 방출 여부를 확인받지 아니하거나 거짓으 로 확인받고 건축자재를 공급한 자 ② 제5조제1항을 위반하여 공기질 유지기준에 맞게 시설을 관리하지 아니한 자(제4조의6· 제4조의7 또는 제12조에 따라 환경부장관, 시·도지사 또는 다중이용시설의 소유자등이 실 내공기질을 측정한 결과가 공기질 유지기준에 맞지 아니한 경우는 제외한다)에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제7조를 위반하여 실내공기질 관리에 관한 교육을 받지 아니한 자 2. 제9조를 위반하여 신축되는 공동주택의 실내공기질 측정결과를 제출·공고하지 아니하 거나 거짓으로 제출·공고한 자 3. 제11조제4항을 위반하여 기록을 보관하지 아니하거나 거짓으로 기록을 보관한 자 4. 제11조제6항에 따른 자료제출 또는 보고를 이행하지 아니하거나 거짓으로 자료제출 또 는 보고를 한 자 5. 제12조제1항을 위반하여 실내공기질 측정을 하지 아니한 자 또는 측정결과를 기록·보 존하지 아니하거나 거짓으로 기록하여 보존한 자 6. 제13조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보고 또는 자료제출을 이행하지 아니하거나 거짓으로 보고 또는 자료제출을 한 자 7. 제13조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 공무원의 출입·검사 또는 오염물질 채 취를 거부·방해하거나 기피한 자 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장 관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 부과·징수한다. 【실내공기질 관리법 시행령】 제16조(과태료의 부과기준) 법 제16조에 따른 과태료의 부과기준은 별표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273551"></img> 【실내공기질 관리법 시행규칙】 제8조(개선명령기간 등) ①특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 법 제10조 에 따라 공기정화설비 또는 환기설비 등의 개선이나 대체 그 밖의 필요한 조치(이하 "개선 명령"이라 한다)를 명할 때에는 개선에 필요한 기간을 고려하여 1년의 범위안에서 그 기간 을 정하여야 한다. ②특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 개선명령을 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 명시하여야 한다. 1. 개선명령 사유 2. 개선계획서의 제출 3. 개선기간 ③제1항의 규정에 의한 개선명령을 받은 자가 천재지변 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 개선기간 이내에 조치를 완료할 수 없는 경우에는 그 기간이 종료되기 전에 특별자치시 장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 개선기간의 연장을 신청할 수 있으며, 신청받 은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 1년의 범위안에서 그 기간을 연 장할 수 있다. 제9조(개선계획서의 제출 등) ① 제8조에 따라 개선명령을 받은 자는 그 명령을 받은 날부터 15일 이내에 별지 제2호서식의 다중이용시설 실내공기질 개선계획서를 특별자치시장·특별 자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 공기정화설비 또는 환기설 비를 개선하여야 하는 경우에는 그 명세서를 첨부하여야 한다. ②특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항의 규정에 의한 개선계획서 를 제출받은 경우 개선하고자 하는 사항이 명확하지 아니하거나 보완이 필요하다고 판단되 는 경우에는 그 개선계획의 보완을 명할 수 있다. ③특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 개선계획의 이행이 완료된 때에는 실내공기질의 측정 등을 통하여 그 이행상태를 확인하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분사전통지서, 의견제출서, 실내공기질 시험성적서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 어린이집을 운영하는 자이다. 