실업자직업훈련기관위탁제한처분등취소청구

1. 사건개요 청구인은 2003. 8. 1. 학원의설립운영및과외교습에관한법률(이하 ‘학원법’이라 한다)에 의한 학원으로 등록하였고, 따라서 위 학원법에 의한 학원과 근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설의 공동 지위에 있으면서도 2003. 8. 5.부터 2004. 2. 20.까지 실업자직업훈련수당 및 훈련비를 청구함에 있어 노동부의 실업자직업훈련운영에관한추가지침(이하 ‘이 건 지침’이라 한다)에 위반하여 표준훈련비의 1.0을 적용하여 훈련비용을 과다청구하여 수령하였고, 이는 위 근로자직업훈련촉진법상의 "허위 그 밖의 부정한 방법에 의하여 훈련비용을 청구한 경우"에 해당한다는 이유로 피청구인이 2004. 3. 25. 청구인에 대하여 실업자직업훈련과정(Java Solution Developer 등 13개 과정) 위탁계약을 2004. 7. 21.자로 해지한 후 2년(2004. 7. 21.～2006. 7. 20.)의 위탁제한처분을 하였으며, 청구인이 2003. 8. 5.부터 2004. 2. 20.까지 수급한 직업능력개발훈련비는 고용보험법령상 "허위 기타 부정한 방법"으로 지원받은 것이라는 이유로 직업능력개발훈련비반환 및 추가징수결정을 하였고, 같은 이유로 2003. 8. 5.부터2005. 2. 19.까지 직업능력개발훈련비지급제한처분(이하 ‘이 건 처분들’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1985. 5. 1. 설립된 이래 시스템 통합, 컨설팅, 소프트웨어개발, 데이터센터 서비스, 정보기술교육 등의 사업을 하는 주식회사로서, 서울특별시 ○○구 ○○동 소재 (주)○○ 멀티캠퍼스에서 실업자 및 미취업자들을 IT전문인력으로 양성하기 위한 목적으로 정보화교육서비스를 제공하고 있고, 피청구인으로부터 2001. 12. 31. 근로자직업훈련촉진법상 직업능력개발훈련시설로 지정받았는 바, 청구인은 피청구인으로부터 실업자교육을 위탁받은 자로서 근로자직업훈련촉진법 제17조의2제5항에 의하면 교육을 위탁받은 훈련기관이 지급받는 위탁훈련비의 수준은 노동부장관이 고시한 금액으로 정하도록 되어 있고, 이에 의하여 고시된 노동부예규인 실업자직업훈련실시규정 제21조에 의하면 위 근로자직업훈련촉진법 규정에 의한 직업능력개발훈련시설의 경우에는 표준훈련비의 100분의 100을 기준으로 지급한다고 명시적으로 규정되어 있으며, 이에 대한 다른 제한규정을 두지 않고 있으므로, 이에 따라 청구인이 1.0의 비율을 적용하여 피청구인에게 훈련비를 청구한 것은 근로자직업훈련촉진법 및 동법시행규칙, 노동부 예규 등 관련법령에 위반되지 않는 것으로 피청구인이 청구인이 관련법규에 위반하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 근거없는 처분으로 위법하다. 나. 피청구인이 이 건 처분의 근거로 삼고 있는 이 건 지침은 대법원이 건설교통부훈령인 토지구획정리사업에관한사무처리규정에 대한 판례에서 밝힌 바와 같이, 법령의 위임을 받지 아니하였을 뿐만 아니라 법령의 위임에 의해 제정된 노동부장관의 예규인 실업자직업훈련실시규정의 내용과도 다른 내용으로 법령과 결합하여 법령을 보충하는 기능을 한다고 볼 수도 없어 행정청 내부의 사무처리지침에 불과하고 국민과 법원을 구속하는 효력을 가지지 아니하며, 또한 노동부장관이 일반인에게 공표함이 없이 청구인 등 일부 직업능력훈련시설에만 고지되었을 뿐이므로, 피청구인이 이 건 지침을 법령과 같은 효력을 갖는 것으로 보아 청구인이 법령을 위반하여 훈련비를 부당하게 청구하였다는 이유로 행한 이 건 처분은 이 건 지침의 성격을 오해한 것으로 법적 근거를 결여한 위법한 처분이다. 다. 또한 이 건 지침은 "학원법에 의한 학원이 직업능력개발훈련시설로 전환된 경우 공동의 지위를 가지고 있는 한 표준훈련비의 0.7을 적용하며 학원 폐원시 학원폐원일부터 표준훈련비의 1.0을 적용한다"고 규정하면서 ‘반대의 경우’에는 ‘시설지정효력상실일’부터 0.7의 비율을 적용하도록 규정하고 있는 바, 문리 해석상 위 규정상의 ‘반대의 경우’란 직업능력개발훈련시설이 학원법에 의한 학원으로 전환된 경우를 의미하는 것이고 이 경우에 ‘시설지정효력상실일’부터 0.7의 비율을 적용한다는 것이므로, 직업능력개발훈련시설지정 효력상실일 이전에는 1.0의 비율을 적용하고 시설지정 효력이 상실되면 그 때부터 0.7의 비율을 적용한다고 해석되므로 청구인이 비록 2003. 8. 1. 