쌀소득등보전직불제 전액반납처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 임차농으로서, 2011년 ○○시 ○○읍 일원의 농지 45필지에 대한 쌀소득등보전직불제(이하 ‘직불금’이라 한다) 6,642,500원을, 2012년 위 농지 중 38필지에 대한 직불금 5,793,440원을 수령하였다. 피청구인은 2013. 8월경 직불금 부당수령자에 대한 특정감사를 실시하여 청구인이 2011년 및 2012년에 위 농지 중 ○○리 ○○○-2(답, 1,917㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라고 한다)을 경작하지 않았으면서도 직불금을 신청 및 수령한 사실을 적발하고, 청문절차 및 직불금 부당수령 심사위원회를 거쳐 2013. 12. 30. 청구인에게 기지급한 직불금 원금 회수 및 3년간 등록제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1995년부터 ○○시 ○○읍에서 60,000㎡에 농사를 지어 오던 중, 2011. 5월초 직불금을 신청하고 모내기를 하는 과정에서 이 사건 농지에 누군가 모를 심어 놓았고, 소유자가 바뀐 것으로 생각하여 확인하니, 원래 소유자인 청구외 박○○이 청구외 이○○에게 50% 지분등기를 해주었다는 말을 알게 되었고, ○○리 ○○○-1, ○○○-2 또한 지주가 바뀐 것을 확인하고, 이 3필지에 대하여 피청구인에게 직불금 신청을 삭제해달라고 정정신고한 후 농사를 짓지 않았다. 농지의 소유자로부터 임대받아 농사를 짓는 경우 규모가 커 소유자가 바뀌면 농지를 매입한 소유자는 농사를 짓기 위해 직불금을 신청하는데 이럴 경우 청구인이 직불금을 신청해도 해당농지는 중복신청이라 직불금이 나오지 않고, 피청구인 또한 중복신청이라 알려주고 정정을 하게 된다. 2) 또한, 피청구인은 ‘관내 경작자용 경작사실 확인서’를 직불금 신청시기에 청구인에게 주었는데 청구인은 이 사건 농지 및 ○○리 ○○○-1, ○○○-2에 대하여 정정을 하였기에 이상이 없을 것이라 생각하였고, 이 사건 농지는 청구외 이○○가 직불금을 신청했을 것으로 생각하였다. 더구나 ○○리 ○○○-1과 ○○○-2는 ‘관내 경작자용 경작사실 확인서’에서 제외된 것으로 보아 문제가 없을 것이라 판단하고, ○○리 이장도 청구인이 농지의 경작자임을 확인해주어 ‘관내 경작자용 경작사실 확인서’에 이 사건 농지가 포함되어 있다는 사실을 모른 체 직불금을 신청하게 되었다. 3) 청구인이 2011년과 2012년에 직불금을 신청한 농지 또한 60,000㎡에 이르는데 이 사건 농지는 1,917㎡에 불과하며, 2011. 5월 직불금 신청의 정정을 요구하였음에도 불구하고 2년간 28만원의 이익을 얻기 위해 12,000,000원을 담보로 범법행위를 하는 사람은 아무도 없을 것이며, 청구인 또한 고의로 직불금을 신청하지 않았다. 4) 청구인은 1985년부터 30년간 ○○읍에서 농사를 지어온 농부이다. 1999년부터 2004년까지 ○○리에서 이장을 지냈고, 2000년부터 2003년까지 농지불법행위 신고모니터요원으로 활동하였으며, 1998년에는 황토수박작목반을 설립하여 현재까지 활동하고 있다. 2011년과 2012년 청구인이 이 사건 농지에 대해 정정신청을 한 뒤 확인하지 못하고 직불금을 수령한 청구인의 불찰이 문제를 크게 만들고 행정력의 낭비를 초래한 점은 잘못되었으나 2011년 및 2012년 직불금의 전액반납 및 등록제한 3년의 처분은 너무나 가혹하여 청구인의 위와 같은 사정을 헤아려 선처를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2011년 및 2012년에 제출한 직불금 신청서를 보면 이 사건 농지를 삭제하지 않고 신청하였으며, 경작사실 확인서에 이 사건 농지와 ○○리 ○○○-1, ○○○-2를 삭제하여 신청하였다고 하나 그중 ○○리 ○○○-1, ○○○-2는 2010년에 직불금을 신청하였다가 무단점유를 하지 아니함을 증명하는 서류를 제출하지 않아 취소된 필지이며, 이 3필지를 포함하여 ○○리 000, 000, 000도 모두 2010년에 신청하였다가 무단점유를 하지 아니함을 증명하는 서류를 제출하지 않아 취소된 필지인데도 이 세필지의 일부만 삭제하고 나머지를 그대로 둔 사항을 보면 청구인도 이를 제대로 파악하지 않은 것이며, 이 경작사실 확인서로는 피청구인이 신청서를 갈음할 수 없는 것이다. 2) 참고로 2011년에 제출한 경작사실 확인서는 피청구인이 직불금 신청자에게 예비신청서와 함께 우편발송한 것으로 2010년에 신청한 필지는 등록된 필지이거나 취소된 필지나 모두 포함되어 출력된다. 