실시계획결정(변경)인가 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 60번지 외 2필지(1,626㎡. 이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)의 소유자이다. 2009. 6. 26. 이 사건 부동산을 포함한 일대가 도시관리계획(집단취락지구) 및 도시계획시설(도로: 소로3-526호선)로 결정·고시되었고, 피청구인은 취락지구 내 도시계획시설(도로: 소로3-526호선)사업을 진행하고자 2017. 12. 15. 실시계획(변경)인가를 신청하여 2018. 1. 17. 인가·고시되었다. 청구인은 이 사건 부동산의 도로개설 및 확장은 불필요하고 도로가 필요하다 하더라도 고시 내용보다 더 효과적인 다른 방법이 있음을 제시하는 한편, 토지소유자에게 개별통지를 하지 않아 청구인은 2018. 3. 28. 비로소 이 사건 부동산이 도로에 편입되었음을 알았다고 주장하면서 피청구인에게 이의를 제기하였고, 피청구인은 집단취락지구 지정의 사업목적상 도시계획결정 및 실시계획결정(변경)인가는 정당하고 법령에서 정한 사전 공람절차를 모두 이행하였으므로 청구인의 주장은 이유없다고 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 내용인 도로 신규개설은 비효과적이고 재정낭비이므로 변경되어야 한다. 즉, 2018. 3.경 청구인이 직접 이의신청 서면에서 지적한 바와 같이, 도로 개설 위치를 처분청의 일련의 공고 등에 표시된 지형도면상 일방 통행로를 기준으로 도로를 연장 및 확장하기보다는, 신호등이 있는 기존의 대로(동서로)에서 직접 진입하여 이 사건 집단취락지구까지 도달할 수 있는 바, 양방향 뿐만 아니라 직진으로도 진입이 용이한 서쪽 도로를 활용하는 것만으로도 공사비용 및 공사의 용이성 측면에서 타당하다. 따라서 비용이 많이 들고 공사기간도 길어지며 청구인을 포함한 주민들의 피해도 클 수 밖에 없는데, 이 사건 도로를 구태여 개설해야 한다는 피청구인의 답변을 이해할 수 없고, 피청구인의 답변을 보면 ‘개발제한구역법상 집단취락지구로 지정되어 있음’ 이외의 구체적인 이유를 제시하지 못하고 있다. 만약 교통량이 많아져서 도로 폭을 넓히거나 연장하고자 한다면, 서쪽(○○동 47-4번지 기준) 신호등을 기준으로 하면 별도의 도로 신설 없이도 충분히 확장할 수 있고, 공사의 난이도, 효율성 측면도 우수하다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 직권으로 취소하고, 도로 개설이 불가피하다면 사익침해가 최소화되도록 위 신호등이 있는 위치로 도시관리계획을 변경하여 적법·타당하게 조정을 해야 할 것이다. 이와 관련하여 청구인의 재산권 침해가 극심할 것이 예상되어 두 차례나 이의신청을 하였던 것이다. 2) 도로개설 사업은 수용방식에 의해서만 이루어짐으로써 토지나 건축물의 소유자에게는 재산권을 빼앗기는 고통을 안겨줄 수 밖에 없는데, 피청구인의 이 사건 처분은 구체적·개별적·종합적인 검토 없이 내려진 것이고, 공·사익에도 도움이 되지 않으며, 청구인이 재산권을 박탈당할 처지에 놓이게 되는데도 개별적인 통지조차 없이 도시계획시설 사업을 한 것은 위법하다. 3) 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 토지가 도로에 편입되었는바, 도로개설은 공익이 미미하고 사익의 침해가 훨씬 크므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반하여 위법하다. 피청구인은 집단취락지구의 지정 및 사업목적이라는 추상적인 목적만을 내세울 것이 아니라 도로의 개설 필요성, 위치 및 면적 등을 개별적·구체적·종합적으로 재검토하여 시행해야 한다. 그러므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분 도시계획시설(소로3-526호선)에 따른 도로개설에 대하여 계획의 타당성 검토 없이 진행하였고, 청구인은 2018. 3.경 비로소 이 사건 토지가 도로에 편입된 사실을 알았다고 주장한다. 그러나 해당 도시계획 시설은 최초 도시관리계획(집단 취락지구 지정)으로 결정될 때 충분한 검토와 주민의견 청취 및 공람절차를 진행한 후 2009년경 결정되었고, 이후 도시계획시설(소로3-526호선) 도로개설 사업을 진행하기 위하여 실시계획인가 전 사업내용을 ○○시공고, 경기도보, ○○시 홈페이지, 해당 동 주민센터 게시판에 공고하고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제21조에 따라 토지소유주에게 우편 발송하였다. 따라서 피청구인이 지역주민에 대한 고시 및 토지소유주에 대한 알림을 소홀히 하였다고 볼 수 없고, 청구인이 2018. 3.경 비로소 이 사건 부동산이 편입되었음을 알았다는 주장은 이유없다. 2) 또한 청구인은 본 도로의 개설이 공익과 사익을 비교할 경우 사익의 침해가 훨씬 크므로 비례의 원칙에 위반되어 위법하다고 주장하는바, 청구인의 주장 요지는 결국 이 사건 처분의 도시계획선을 청구인 소유 ○○동 60-2번지 방향으로 변경하여 ○○동 60-1번지의 도로편입이 최소화되기 바란다는 것이다. 그러나 이 경우 소로2-479호선과의 교차가 엇갈리게 되고 예각이 발생하여 현재의 도시계획도로 구조보다 불합리하게 되어 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」제32조(평면교차와 그 접속기준)제1항의 “교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다”는 내용에 위반된다. 