형식적으로 학원등록을 한 사실은 있으나 그 후에도 여전히 직업능력개발훈련시설로서의 지위를 유지하였고 직업능력개발훈련시설지정 효력이 상실된 바 없는 사실에 비추어볼 때, 위 지침의 법규로서의 성격을 인정하더라도 청구인 시설이 위 지침의 적용대상이라 볼 수 없으므로, 청구인이 이 건 지침을 위반하였다는 이유로 행한 이 건 처분은 지침을 잘못 적용한 것으로 위법한 처분이다. 라. 학원법에 의하면 학원이란 사인이 대통령령이 정하는 수 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정에 따라 지식, 기술, 예능을 교습하거나 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설로서 근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설에 해당하지 아니하는 시설을 지칭하고 있으므로 청구인은 학원법상 학원에 해당하지 않음이 분명하고, 따라서 이를 근거로 살펴 볼 때, 이 건 지침은 한 시설이 사실상 학원과 직업능력훈련개발시설로 사용될 경우 학원으로 사용되는 부분의 폐원을 유도하여 시설의 전부를 직업능력훈련개발시설로 이용하도록 하기 위한 취지의 규정으로 해석되고, 이 건 지침의 취지에 대해서 노동부도 학원과 직업능력개발훈련시설의 공동의 지위를 갖고 있는 한 표준훈련비 지원에 차등을 둠으로써 직업능력개발훈련시설로의 전환을 유도하고자 한다는 견해를 공식적으로 표명하고 있는바, 청구인은 2003. 6. 9. 청구외 강남구청장으로부터 건축법 위법사항 자진시정촉구통지를 받은 뒤 청구인 시설을 ‘직업훈련소’로 하여 위 강남구청장에게 건축물용도변경신청을 하였으나 위 강남구청장이 청구인 시설이 건축법 및 수도권정비계획법상 과밀억제권역 내에 있는 ‘건축물의 연면적이 3000㎡이상인 연수시설’에 해당한다는 이유로 용도변경을 할 수 없다고 하였고, 이에 따라 청구인은 2003. 8. 1. 형식적으로 학원등록을 하였을 뿐 학원등록 이후에도 실질적으로 학원운영을 한 일이 없고 직업능력개발훈련시설만을 운영하였으므로, 이 건 지침이 적용되는 학원과 직업능력개발훈련시설의 공동의 지위를 가지고 있어 표준훈련비의 0.7의 비율을 적용받는 경우도 아니라 할 것으로, 피청구인이 위와 같이 법령해석을 그르쳐 행한 이 건 처분은 위법하다. 마. 한편, 피청구인은 청구인이 근로자직업훈련촉진법 제17조의2제2항제2호 및 고용보험법 제26조의3, 동법 시행령 제37조 및 제26조제1항에 의한 ‘허위 기타 부정한 방법’으로 직업능력개발훈련의 비용을 지급받은 자에 해당한다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 대법원에 의하면 행정법규상의 ‘허위 그 밖의 부정한 방법’이란 ‘정상적인 절차에 의하여는 할 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 모든 행위를 하는 경우’를 의미한다고 판시하고 있고, 도로교통법상의 ‘허위 또는 부정한 수단으로 운전면허를 받은 사실이 드러난 때’라 함은 운전면허를 취득한 사람이 ‘주관적으로 허위 또는 부정한 수단임을 인식하면서’ 그 방법으로 운전면허를 받았음이 밝혀진 경우를 의미한다고 판시하고 있음에 비추어 볼 때, 근로자직업훈련촉진법 및 고용보험법에서 규정하고 있는 ‘허위 또는 부정한 방법’으로 훈련비를 청구하거나 이를 받은 경우란 정상적인 절차에 의하여는 할 수 없는 경우임에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 모든 행위를 하고, 주관적으로 이러한 수단이 허위 또는 부정한 수단임을 인식하면서 훈련비용을 청구하거나 이를 수령한 경우를 의미한다고 할 것인 바, 위 항에서 열거한 바에 의하면 청구인은 이 건 지침에 위배되어 훈련비를 청구하거나 수령한 것이 아닐 뿐만 아니라, 설령 이 건 지침에 위배되었다 하더라도 청구인이 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정될 만한 행위를 하였다거나 주관적으로 이러한 수단이 허위 또는 부정한 수단임을 인식하였다고 볼 만한 근거가 없으므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 바. 