또한 2011. 4. 21. 직불금 신청안내문을 발송하면서 예비신청서에 날인 후 제출하고 맞지 않을 경우 수정(추가, 삭제)하거나 등록신청서를 재작성후 제출하라고 안내하였으나 청구인은 이 신청서에 이 사건 농지를 삭제하지 않고 제출하였다. 3) 기존 직불금 신청자가 새로운 농지를 구입하면 본인의 직불금을 신청하게 되어 청구인의 주장대로 이중신청이 확인되어 중복필지로 자료에 남아 당연히 정정할 수 있으나, 신규대상자가 농업외 소득이 37,000,000원이 넘거나 직불금 신청농지가 10,000㎡가 되지 않으면 신청할 수 없으며, 신청자격이 되더라도 본인이 신청하지 않으면 피청구인은 알 수 없다. 4) 청구인이 농업인이라는 것은 확실하고 직불금으로 1년에 6,000,000여 만원을 수령할 정도로 대규모로 농사를 짓고 있으나 「쌀소득등 보전에 관한 법률」을 위반한 것도 사실이며, 직불금 부당수령 심사위원회를 개최하여 직불금 반납액과 등록제한을 감경하여 적법하게 처분한 것이며, 이에 반하는 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【쌀소득 등의 보전에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "농업인등"이란 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인과 같은 법 제28조 및 제29조에 따른 영농조합법인 및 농업회사법인을 말한다. 2. "논농업"이란 지목(地目)과 상관없이 논으로 이용되는 농지에서 벼, 연근, 미나리, 왕골, 그 밖에 대통령령으로 정하는 식물을 재배하는 농업을 말한다. 3. "목표가격"이란 농업인등에게 변동직접지불금을 지급하기 위하여 쌀의 평균 수확기 가격 등을 고려하여 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 기준가격을 말한다. 4. "고정직접지불금"이란 농작물의 생산량 및 가격의 변동과 상관없이 논농업에 종사하는 농업인등에게 지급하는 보조금을 말한다. 5. "변동직접지불금"이란 논농업으로 이용되는 농지에서 쌀을 생산하는 농업인등에게 해당 연도에 생산한 쌀의 수확기 평균가격이 목표가격에 미달하는 경우에 지급하는 보조금을 말한다. 6. "논농업에 종사"란 자기의 비용과 책임으로 논농업에 필요한 농작업을 직접 수행(농작업의 일부만 위탁하는 경우를 포함한다)하는 것을 말한다. 제6조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자) ① 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제5조에 따른 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지에서 논농업에 종사(휴경하는 경우를 포함한다)하는 농업인등으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자여야 한다. <개정 2009.3.25> 1. 후계농업경영인, 전업농업인 등으로서 농림수산식품부령으로 정하는 요건에 해당하는 자 2. 2005년 1월 1일부터 2008년 12월 31일까지의 기간 중 쌀소득등보전직접지불금을 1회 이상 정당하게 지급받은 자 ② 제1항제2호에 해당하는 자 중 「농업·농촌 및 식품산업기본법」 제3조제5호의 농촌 외의 지역에 주소 또는 주된 사무소를 둔 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업을 주업으로 하는 자여야 한다. <신설 2009.3.25> ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상자가 될 수 없다. 다만, 제3호와 제4호의 경우는 해당하는 농지분에 한하여 지급대상자가 될 수 없다. <신설 2009.3.25> 1. 농업 외의 종합소득금액이 대통령령으로 정하는 금액 이상인 자 2. 논농업에 이용하는 농지면적이 1천제곱미터 미만인 자 3. 「농지법」 제11조제1항에 따라 농지처분 명령을 받은 자 4. 