또한 ○○동 60-2번지 방향으로의 도로의 선형 변경은 취락지구 면적으로 산입되어 있는 ○○동 60-1번지의 해당 면적 축소를 가져오게 되는데, 이는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」제15조 및 별표5에 따른 취락지구의 지정 면적 산정기준에 저촉되므로 합당하지 않다. 3) 따라서 ○○동 60-2번지로의 도로 선형 변경은 도로의 시설·구조 기준의 타당성 및 도시계획상 취락지구 면적의 연관성에 비추어 불가하므로, 결국 ○○동 60-1번지는 도시계획시설(도로)로 관리됨이 합당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. 제31조(도시·군관리계획 결정의 효력) ① 도시·군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다. <개정 2013. 7. 16.> 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시·군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시·군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시·군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항에 따른 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. <개정 2015. 12. 29.> ⑥ 제1항·제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시·군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시·군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시·군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다. 제90조(서류의 열람 등) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 제88조제3항에 따라 실시계획을 인가하려면 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2012. 2. 1., 2013. 3. 23.> ② 도시·군계획시설사업의 시행지구의 토지·건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항에 따른 열람기간 이내에 국토교통부장관, 시·도지사, 대도시 시장 또는 도시·군계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 국토교통부장관, 시·도지사, 대도시 시장 또는 도시·군계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 실시계획에 반영하여야 한다. ③ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 실시계획을 작성하는 경우에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다. <개정 2013. 3. 23.> 제91조(실시계획의 고시) 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조에 따른 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때에 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시·군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제97조(실시계획의 인가) ①법 제88조제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 사업의 종류 및 명칭 2. 사업의 면적 또는 규모 3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소) 4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 ②법 제88조제2항 본문에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 실시계획의 인가를 받고자 하는 경우 국토교통부장관이 지정한 시행자는 국토교통부장관의 인가를 받아야 하며, 그 밖의 시행자는 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. ③도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정된 자는 특별한 사유가 없는 한 시행자지정시에 정한 기일까지 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장에게 국토교통부령이 정하는 실시계획인가신청서를 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ④법 제86조제5항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받은 자는 실시계획을 작성하고자 하는 때에는 미리 당해 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다. <개정 2012. 4. 10.> ⑤법 제87조의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업을 분할시행하는 때에는 분할된 지역별로 실시계획을 작성할 수 있다. <개정 2012. 4. 10.> ⑥법 제88조제5항에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 사업시행지의 위치도 및 계획평면도 2. 공사설계도서(「건축법」제29조에 따른 건축협의를 하여야 하는 사업인 경우에는 개략설계도서) 3. 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소 4. 