피청구인이 이 건 처분의 근거로 제시하는 직업능력개발사업비용부정수급방지업무처리규정(노동부 예규 제 489호)에 의하면 부정수급이란 고용보험법 제26조의3의 규정에 의한 허위 기타 부정한 방법으로 직업능력개발사업의 훈련비용을 지급받았거나 받고자 한 것을 지칭하고, 위 규정에 열거된 부정수급사례의 내용을 보면, 사업주가 허위의 서류를 작성하는 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 함으로써 훈련비등을 청구하는 경우로 해석될 수 있으므로, 청구인이 지침의 문언 또는 취지에 불명료한 점이 있어 지침에 어긋나지 아니한다고 믿고 훈련비 등을 청구한 경우를 위 규정의 ‘허위 기타 부정한 방법’에 해당한다고 보아 행한 피청구인의 이 건 처분은 위 규정에도 반하는 것으로 위법하다. 사. 피청구인의 청구인에 대한 2년 위탁제한처분으로 청구인은 근로자직업훈련촉진법상의 모든 훈련에 대하여 인정ㆍ지정받을 수 없고, 고용보험환급과정을 개설할 수 없게 되어 실질적으로 직업능력개발훈련시설로서의 역할을 수행하기가 어렵게 되는 점, 청구인의 멀티캠퍼스는 노동부지정 2002년 ‘직업능력개발우수훈련기관’, 2002년 정보통신부 지정 ‘우수 MIC IT 아카데미’, 한국전자거래진흥원 지정 ‘제1회 e 비즈니스교육인증제도교육기관’ 2003년 노동부 지정 A급 우수 인터넷 통신훈련기관으로 선정되는 등 국가 및 공공기관으로부터 공인된 국내 최고의 정보화교육시설로서 이 건 처분으로 근로자직업훈련촉진법상 직업능력개발훈련시설로서의 지정이 제한되고 고용보험법 및 근로자직업훈련촉진법상 지원이 전부 중단된다면, 그 동안 투자된 최첨단의 시설 및 그 동안 축적된 교육훈련 노하우 등 각종 유무형의 자산을 2년동안 방치함과 동시에 청구인이 지금까지 수행해 온 직업훈련교육과정을 전부 중단할 수밖에 없어 지금 교육받고 있고 앞으로 교육을 받을 수 있는 모든 사람에게 불이익을 주는 등 청구인 뿐만 아니라, 국가적 사회적 차원에서도 엄청난 손해를 야기하게 될 것이므로, 설령 이 건 처분이 처분요건을 갖추고 있다 할지라도 이 건 처분으로 인하여 청구인이 받게 될 불이익과 국가적ㆍ사회적 손실을 고려할 때, 이 건 처분은 명백히 비례원칙에 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 지침은 행정기관내부의 사무처리준칙에 불과하여 이 건 처분의 근거가 될 수 없고, 노동부장관이 고시한 실업자직업훈련실시규정에 의하면 직업능력개발훈련시설로서 표준훈련비의 100분의 100을 청구하여 수령한 것은 관계법령을 위반한 점이 없다고 주장하나, 근로자직업훈련촉진법 제11조제3항에 의하여 고시된 노동부 예규인 실업자직업훈련실시규정에 의하면, 위탁훈련기관의 성격에 따라 직업능력개발훈련시설에는 표준훈련비의 100분의 100을 적용하여 지원하고 그 밖의 훈련기관 및 시설에는 표준훈련비의 100분의 70을 적용한다고 규정하고 있고, 이에 따라 이 건 지침은 학원과 직업능력개발훈련기관의 공동의 지위를 갖고 있는 시설에 대해서 직업능력개발훈련시설로의 전환을 유도하려는 정책적 목적을 달성하기 위하여 동 규정을 보완하여 제정된 것이므로, 위 실업자직업훈련실시규정을 보완한 것으로 위 규정과 마찬가지로 법규로서의 성격을 갖는 것이라 할 것이어서 이러한 지침의 취지를 위반하여 행한 청구인의 훈련비 청구 및 수급은 위법한 행위이므로 이에 대한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없다. 나. 또한 이 건 지침은 "학원법에 의한 학원이 직업능력개발훈련시설로 전환된 경우 공동의 지위를 가지고 있는 한 표준훈련비의 0.7을 적용하며 학원 폐원시 학원폐원일부터 표준훈련비의 1.0을 적용한다"고 규정하면서 반대의 경우에는 ‘시설지정효력상실일’부터 0.7의 비율을 적용하도록 규정하고 있는 바, 청구인은 문리 해석상 위 규정상의 ‘반대의 경우’란 직업능력개발훈련시설이 학원법에 의한 학원으로 전환된 경우를 의미하는 것이고 이 경우에 ‘시설지정효력상실일’부터 0.7의 비율을 적용한다는 것이므로, 직업능력개발훈련시설지정 효력상실일 이전에는 1.0의 비율을 적용하고 시설지정 효력이 상실되면 그 때부터 0.7의 비율을 적용한다고 해석되므로 청구인이 비록 2003. 8. 1. 형식적으로 학원등록을 한 사실은 있으나 그 후에도 여전히 직업능력개발훈련시설로서의 지위를 유지하였고 직업능력개발훈련시설지정 효력이 상실된 바 없는 사실에 비추어볼 때, 청구인이 이 건 지침을 위반하였다는 이유로 행한 이 건 처분은 지침을 잘못 적용한 것으로 위법한 처분이라 주장하나, 이 건 지침은 학원시설의 직업능력개발훈련시설로의 전환을 유도하기 위한 목적으로 제정된 것이고 직업능력개발훈련시설이 학원 등과 공동의 지위를 유지하는 한 우대지원을 배제하려는 취지의 규정이므로, 여기서 ‘반대의 경우’라 함은 직업능력개발훈련시설이 학원법에 의한 학원으로 전환된 경우가 아니라 직업능력개발훈련시설 지정효력이 상실되어 학원법에 의한 학원으로 전환된 경우를 의미하는 것으로 해석되어야 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 다. 