악취관리지역 외 악취배출시설 신고대상시설 지정·고시 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 악취관리지역 외의 지역에서 축산시설(양돈)을 경영하는 사람들인데, 피청구인은 2020. 12. 31. ‘청구인들의 시설을 포함한 축산시설(양돈) 27개소, 비료ㆍ사료 제조시설 1개소’(이하 ‘이 사건 시설‘이라 한다)에 대하여 민원이 1년 이상 지속되고 악취 배출허용기준을 4회 이상 초과하였다는 이유로 「악취방지법」제8조의2제1항에 따라 악취관리지역 외의 악취배출시설 신고대상시설로 지정ㆍ고시(이하 청구인들을 대상으로 한 사항을 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 중앙행정심판위원회 2013-15178에 따르면 악취 관련 민원은 악취배출시설을 특정하거나 특정하지 않더라도 해당 악취배출시설과 관련된 것임을 누구나 인식할 수 있을 정도의 악취 관련 민원이 1년 이상 지속 제기된 경우를 의미한다고 하였는데, 피청구인은 청구인들의 양돈 시설에서 유발된 악취 민원에 대해서는 조사하지 않고 동 시설이 속한 ◇◇리, ◈◈리, ??리 지역에서 발생한 악취민원을 기준으로 이 사건 처분을 하였다. 나. 악취배출시설 관리ㆍ감독을 강화하고자 한 「악취방지법」의 취지와 악취 관련 민원이 1년 이상 지속될 것을 요건으로 둔 법 문언을 고려할 때, 3회 이상 악취배출허용기준 초과요건은 단순히 특정 일자에 3회 이상 초과하면 되는 것이 아니라 조사주기를 두고 각기 다른 날 측정한 결과가 3회 이상 초과되어야 한다는 의미다. 이 사건에서 청구인 2, 3의 양돈시설은 단지 1년 중 단 하루만 배출허용기준을 초과하였고, 나머지 청구인 1, 4, 5의 시설은 1년 중 단 이틀만 기준을 초과하였다. 다. 피청구인은 공익상 필요라는 목적달성을 위하여 관련 요건을 자의적으로 해석ㆍ완화하여 이 사건 처분을 하였으나, 청구인들은 이로 인해 강화된 배출허용기준을 받게 되고 막대한 비용과 시간을 들여 악취방지에 필요한 조치이행의무를 지게 되며 그 의무불이행 시 행정제재와 형사처벌을 받게 되는바, 청구인들이 받게 될 불이익이 공익침해의 정도에 비해 매우 크다고 할 것이므로 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 2019. 5. 27.부터 2020. 7. 31.까지 A도 내 122개 양돈농가 및 12개 비료제조시설을 대상으로 악취실태조사를 실시하였는데, 「악취방지법」에 따른 악취검사기관인 ○○○대학교, 측정대행기관인 ㈜○○○○종합센터, 악취확산모델링 업체인 이○○○○(주) 등 다수의 기관이 제반규정을 준수하면서 과업을 추진하였고, 동 용역 결과를 토대로 30개 시설에 대하여 악취배출시설 신고대상시설 지정(안) 행정예고를 하였으며, 최종적으로 28개 시설에 대하여 이 사건 처분을 포함한 신고대상시설 지정ㆍ고시를 하였다. 가. 민원발생 요건 미충족 주장에 관하여 악취배출시설이 밀집된 ○○읍의 경우 악취 특성상 민원 발생지를 특정하지 못하고 접수되는 경우가 대부분으로, 이를 엄격하게 적용할 경우 해당시설을 특정한 민원이 발생하지 않았다 하여 배출허용기준을 초과하는 시설에 대하여 악취배출시설 지정을 할 수 없는 모순적 상황이 발생한다. 지역의 축산시설 현황, 복합악취 측정결과, 악취발생 모델링 도면 등을 종합하면, 다년간 발생한 악취 민원이 청구인들의 양돈시설과 관련되었다는 것을 충분히 확인할 수 있다. 나. 3회이상 배출허용기준 미충족 주장에 관하여 피청구인은 ‘악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시’(환경부고시 제2019-104호)에 따라 사업장별로 총 10회[1일 5회(주간 3회, 야간 2회), 총 2일] 측정하였고, 청구인들의 양돈시설은 모두 법정 배출허용기준을 4회 이상 초과하였다. 또한 실태조사에 앞서 2019. 5. 27. 축산농가 등을 초청하여 착수보고회를 개최하여 악취측정방법 등을 고지하였고 전문기관을 통해 측정을 실시하였으며 각 농가 대표로부터 시료채취 확인도 받는 등 관련규정을 준수하였다. 다. 주민의 건강과 생활환경을 보전하기 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제하려는 입법 취지, 불가역적인 환경문제의 특수성 및 악취규제를 요구하는 최근의 여론 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분을 통해 지정된 배출시설은 향후 체계적인 악취관리가 필요한 시설임에 틀림없는바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 악취방지법 제1조, 제4조, 제6조, 제7조, 제8조, 제8조의2, 제10조, 제14조 악취방지법 시행규칙 별표 3 악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시(환경부고시 제2019-104호, 2020. 