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 새로이 설치하는 공공시설 또는 기존의 공공시설의 조서 및 도면(행정청이 시행자인 경우에 한한다) 5. 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 용도폐지되는 공공시설에 대한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서(행정청이 아닌 자가 시행자인 경우에 한정한다). 다만, 제2항에 따른 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획 인가권자가 새로운 공공시설의 설치비용이 기존의 공공시설의 감정평가액보다 현저히 많은 것이 명백하여 이를 비교할 실익이 없다고 인정하거나 사업 시행기간 중에 제출하도록 조건을 붙이는 경우는 제외한다. 6. 도시ㆍ군계획시설사업으로 새로이 설치하는 공공시설의 조서 및 도면과 그 설치비용계산서(행정청이 아닌 자가 시행자인 경우에 한한다). 이 경우 새로운 공공시설의 설치에 필요한 토지와 종래의 공공시설이 설치되어 있는 토지가 같은 토지인 경우에는 그 토지가격을 뺀 설치비용만 계산한다. 7. 법 제92조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류 8. 제4항의 규정에 의한 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 의견청취 결과 제99조(서류의 열람 등) ①법 제90조제1항에 따른 공고는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보나 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에, 시·도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시·도 또는 대도시의 공보나 해당 시·도 또는 대도시를 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법에 따른다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2013. 3. 23.> 1. 인가신청의 요지 2. 열람의 일시 및 장소 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제21조(의견청취 등) ①국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 12. 29.> ② 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가·인가·승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정·사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. ③ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 의견제출을 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 같은 기간 이내에 의견을 제출하지 아니하는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제11조(의견청취 등) ① 법 제21조제1항에 따라 국토교통부장관으로부터 사업인정에 관한 협의를 요청받은 관계 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사는 특별한 사유가 없으면 협의를 요청받은 날부터 7일 이내에 국토교통부장관에게 의견을 제시하여야 한다. <개정 2018.4.17.> ② 국토교통부장관 또는 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가·인가·승인권자 등은 법 제21조제1항 및 제2항에 따라 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들으려는 경우에는 사업인정신청서(법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 경우에는 허가·인가·승인 등 신청서를 말한다) 및 관계 서류의 사본을 토지등의 소재지를 관할하는 시장(행정시의 시장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 송부(전자문서에 의한 송부를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하여야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따라 송부된 서류를 받았을 때에는 지체 없이 다음 각 호의 사항을 시(행정시를 포함한다)·군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다)의 게시판에 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 그 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 1. 사업시행자의 성명 또는 명칭 및 주소 2. 사업의 종류 및 명칭 3. 사업예정지 ④ 시장·군수 또는 구청장은 제3항에 따른 공고를 한 경우에는 그 공고의 내용과 의견이 있으면 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 토지소유자 및 관계인에게 통지(토지소유자 및 관계인이 원하는 경우에는 전자문서에 의한 통지를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)하여야 한다. 