피청구인과 청구인의 실업자직업훈련위탁계약내용에 의하면, 청구인은 위 위탁계약서의 내용을 준수하도록 되어 있고(제1조), 훈련비의 산정은 피청구인이 정하는 바에 따르며(제3조), 위 계약의 해석에 관하여 이의가 있을 경우 피청구인이 정하는 바에 따른다고 되어 있고(제11조), 또한 이 건 지침은 직업능력개발훈련시설과 학원의 공동의 지위를 가진 시설을 직업능력개발훈련시설로 전환하도록 유도하는 취지의 규정으로, 청구인도 피청구인으로부터 이 건 지침에 대한 안내를 받은 후 2002. 3. 15.자로 학원을 폐원하고 표준훈련비의 100분의 100을 받아왔으나 다시 2003. 8. 1. 자로 학원으로 등록하고도 그 이후에는 학원으로 등록한 사실을 은닉한 채 학원과 직업능력개발훈련시설의 공동의 지위를 행사하여 왔음이 분명하고 청구인 또한 훈련비용 청구행위가 위 지침에 위반된다는 사실을 인식하고 있었음이 분명하므로, 청구인이 근로자직업훈련촉진법 및 고용보험법령에 의한 "허위 또는 그 밖의 부정한 방법" 에 의하여 훈련비용을 청구하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 라. 청구인은 학원법상 학원에 해당하지 않아 직업능력개발훈련시설과 학원의 공동의 지위를 취득한 일이 없으므로 이 건 지침의 적용대상이 아니라고 주장하나, 학원법에 의한 학원이란 사인이 대통령령이 정하는 수 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정에 따라 지식, 기술, 예능을 교습하거나 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설을 말하고, 다만 근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설에 해당하지 아니하는 시설을 말한다는 규정의 취지는 위와 같은 요건을 갖춘 시설은 학원법상 학원으로 등록하여야 하나, 근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설은 학원법의 적용을 받지 아니하여 학원으로 등록하지 아니하여도 학원법 위반이 아니라는 것으로 해석되어야 하는바, 청구인과 같이 학원법에 의하여 학원으로 등록을 한 이상 학원법에 의한 학원의 지위를 갖는 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마. 또한 청구인은 건축법상의 규제로 인해 형식상 학원등록을 하였을 뿐 실질적으로 학원운영을 한 적이 없고 직업능력개발훈련시설로만 운영하여 왔기 때문에 학원과 직업능력개발훈련시설의 공동의 지위를 가진다고 볼 수 없다고 주장하나, 청구인의 수강생 중에는 피청구인과 체결한 위탁계약의 대상자가 아닌 일반 수강생이 포함되고 있는 것으로 파악되고 있어 학원운영을 하지 않는 것으로 볼 수 없고, 설사 학원운영을 하지 아니하였다고 하더라도 청구인이 학원법상 학원등록을 통해 학원의 지위를 가지는 한 이 건 지침상 공동의 지위를 가지는 것은 명백하다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 바. 청구인은 사업주가 허위의 서류를 작성하는 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 함으로써 훈련비등을 청구하는 등 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정될 만한 행위를 하였다거나 주관적으로 이러한 수단이 허위 또는 부정한 수단임을 인식하는 경우에 근로자직업훈련촉진법 및 고용보험법령 등에 의한 ‘허위 기타 부정한 방법’에 해당하는 것이지 청구인의 경우처럼 이 건 지침의 문언 또는 취지에 불명료한 점이 있어 지침에 어긋나지 아니한다고 믿고 훈련비 등을 청구한 경우는 위 규정의 ‘허위 기타 부정한 방법’에 해당한다고 볼 수 없다고 주장하나, 청구인이 직업능력개발훈련시설이 학원법에 의한 학원과 공동의 지위를 가지고 있는 경우 표준훈련비의 0.7의 비율을 적용하여 지원한다는 사실을 알고 폐원한 바 있었음에도 불구하고, 다시 학원등록을 하고 무려 7월의 기간동안 표준훈련비의 1.0의 비율을 적용하여 훈련비를 청구한 것은 허위 또는 부정한 수단임을 인식하였다고 볼 수 있고, 설령 고의가 없다 하더라도 청구인이 관계법령을 숙지하고 의문이 있을 경우에는 주무관청인 피청구인에게 문의하여야 함에도 불구하고 아무런 문의없이 학원등록을 한 사실을 숨기고 훈련비용 등을 청구하여 수령한 것은 경미한 실수나 착오로 보기 어렵고 오히려 그 고의성이 인정된다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 사. 