자기의 소유가 아닌 농지를 무단으로 점유하는 자 제7조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록) ① 쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 주소지 관할 읍장·면장 또는 동장(이하 "읍·면장"이라 한다)에게 매년 농림수산식품부장관이 정하는 날까지 등록하여야 한다. ②읍·면장은 제1항의 규정에 의하여 등록신청을 받은 때에는 현지조사 등 필요한 조사를 하고, 그 조사결과를 첨부하여 농림수산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29> ③농림수산식품부장관은 제2항의 규정에 의한 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 제6조의 규정에 의한 지급대상자로 인정되는 경우에는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자로 등록하고 신청인에게 등록증을 교부하여야 한다. ④ 제2항의 규정에 의한 조사의 항목·방법 및 등록증 교부 등에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29> 제8조 (등록사항의 변경사항 신고 등) ① 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자로 등록된 자(이하 "쌀소득등직불금등록자"라 한다)는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우에는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 농림수산식품부장관에게 변경등록을 하여야 한다. <개정 2008.2.29> ②쌀소득등직불금등록자로부터 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지의 전부 또는 일부를 양수·임차 또는 사용차하는 농업인등은 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 이를 농림수산식품부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2008.2.29> ③농림수산식품부장관은 제2항의 규정에 의한 신고를 한 농업인등이 제6조의 규정에 의한 지급대상자로 인정되는 경우에는 해당농지에 대한 쌀소득등직불금등록자로 변경등록을 하여야 한다. <개정 2008.2.29> 제9조 (고정직접지불금의 지급) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자에게 농지의 형상 및 기능을 농림수산식품부령이 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 한하여 고정직접지불금을 지급한다. <개정 2008.2.29> ②고정직접지불금의 지급액의 구체적인 산정기준·방법 그 밖에 지급에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다. 제13조 (쌀소득등보전직접지불금의 감액지급 또는 등록제한) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금 등록자 또는 수령자가 제1호 또는 제2호에 해당하면 등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부를 지급하지 아니하고, 제3호 또는 제4호에 해당하면 해당 농지의 고정직접지불금 또는 변동직접지불금 전부 또는 일부를 지급하지 아니한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 2. 제6조제3항제1호 또는 제2호에 따른 지급대상자 요건을 갖추지 못한 경우 3. 제6조제3항제3호 또는 제4호에 따른 지급대상자 요건을 갖추지 못한 경우 4. 제9조제1항 또는 제11조제1항에 따른 지급기준을 갖추지 못한 경우 ②농림수산식품부장관은 제1항제1호에 해당하여 고정직접지불금 및 변동직접지불금의 전부를 지급하지 아니하게 된 자에 대하여는 5년 이내의 범위에서 제7조에 따른 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2009.3.25> ③제1항에 따른 고정직접지불금과 변동직접지불금의 지급제한기준 및 제2항에 따른 등록제한의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 농림수산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29, 2009.3.25> 제13조의2 (부당이득금 및 가산금) ① 농림수산식품부장관은 제13조제1항 각 호에 해당하는 사유에도 불구하고 쌀소득등보전직접지불금을 이미 지급한 경우에는 이를 돌려받아야 한다. 이 경우 제13조제1항제1호에 해당하는 경우에는 지급한 금액의 2배를 추가로 징수하여야 한다. ② 농림수산식품부장관은 제1항에 따른 징수대상 금액을 납부기한까지 완납하지 아니하는 때에는 그 납부기한이 경과한 날부터 체납된 금액에 대하여 100분의 3에 상당하는 가산금을 부과한다. ③ 농림수산식품부장관은 납부의무자가 체납된 금액을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 경과한 날부터 1개월이 경과할 때마다 체납된 금액의 100분의 1에 해당하는 가산금을 제2항에 따른 가산금에 가산하여 부과한다. 