다만, 통지받을 자를 알 수 없거나 그 주소·거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 그러하지 아니하다. ⑤ 토지소유자 및 관계인, 그 밖에 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자는 제3항에 따른 열람기간에 해당 시장·군수 또는 구청장에게 의견서를 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)할 수 있다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 제3항에 따른 열람기간이 끝나면 제5항에 따라 제출된 의견서를 지체 없이 국토교통부장관 또는 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가·인가·승인권자 등에게 송부하여야 하며, 제출된 의견서가 없는 경우에는 그 사실을 통지(전자문서에 의한 통지를 포함한다)하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시고시 제2018-11호(2018. 1. 17.), 경기도보 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 60번지 외 2필지의 소유자이다. 피청구인은 이 사건 부동산을 포함한 일대에 대하여 ○○시 공고 제2004-143호(2004. 2. 28.), 제2005-1229호(2005. 10. 27.), 제2006-1471호(2006. 10. 23.), 2007-494호(2007. 5. 2.), 2009-523호(2009. 5. 14.)로써 주민의견 청취를 위한 공람절차를 진행하였고, 2009. 6. 26. 이 사건 부동산은 집단취락지구 및 도시계획시설(도로: 소로3-526호선)로 결정·고시되었다. 나) 피청구인은 위 도시계획시설(도로: 소로3-526호선)사업을 시행고자 2017. 7. 3. 실시계획 인가를 신청하여 2017. 10. 16. 인가·고시된 바 있고, 2017. 12. 15. 이 사건 부동산 외에 변동사항이 있어 실시계획 변경 인가를 신청하여 ○○시 공고 제2017-2528호(2017. 12. 28.)로써 주민의견 청취를 위한 공람절차를 거쳐, 2018. 1. 17. 위 도시계획시설(도로: 소로 3-526호선)의 실시계획(변경)이 인가·고시(○○시 고시 제2018-11호)되었다. 다) 청구인은 2018. 3. 28. 비로소 이 사건 부동산이 도로에 편입됨을 알게 되었다고 주장하면서 2018. 6. 25. 이 사건 행정심판청구를 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 의하면 시장 등이 도시관리계획을 입안하여 시·도지사 등이 결정하는데, 시·도지사는 도시관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 관계 서류를 관계 시장 또는 군수 등에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제88조, 제91조에 의하면 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 도시계획시설이라 하는데 도시계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성하여 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 시도지사 등이 제88조 제3항에 따라 실시계획을 인가하려면 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 부동산에 도로를 개설하는 것은 불필요하고 고시내용보다 더 효과적인 다른 방법이 있으므로 2018. 1. 17.자 실시계획결정(변경)인가 처분이 위법하다고 주장한다. 살피건대, 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 행정청에 폭넓은 재량이 인정되는바(1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결, 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결 등 참조), 청구인의 주장은 이 사건 부동산의 편입 범위가 최소화되기를 바라는 사익에 기인한 것으로 이러한 사익은 기존의 계획에 따른 도로개설의 공익보다 우월하다고 볼 수 없고, 달리 이 사건 실시계획결정(변경)인가 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 볼만한 사정을 인정할 수 없다. 한편, 도시관리계획의 결정·고시, 사업실시계획인가고시, 수용재결 등의 단계로 진행되는 도시계획시설사업의 경우 그 각각의 처분은 이전의 처분을 전제로 한 것이기는 하나, 단계적으로 별개의 법률효과가 발생되는 독립한 행정처분이어서 이미 불가쟁력이 발생한 선행처분에 하자가 있다고 하더라도 그것이 당연무효의 사유가 아닌 한 후행처분에 승계되는 것이 아니고(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바429), 판례는 토지수용재결처분이 토지의 수용이 불필요함에도 불구하고 행하여진 것이라 하더라도, 도시계획법, 토지수용법 등의 관계규정의 취지에 비추어 수용재결처분의 선행절차인 도시계획실시인가처분 자체의 효력을 다투어 이를 취소시키지 않는 한 이에 기하여 행하여진 후행절차인 토지수용재결처분을 취소소송의 목적물로 삼을 수는 없어 기각하였는 바(서울고법 1983. 7. 19. 선고 82구259 참조), 이 사건 부동산에 대한 도로개설 계획은 2009. 6. 26.자 도시관리계획(집단취락지구) 결정·고시에서 수립된 것이고, 2018. 1. 17.자 실시계획결정(변경)은 위 도시관리계획의 내용을 토대로 실시사항을 정하는 것으로서, 위 도시관리계획 결정고시에 대하여 불가쟁력이 발생한 이상, 선행처분인 도시관리계획 결정고시의 하자를 이유로 이 사건 실시계획결정(변경)인가를 취소할 수는 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.