청구인은 이 건 처분으로 인하여 청구인뿐만 아니라 그 동안 청구인에게서 정보화교육을 받아왔고 앞으로도 받을 수 있는 모든 사람들이 심대한 불이익을 입게 되는 동시에 국가적 사회적 손실도 예상되는바, 청구인이 단순히 이 건 지침의 해석에 있어 문언 그대로 해석하여 훈련비를 청구했다는 경미한 착오 또는 실수를 이유로 청구인의 직업능력개발사업 자체를 종료하게 하는 이 건 처분은 명백히 비례원칙에 반하여 재량권을 남용한 처분으로 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 이 건 처분으로 인한 청구인의 직접적 법률상 불이익은 실업자직업훈련을 제한받는 것으로서 청구인의 실업자직업훈련은 2002년도에 353명, 2003년도에 229명이 교육을 받았을 뿐이고, 설령 이 건 처분을 받은 경우에 제한받는 직업능력개발훈련과정중 노동부장관으로부터 인정받아 실시하는 인정훈련은 청구인이 직업능력개발훈련시설을 설립한 이래 단 1명도 실시하지 않았음에도 불구하고 청구인이 연간 16만명에 대하여 직업훈련사업을 종료하여야 하는 것으로 과장하여 비례원칙에 반한다고 주장하는 것은 사실관계를 과장한 것으로 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 근로자직업훈련촉진법 제17조의2, 동법시행규칙 제11조제3항 및 별표 2 고용보험법 제20조의2 및 제26조의3, 동법시행령 제26조 및 제37조, 동법시행규칙 제43조의6 및 제43조의7 실업자직업훈련실시규정 제21조 직업능력개발사업비용부정수급방지업무처리규정 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 직업능력개발훈련시설지정서, 학원폐원통보, 실업자직업훈련 운영에 관한 추가지침 및 실업자직업훈련비용지원 관련 서류, 학원의 설립ㆍ운영등록증, 훈련비 및 훈련수당 지원신청서, 청구외 강남구청장의 위법사항 자진시정 촉구통지서, 학원설립ㆍ운영등록신청서, 청구외 강남구청장의 용도변경신고서처리통보, 노동부의 실업자직업훈련표준훈련비관련 질의회신, 실업자직업훈련위탁계약서, 직업훈련실시계획 신청서 등 각 사본에 기재된 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2001. 12. 31. 청구인을 "노동부지정 ○○주식회사 멀티캠퍼스"를 그 명칭으로, 정보통신을 훈련직종으로 하여 근로자직업훈련촉진법 제2조 규정에 의한 직업능력개발훈련시설로 지정하였다. (나) 노동부장관의 2002. 1. 29.자 실업자직업훈련 운영에 관한 추가지침시달공문에 의하면, 학원법에 의한 학원이 직업능력개발훈련시설로 전환된 경우 공동의 지위(직업능력개발훈련시설, 학원)를 가지고 있는 한 표준훈련비의 0.7(0.8)의 비율을 적용하며 학원폐원시 학원폐원일로부터 표준훈련비의 1.0의 비율을 적용한다고 되어 있고, 반대의 경우에는 시설지정 효력상실일부터 0.7(0.8)의 비율을 적용한다고 기재되어 있으며, 이에 따라 피청구인은 2002. 3. 5. 관내 실업자훈련실시기관을 대상으로 하여 위와 같은 내용을 시달하였다. (다) 청구인은 서울특별시강남교육청에 ○○정보처리학원 폐원신고를 하였고, 서울특별시강남교육청 교육장은 2002. 3. 15. 이를 수리하였다. (라) 강남구청장은 2003. 6. 9. 청구인이 소유ㆍ관리하고 있는 건축물의 5층～13층의 업무시설을 IT교육연구시설교육장으로 사용하고 있어 시정하도록 통지하였으나 이를 시정하지 않았다는 이유로 시정을 촉구하면서, 2003. 7. 7.까지 시정완료 결과를 제출하지 않을 경우에는 건축주고발 및 5,830만 5,500원의 건축이행강제금부과등 행정조치가 있을 것임을 통지하였다. (마) 청구인은 2003. 7. 3. ○○멀티정보처리학원이라는 이름으로 서울특별시 ○○구 ○○동 718-5번지 소재 ○○멀티캠퍼스의 5층～17층까지의 시설에 대하여 정보처리교육실시를 목적으로 하여 정보기술처리 등의 교습을 하는 시설로 피청구인에게 학원법 및 동법시행령에 의하여 학원설립ㆍ운영등록신청을 하였고, 2003. 8. 1. 동 교육장으로부터 학원의 설립ㆍ운영 등록증을 교부받았다. (바) 청구인은 위 건축물에 대하여 위 강남구청에 용도변경신고를 하였고, 이에 따라 위 강남구청장은 2003. 7. 21. 청구인 시설물의지상 5층～지상 13층까지를 기존의 업무시설에서 교육연구 및 복지시설[기술계(컴퓨터)학원]으로 용도변경하였다. (사) 청구인은 피청구인에게 2003. 