이 경우 가산금은 제2항에 따른 체납된 금액의 100분의 9를 초과하지 못한다. ④ 농림수산식품부장관은 제1항부터 제3항까지의 징수대상 금액 및 가산금을 납부의무자가 기간 이내에 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 【쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행규칙】 제3조의3(조사의 항목ㆍ방법 등) ① 읍·면장은 제3조제1항에 따른 등록신청을 받으면 쌀소득등보전직접지불금 신청인이 논농업에 종사하는지를 확인하기 위하여 등록신청 농지의 면적, 경작 여부 등 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는지를 조사하여야 한다. ② 읍·면장은 제1항에 따른 조사 내용을 확인하기 위하여 서면조사와 현지조사를 함께 실시할 수 있다. ③ 읍·면장은 제1항에 따른 조사결과를 첨부하여 농지 소재지 관할 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록신청서를 제출하여야 한다. 제4조 (등록사항의 변경 등) ① 법 제8조에 따라 등록사항을 변경등록하려는 자는 별지 제4호서식에 따른 쌀소득등보전직접지불금 변경등록신청서를, 변경사항을 신고하려는 자는 별지 제5호서식에 따른 쌀소득등보전직접지불금 변경등록신고서를 매년 농림수산식품부장관이 정하는 날까지 읍·면장을 거쳐 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. ② 제1항에 따른 변경등록신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 발급된 등록증 2. 매매계약서 및 임대차계약서 등 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적의 변동을 증명할 수 있는 서류 3. 등록사항의 변경과 관련된 다음 각 목의 서류. 다만, 읍·면장이 농지원부 또는 토지대장 등본 등으로 이를 확인할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 제3조제2항제1호의 서류 나. 제3조제2항제3호의 서류. 다만, 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 변동면적이 농림수산식품부장관이 정하는 면적 이하인 경우에는 제3조제2항제3호가목1) 또는 나목1)의 경작사실 확인서만 제출하여도 된다. 다. 제3조제2항제4호나목의 서류 ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 변경등록신청서를 제출받으면 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지 등 변경사항을 확인한 후 이상이 없는 경우에는 등록대장에 변경등록을 하고, 읍·면장을 거쳐 신청인에게 등록증을 다시 내주어야 한다. ④ 제1항에 따른 변경등록신고서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 매매계약서 및 임대차계약서 등 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지의 전부 또는 일부에 대한 양수(讓受)·임차 또는 사용차를 증명할 수 있는 서류 2. 변경사항과 관련된 제3조제2항제2호부터 제4호까지의 서류. 다만, 읍·면장이 농지원부 또는 토지대장 등본 등으로 이를 확인할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 변경등록신고서를 제출받으면 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 여부 등을 확인한 후 이상이 없는 경우에는 등록대장에 변경등록을 하고, 읍·면장을 거쳐 신고인에게 등록증을 내주어야 한다. ⑥ 제3항 및 제5항에 따라 등록증을 받은 자가 등록내용에 대하여 이의가 있는 경우에는 제3조의4제2항 및 제3항을 준용한다. 