1. 1. 시행, 이하 같다) 제2조, 제6조, 제9조, 별표 3 환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정(환경부훈령 제1412호, 2019. 7. 29. 시행, 이하 같다.) 제2조, 제21조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 악취검사 결과, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2019. 6. 3.~2020. 6. 5. 양돈장 등 128개소를 대상으로 축산악취 현황조사를 실시하였는데, A도 ○○시 ○○읍 소재 청구인들의 사업장 부지경계에서 실시한 복합악취 측정결과는 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110557065"> </img> 나. 위 가목의 지역에서 2018년~2020년간 양돈 악취민원 발생현황은 다음과 같다. - 다 음 - o 악취민원 건수 : ◇◇리 총 93건, ??리 총 54건, ◈◈리 총 54건 - 농장 수 : ◇◇리 총 8개, ??리 총 4개, ◈◈리 총 7개 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「악취방지법」제1조에 따르면 이 법은 사업활동 등으로 인하여 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 하고, 같은 법 제4조에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외한다. 이하 같다)ㆍ특별자치도지사(이하 ‘시ㆍ도지사’라 한다) 또는 인구 50만 이상의 시의 장(이하 ‘대도시의 장’이라 한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 제6조에 따른 악취관리지역의 대기 중 지정악취물질의 농도와 악취의 정도 등 악취발생 실태를 주기적으로 조사하고 그 결과를 환경부장관에게 보고하여야 하고, 관할구역에서 악취로 인하여 발생한 민원 및 그 조치 결과 등을 환경부령으로 정하는 바에 따라 매년 환경부장관에게 보고하여야 하며, 환경부장관, 시ㆍ도지사 등은 악취로 인하여 주민의 건강과 생활환경에 피해가 우려되는 경우 제6조에 따른 악취관리지역 외의 지역에서 제1항에 따른 악취발생실태를 조사할 수 있다. 「악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시」제2조, 제6조, 제9조, 별표 3을 종합하면, 이 고시는 「악취방지법」제4조에 근거하여 「악취방지법」제6조에 따라 고시된 악취관리지역 또는 주민의 건강과 생활환경에 피해가 우려되는 지역을 대상으로 악취실태조사를 실시하는데, 대기질 조사의 경우 조사대상 지역의 민원발생 시기 등을 고려하여 반기 1회 이상 실시하고, 2일 이상 측정하며, 1일 측정시 날짜는 조정 가능하며, 새벽 1회(6~9시), 주간 1회(11~17시), 야간 1회(19~22시) 이상 측정한다. 2)「악취방지법」제6조제1항에 따르면 시ㆍ도지사 등은 악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고, 악취배출시설을 운영하는 사업장이 둘 이상 인접하여 모여 있는 지역으로서 악취가 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하는 지역(제1호), 국가산업단지 등 소정의 지역으로서 악취와 관련된 민원이 집단적으로 발생하는 지역(제2호)을 악취관리지역으로 지정하여야 하는데, 같은 법 제8조제1항ㆍ제5항에 따르면 악취관리지역에 악취배출시설을 설치하려는 자 또는 악취관리지역을 지정ㆍ고시할 당시 해당 지역에서 악취배출시설을 운영하고 있는 자는 시ㆍ도지사 등에게 소정의 신고를 하여야 한다. 「악취방지법」제7조제1항, 제8조의2 및 같은 법 시행규칙 별표 3을 종합하면, 시·도지사 등은 악취관리지역 외의 지역에 설치된 악취배출시설과 관련하여 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물질이 3회 이상 배출허용기준(공업지역이 아닌 기타지역에서의 복합악취는 부지경계선 기준으로 15 이하)을 초과하는 경우에는 해당 악취배출시설을 신고대상시설로 지정·고시할 수 있고, 이에 따라 지정·고시된 악취배출시설을 운영하는 자는 그 지정·고시된 날부터 6개월 이내에 환경부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 대도시의 장에게 신고하여야 하고, 이에 따라 신고하는 자는 악취방지계획을 수립하여 신고할 때 함께 제출하여야 하며, 신고대상시설로 지정·고시된 날부터 1년 이내에 악취방지계획에 따라 악취방지에 필요한 조치를 하여야 한다고 되어 있다. 