8. 4.부터 2004. 2. 20.까지 ‘멀티미디어 웹디자인’등 13개 실직자직업훈련과정에 대하여 표준훈련비의 100분의 100을 적용하여 실업자직업훈련수당및훈련비를 청구하였다. (아) 피청구인의 2004. 3. 9.자 이 건 처분사전통지서에 의하면, 피청구인은 청구인이 2003. 8. 1.부터 2004. 2. 20. 현재에 이르기까지 Java Solution Developer 등 13개 과정에 대한 훈련비용을 표준훈련비의 100분의 100을 적용ㆍ청구하여 총 5,371만 5,630원의 훈련비용을 과다수령하였다는 이유로 부정수급 13개 과정 계약해지 및 2년간 위탁제한, 부정수급액 반환명령 및 추가징수처분을 할 것임을 통지하였고, 그 부정수급액 내역을 다음과 같이 첨부하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=109912737"> </img> (단위:원) (자) 노동부장관의 2004. 3. 24.자 청구인에 대한 실업자직업훈련 표준훈련비관련 질의회신에 의하면, 이 건 지침이 학원법에 의한 학원이 직업능력개발훈련시설로 전환된 경우 공동의 지위(직업능력개발훈련시설, 학원)를 가지고 있는 한 표준훈련비의 0.7(0.8)의 비율을 적용하며 학원폐원시 학원폐원일로부터 표준훈련비의 1.0의 비율을 적용한다고 되어 있고, 반대의 경우에는 시설지정 효력상실일부터 0.7(0.8)의 비율을 적용한다고 기재되어 있는바, 여기에 규정된 ‘반대의 경우’란 표준훈련비 지급에 관한 본문의 내용과 취지 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 직업능력개발훈련시설이 학원으로 전환된 경우 표준훈련비를 차등지원하는 방침에 따라 해당시설이 직업능력개발훈련시설과 학원의 공동의 지위를 가지고 있는 한 당연히 표준훈련비의 0.7(0.8)의 비율이 적용되고, 아울러 직업능력개발훈련시설이 지정취소되어 시설지정 효력이 상실되는 경우에도 그 날부터 0.7(0.8)의 비율이 적용된다고 해석하여야 한다고 하면서, 청구인의 경우와 같이 관계법령에 의하여 직업능력개발훈련시설에서 학원으로 용도변경이 불가피한 경우에 대하여도 학원의 지위를 가지는 한 표준훈련비 지원에 있어 변동이 있을 수 없고, 다만 직업능력개발훈련시설 형태변경신고를 해태한 고의ㆍ과실 여부의 판단 및 그에 따른 처분기준은 관할 지방노동관서에서 사실관계를 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 사항인 것으로 회신하였다. (차) 피청구인은 청구인이 2003. 8. 1. 학원법에 의한 학원으로 등록하여 위 학원법에 의한 학원과 근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설의 공동 지위에 있으면서도 2003. 8. 5.부터 2004. 2. 20.까지 실업자직업훈련수당 및 훈련비를 청구함에 있어 노동부의 실업자직업훈련운영에관한추가지침에 위반하여 훈련비용을 과다청구하여 수령하였고, 이는 위 근로자직업훈련촉진법상의 "허위 그 밖의 부정한 방법에 의하여 훈련비용을 청구한 경우"에 해당한다는 이유로 2004. 3. 25. 청구인에 대하여 13개 과정 위탁계약해지처분 및 2년(2004. 7. 21.～2006. 7. 20.)의 위탁제한처분을 하였고, 청구인이 2003. 8. 5.부터 2004. 2. 20.까지 수급한 총 5,371만 5,630원의 직업능력개발훈련비반환 및 3,100만 6,790원의 추가징수처분과 2003. 8. 5.부터 2005. 2. 19.까지의 직업능력개발훈련비지급제한처분을 하였다. (카) 청구인과 피청구인의 2003. 10. 15.자 실업자직업훈련위탁계약서에 의하면, 청구인은 피청구인으로부터 위탁받은 훈련생에 대하여 훈련을 실시한다고 되어 있고(제1조), 훈련비의 산정은 피청구인이 정하는 바에 따르며, 청구인이 실업자훈련실시규정에 의거하여 적법한 훈련을 실시할 경우 피청구인은 청구인에게 훈련비를 지불한다고 되어 있으며(제3조), 이 계약의 해석에 관한 이의가 있을 경우 피청구인이 정하는 바에 따른다고 기재되어 있다. (2) 이 건 처분들이 적법ㆍ타당한지에 대해서 살펴본다. (가) 근로자직업훈련촉진법 제16조, 제16조의2 및 제17조에 의하면, 국가등은 고용촉진, 자활지원 및 실직자의 재취업 등을 위한 직업능력개발훈련을 실시할 수 있다고 규정하고 있고, 동법 제17조의2 제1항은 위 규정들에 의한 직업능력개발훈련을 실시하고자 하는 자는 직업능력개발훈련을 실시하는 훈련기관에 위탁하여 실시할 수 있다고 규정하고 있으며, 동조 제2항에 의하면 제1항의 규정에 의하여 직업능력개발훈련을 위탁한 자는 이를 위탁받은 자가 1. 