제7조 (쌀소득등보전직접지불금의 지급제한 및 등록제한 기준) 법 제13조제3항에 따른 쌀소득등보전직접지불금의 지급제한 및 등록제한의 세부적인 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542287"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지등기부등본, 직불금 등록신청서(2011, 2012), 보조금 지급 관리대장(2011, 2012), 진술서, 청문조서, 쌀직불금 부당수령 심사위원회 결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2011년에 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2(답, 1,917㎡)를 포함하여 직불금 등록신청 하여 45필지에 대한 직불금 6,642,500원을 수령하고, 2012년에 이 사건 농지를 포함한 38필지에 대한 직불금 5,793,440원을 수령하였다. 나) 청구인은 2006년부터 2010년까지 이 사건 농지를 직접 농사지었으며, 2011년 및 2012년에는 농사를 짓지 않으면서 직불금을 신청하여 수령하였고, 2013년부터 직불금 신청을 포기하였다. 다) 청구인이 2011. 6월에 직불금 등록신청서와 함께 피청구인에게 제출한 「관내경작자용 경작사실 확인서」에서 이 사건 농지는 삭제표시가 되었으며, ○○리 이장의 확인서명이 있었다. 한편, 청구외 이○○는 2010. 7. 20. 이 사건 농지의 소유권의 2분의 1을 취득하였다. 라) 이에 피청구인은 이 사건을 2013. 12. 17. 청문절차와 2013. 12. 24. 직불금 부당수령 심사위원회를 거쳐 2013. 12. 30. 청구인에게 고의성이 없음을 이유로 이미 지급한 직불금 수령액의 원금만 회수하고 등록제한을 3년(2014 ~ 2016)으로 하는 처분을 하였다. 마) 이 사건 농지의 직불금은 2011년 143,000원이며, 2012년 143,000원 이었다. 2) 「쌀소득등 보전에 관한 법률」제8조에 의하면 직불금 지급대상자로 등록된 자는 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우 변경등록을 하여야 하며, 같은 법 제13조 및 제13조의2에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 등록된 모든 농지의 직불금을 지급하지 아니하고, 5년의 범위 내에서 등록된 모든 농지의 직불금 등록을 제한할 수 있으며 이미 지급한 경우 이를 돌려받아야 하며, 2배를 추가로 징수하도록 규정되어 있다. 같은 법 시행규칙 제7조 별표2에 의하면 위반행위의 동기, 내용, 위반의 정도 등을 고려하여 그 행정처분의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다. 3) 청구인은 2011. 5월에 이 사건 농지의 직불금 신청을 정정신고 하였으나 직불금 신청서에 이 사건 농지가 포함된 것을 모르고 신청하였음을 이유로 이 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구를 하였는바, 살피건대, 직불금 지급대상자로 등록된 자는 직불금 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우 변경사항을 신고하여야 할 의무가 있으므로, 2011. 5월초 이 사건 농지의 소유권이 청구외 박○○으로부터 청구외 이○○로 변동되었음을 인지한 청구인으로서는 이와 같은 변동사항을 피청구인에게 신고하였어야 함에도, 2011년 및 2012년 이 사건 농지를 경작하지 않으면서도 이를 변경등록 하지 아니하여 직불금을 신청 및 수령한 사실이 명백하다. 다만, 2011년도의 경우 청구인이 경작사실 확인서에 이 사건 농지에 대하여 경작하지 않는 것으로 하여 해당필지에 실선으로 삭제표시를 하였으므로 피청구인이 이를 확인하였다면 직불금 등록신청서에 삭제되지 아니한 부분과 대조·확인하여 직불금이 지급되지 아니하였을 것으로 보이며, 따라서 이 부분에 대하여는 청구인이 부정하게 직불금을 수령한 것으로 볼 수 없어, 2011년도의 직불금 6,642,500원 중에서 이 사건 농지의 직불금 143,000원만을 반납대상으로 봄이 타당하다고 할 것이다. 한편, 「쌀소득등 보전에 관한 법률 시행규칙」 제7조에 의하면 직불금을 부정수령한 경우에는 전체 농지에 대하여 직불금을 지급하지 아니하고, 5년간 등록제한 하도록 하고 있으나, 피청구인이 직불금 부당수령 심사위원회에서 청구인이 이 사건 농지의 직불금을 부정수령 함에 있어 고의성이 없고, 2013년에는 직불금이 적법하게 지급되었음을 감안하여 2014년부터 3년간 등록제한을 하는 것으로 심사되었고, 이에 따라 이 사건 처분을 한 사실을 종합하여 볼 때 등록제한 처분은 위법하거나 부당다고 볼 수 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.