「환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정」제2조제5호에 따르면, ‘지도·점검’이란 한 사업장내에 「악취방지법」 등 관련규정에 따른 허가 및 등록 사항의 준수 등 위법 여부를 확인하기 위하여 시료 채취, 관계서류, 시설 점검 또는 관련 장비 등을 검사하는 것을 말하고, 같은 규정 제21조제1항제1호에 따르면, 자치단체의 장은 관할사업장에 대한 자체 지도·점검 결과, 법령위반 사항을 확인한 경우 이를 확인한 날부터 5일 이내에 별지 제4호서식에 따라 필요한 행정처분을 하여야 한다. 3)「악취방지법」제10조에 따르면 시ㆍ도지사 등은 신고대상시설에서 배출되는 악취가 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 신고대상시설 운영자에게 그 악취가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있고, 같은 법 제14조에 따르면 특별자치시장, 특별자치도지사, 대도시의 장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고대상시설 외의 악취배출시설에서 배출되는 악취가 제7조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하는 경우에는 해당 악취배출시설을 운영하는 자에게 그 악취가 제7조제1항에 따른 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것을 권고할 수 있고(제1항), 제1항에 따라 권고를 받은 자가 권고사항을 이행하지 아니하는 경우에는 악취를 줄이기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다(제2항). 나. 판단 「악취방지법」제8조의2에 따르면 악취관리지역 외의 지역에 설치된 악취배출시설을 신고대상시설로 지정하기 위해서는 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되어야 할 뿐 아니라 복합악취 등이 3회 이상 배출허용기준을 초과해야 한다. 이에 대하여 피청구인은 「악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시」에 따라 청구인들의 사업장 별로 1일 5회(주간 3회, 야간 2회), 총 2일 악취측정을 한 결과 각 사업장이 모두 배출허용기준을 4회 이상 초과하였다고 주장한다. 살피건데, 「악취방지법」등 관계법령은 악취 측정기간이나 간격을 제한하고 있지 않다. 그러나 ①「악취방지법」제14조에 따르면 특별자치도지사 등은 신고대상시설 외의 악취배출시설에서 배출되는 악취가 배출허용기준을 초과하는 경우에는 그 운영자에게 관련 조치를 할 것을 권고할 수 있고 이행되지 않을 경우 이를 명령할 수 있다고 되어 있는 점, ②「환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정」에 따르면 자치단체의 장은 관할사업장에 대한 자체 지도·점검 결과, 「악취방지법」등 위반사항을 확인한 경우 5일 이내 개선명령 등 필요한 조치를 하여야 한다고 되어 있는 점, ③「악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시」에 따르더라도 대기질의 경우 반기 1회(악취배출사업장의 경우 연 1회) 이상 실시해야 한다고 되어 있으므로 매 조사주기별 위반을 1회로 보아야 할 것인 점 등을 종합할 때, 결국 피청구인이 「악취방지법」제8조의2의 배출허용기준 3회 이상 초과요건을 충족하기 위해서는 위반 사업장에 대한 개선명령 등의 조치와 그 이행에 필요한 시간적 간격을 두고 악취측정을 실시하여야 할 것이다. 그렇다면 이 사건에서 피청구인이 「악취실태조사의 세부 절차 및 방법 등에 관한 고시」에 따라 1일 5회씩 측정하여 배출허용기준을 초과한 건수는 별개의 위반행위로 볼 수 없으므로 「악취방지법」제8조의2의 배출허용기준 1회 위반에 해당하고, 청구인들의 총 배출허용기준 초과횟수는 1~2회에 불과하며, 달리 3회 이상 배출허용기준을 초과했다고 볼만한 자료도 보이지 않는바, 청구인들의 양돈시설에 대하여 민원이 1년 이상 지속되었는지에 대하여는 더 살펴볼 필요 없이, 이 사건 처분은 「악취방지법」제8조의2제1항에 따른 악취배출 신고대상시설의 지정?고시 요건 중 3회 이상 배출허용기준 초과요건을 갖추지 못하여 위법?부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.