허위 그 밖의 부정한 방법에 의하여 위탁을 받은 경우, 2. 허위 그 밖의 부정한 방법에 의하여 훈련비용을 청구하거나 이를 받은 경우, 3. 위탁계약에 위반하여 훈련을 실시한 경우, 4. 제3항의 규정에 의한 시정요구에 따르지 아니한 경우, 5. 그 밖에 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하여 훈련을 실시한 경우에는 그 위탁계약을 해지할 수 있다고 규정하고, 동조 제4항은 제1항의 규정에 의하여 위탁계약이 해지된 자에 대하여는 그 해지일부터 3년의 범위내에서 직업능력개발훈련의 위탁을 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으며, 동조제5항은 제1항 내지 제4항의 규정에 의한 위탁을 받을 수 있는 훈련기관의 범위, 훈련의 위탁기준, 위탁훈련비의 수준, 위탁계약의 해지, 시정요구 및 위탁제한에 관하여 필요한 사항은 노동부령으로 정한다고 규정되어 있고, 동법시행규칙 제11조제3항은 동법 제17조의2의 규정에 의하여 직업능력개발훈련을 위탁실시하는 경우의 위탁훈련비의 수준은 훈련직종 및 훈련시간, 훈련인원 등을 고려하여 노동부장관이 고시한 금액으로 하되, 훈련성과에 따라 차등 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 제정된 실업자직업훈련실시규정 제21조제1항제1호 및 제2항제1호에 의하면, 근로자직업훈련촉진법 제2조의 규정에 의한 직업능력개발훈련시설은 표준훈련비의 100분의 100에 단위기간 중의 훈련시간 및 평균훈련생수를 곱한 금액에 해당하는 훈련비를 지급하여야 한다고 규정되어 있고, 동조제2호는 그 밖의 훈련기관 및 시설은 표준훈련비의 100분의 80(70)에 단위기간 중의 훈련시간 및 평균훈련생수를 곱한 금액을 지급한다고 규정되어 있으며, 고용보험법 제25조제1항은 노동부장관은 피보험자등의 직업능력의 개발ㆍ향상을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 직업능력개발훈련시설의 설치 및 장비구입에 필요한 비용의 대부 기타 노동부장관이 정하는 직업능력개발훈련시설의 설치 및 장비의 구입ㆍ운영에 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 동법 제20조의2 및 제26조의3에 의하면, 노동부장관은 허위 기타 부정한 방법으로 직업능력개발사업의 지원을 받은 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 그 지원을 제한할 수 있고, 이미 지원된 것에 대하여 반환을 명할 수 있으며, 이 경우 반환을 명하는 때에는 이에 추가하여 노동부령이 정하는 기준에 따라 당해 허위 기타 부정한 방법에 의하여 지급받은 금액에 상당하는 금액 이하의 금액을 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법시행령 제26조 및 제37조에 의하면, 노동부장관은 허위 기타 부정한 방법으로 동법 제규정에 의하여 직업능력개발훈련비용을 지급받거나 지급받고자 한 자에 대하여 지급된 직업능력개발훈련의 비용의 지급중지, 반환명령을 하여야 하고, 위 훈련의 비용을 지급받은 날 또는 지급받고자 한 사실이 있은 날부터 1년간 위 직업능력개발훈련의 비용을 지급하지 아니하며, 지급제한 기간 동안에 지급된 지원금 또는 장려금에 대하여는 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있다. (나) 먼저, 이 건 처분들의 근거가 된 이 건 지침의 위법 여부에 대하여 살피건대, 청구인은 근로자직업훈련촉진법 및 실업자직업훈련실시규정이 근로자직업훈련촉진법 제2조에 의한 직업능력개발훈련시설에 지급하는 훈련비는 표준훈련비의 100분의 100을 지급한다고 명시적으로 규정하고 있음에도 불구하고 해당법령에서 규정한 내용과는 달리 보다 더 제한된 내용을 규정하고 있으면서 해당법령으로부터 훈련비에 관한 사항에 대하여 아무런 위임도 받은 바 없어 이 건 지침은 근로자직업훈련촉진법 및 동법시행규칙, 노동부 예규 등에 반하는 위법한 지침으로 행정처분의 근거가 될 수 없다고 주장하나, 이 건 지침은 이 건 행정처분들의 직접적인 근거규정이라기 보다는 청구인과 피청구인간 해당 교육과정에 대한 실업자직업훈련위탁계약의 내용중 훈련비용지원에 대하여 구체적으로 규정한 것으로, 각 교육과정에 대한 실업자직업훈련위탁계약서 제3조에 