나) 피청구인은 2017. 3. 28. 청구인에게 2017년도 다중이용시설 실내공기질 오염도검사 측정 계획을 알리는 공문 통지를 한 바 있고, 통지서에는‘4~5월중 실내공기질 오염도를 사전 통보 없이 측정 할 예정’이라고 되어있다. 다) 경기도보건환경연구원장은 2017. 6. 21. 피청구인에게 2017. 6. 7. 이 사건 어린이집에 대하여 실내공기질 검사를 실시한 결과, PM10(㎍/㎥)항목의 측정 평균치가 137.8(㎍/㎥)으로 측정되어 법적 기준(100㎍/㎥ 이하)을 초과하였다는 사실을 통보하였다. 라) 피청구인은 2017. 6. 23. 청구인에게 행정처분 사전통지를 실시하였고, 청구인은 2017. 7. 10. 피청구인에게 재측정을 통하여 개선명령 및 과태료 부과 철회를 요구하는 의견서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2017. 7. 14. 측정기관인 경기도보건환경연구원장에게 청구인의 의견서 검토 요청을 하였고, 경기도보건환경연구원장은 2017. 7. 14. 피청구인에게 ‘2017. 6. 7. 실시한 실내공기질 검사는 실내공기질법 및 실내공기질공정시험기준에 준하여 실시하였고, 미세먼지 주의보 또는 경보 발령 시 시료채취를 실시하지 않으며, 검사 당일 2개 반이 정상적인 보육활동이 이루어지고 있음을 확인한 후 검사가 이루어진 것이다’라고 답변하였다. 바) 이에 피청구인은 2017. 7. 24. 청구인에게 실내공기질법 제5조 위반을 사유로, 같은 법 제10조, 제16조 및 같은 법 시행령 제16조에 의거 개선명령 및 과태료 부과를 하였다. 사) 한편, 경기도지사는 2017. 7. 28. 청구인에게 다중이용시설 실내공기질 측정결과 공개를 8. 3. 경기도 및 시·군 홈페이지에 공개할 것을 사전통지하였다. 2) 실내공기질법 제1조에 의하면 이 법은 다중이용시설, 신축되는 공동주택 및 대중교통차량의 실내공기질을 알맞게 유지하고 관리함으로써 그 시설을 이용하는 국민의 건강을 보호하고 환경상의 위해를 예방함을 목적으로 하며, 제5조에 의하면 다중이용시설의 소유자등은 다중이용시설 내부의 쾌적한 공기질을 유지하기 위한 기준에 맞게 시설을 관리하여야 된다고 규정하고 있다. 또한 실내공기질법 제10조에 의하면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다중이용시설이 제5조제1항에 따른 공기질 유지기준에 맞지 아니하게 관리되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 그 다중이용시설의 소유자 등에게 공기정화설비 또는 환기설비 등의 개선이나 대체 그 밖의 필요한 조치(이하“개선명령”이라 한다)를 할 것을 명령할 수 있으며, 제16조에 의하면 법 제5조제1항을 위반하여 공기질 유지기준에 맞게 시설을 관리하지 않은 경우(50% 이하)는 50만원의 과태료를 부과할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 예고기간을 지나 공사기간 중에, 미리 연락도 하지 않고 나와 측정한 부분이 부당한 행정처분으로 취소되어야 한다고 주장하나, ① 2017. 6. 7. 이 사건 어린이집의 실내공기질 검사결과, 법적 기준을 초과한 사실은 명확하고, ② 점검의 투명성과 효율성을 위하여 사전에 통보하지 않고 행정청이 위 검사를 실시한 것에 어떤 위법이 있다고 할 수 없고, 도리어 이와 같은 불시 측정이 이루어져야 효과적으로 점검이 가능할 것으로 보이며, ③ 설사 위 검사 직전인 3일간 공사를 하였다고 하더라도 청구인은 공사 직후 즉시 등원하는 어린이들의 건강을 위하여 실내공기질을 회복하는 것이 가능하거나, 불가능하다고 하여도 위와 같은 환경의 실내에서의 교육이 아니라 다른 교육방법으로 대체하는 것이 이 법의 취지에 맞을 뿐 아니라(청구인의 주장대로라면, 일시적으로 공기질이 나쁜 것은 문제가 되지 않는다는 것으로 부당하다), ④ 청구인이 운영하는 어린이집에 등원하는 아이들의 건강에 미칠 위해를 막고 환경성 질환의 사전예방을 실현하려는 공익 목적보다 청구인의 이익이 크다고 볼 수 없어 실내공기질법 제10조에 따라 피청구인이 청구인에게 한 개선명령은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.