의하면 훈련비의 산정은 피청구인이 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 제11조에 의하면 이 계약의 해석에 관한 이의가 있을 경우 피청구인이 정하는 바에 따른다고 규정되어 있는 등 피청구인에게 그 위탁계약 형성에 보다 많은 자유가 부여된다 할 것이며, 또한 이 건 지침이 행정계약관계에 있는 청구인에게 고지되었다면 이는 계약관계의 당사자들을 구속하는 효력을 갖는다 할 것이어서, 이 건 지침이 아무런 위임을 받지 아니한 채 근로자직업훈련촉진법 및 실업자직업훈련실시규정에서 정한 내용과 다른 내용을 규정하고 있다는 이유만으로 이 건 지침이 위법하여 효력이 없다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로 청구인은 이 건 지침이 위법하지 아니하다 하더라도 이 건 지침상 직업능력개발훈련시설(기관)의 지정이 그대로 유지된 상태에서 그 지정의 효력이 상실되지 아니하는 한 표준훈련비의 100분의 100을 적용하여 위탁훈련비를 지급받아야 하는 것으로 해석하여야 하므로 청구인이 위탁훈련비를 청구ㆍ수급함에 있어서 허위 그밖의 부정한 방법에 의하여 훈련비용을 청구하거나 지급받은 것이 아니라고 주장하나, 이 건 지침은 직업능력개발훈련시설(기관)과 학원법상 학원의 지위를 공동으로 갖는 시설(기관)에 대하여 직업능력개발훈련시설(기관)로의 전환을 촉진하기 위한 취지라 할 것이므로, 청구인과 같이 직업능력개발훈련시설(기관)과 학원법상 학원의 지위를 공동으로 갖는 경우에는 위탁훈련비의 지급을 일정부분 제한하는 것이라고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것이고, 단순히 직업능력개발훈련시설(기관)의 지정이 해제되지 아니하는 한 위탁훈련비를 표준훈련비의 100분의 100으로 산정하는 것은 이 건 지침의 취지에 반하는 해석이라고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 또한 청구인은 불가피한 사유로 학원법에 의한 학원으로 등록하기는 하였으나 실질적으로 학원으로서의 활동을 한 적이 없으므로 이 건 지침에의 하더라도 이 건 처분들은 부당하다고 주장하나, 청구인이 학원법에 의한 학원으로 등록한 이상 이를 학원으로 볼 수 없다고 해석할 만한 근거가 없고, 이 건 지침상 달리 해석할 여지가 있는 것도 아니므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마지막으로 청구인은 청구인이 "허위 또는 그밖의 부정한 방법"으로 위탁훈련비를 수급하였다고 보기 위하여는 사회통념상 부정한 방법이라고 인식되는 행위를 하거나 주관적으로 허위 기타 부정한 방법에 대한 인식이 존재하여야 하나, 청구인의 경우 위와 같은 이 건 지침의 해석상 청구인이 위탁훈련비를 수급함에 있어서 이를 사회통념상 부정한 방법이라고 볼 만한 사정이 있다거나, 허위 기타 부정한 방법으로 이를 수급하였다는 인식이 있었다고 볼 수 없으므로 이 건 처분들은 부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 피청구인은 이 건 지침의 시행을 청구인에게 통보하였고, 또한 청구인 스스로가 이 건 지침의 시행후인 2002. 3. 15. 학원 폐원신고를 하였다가 2003. 8. 1. 다시 학원으로 등록한 사실에 비추어 볼 때 이는 청구인이 이 건 지침의 내용을 충분히 인식하였다고 볼 수 있고, 달리 청구인이 이에 대하여 이의를 제기한 사실도 없으며, 그럼에도 이 건 지침을 위반하여 위탁훈련비를 청구ㆍ수급함에 있어서는 표준훈련비의 100분의 100을 피청구인에게 청구하여 지급받은 사실이 분명하므로, 이는 직업능력개발훈련시설(기관)의 운영 및 위탁훈련비 수급에 관한 피청구인의 안내 및 이 건 지침을 위반한 것으로 사회통념상 허위 기타 부정한 방법에 해당한다고 볼 것이고, 또한 그 행위에 충분한 인식이 있었다고 볼 수 있으므로 예시사항에 불과한 고용보험관계법령상의 허위 기타 부정한 방법의 사례유형에 해당하지 아니한다는 이유만으로 청구인의 주장을 수긍할 수는 없다 할 것이다. 그렇다면, 청구인은 근로자직업훈련촉진법 및 고용보험법령상 허위 또는 그밖의 부정한 방법에 의하여 훈련비용을 청구하거나 이를 받은 경우에 해당한다 할 것이므로, 이러한 이유로 피청구인이 한 이 건 처분들이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 위와 같은 이유로, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.